特約撰稿人 羅書(shū)平

>>十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，張軍檢察長(zhǎng)在《最高人民檢察院工作報(bào)告》中，匯報(bào)了一年來(lái)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“努力做強(qiáng)民事檢察”的工作情況：受理142203 件，同比上升23.9%。提出民事抗訴5103 件，同比上升29.8%。提出再審檢察建議7972 件，同比上升95.1%。資料圖

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)相繼于1982年、1991年、2007年、2012年、2017制定和修正民事訴訟法。

與此同時(shí)，民事檢察監(jiān)督制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從抽象到原則、從單一（抗訴）到復(fù)合（抗訴、檢察建議）、從默默無(wú)語(yǔ)到發(fā)展壯大的歷史進(jìn)程，不僅與社會(huì)主義法律體系的建立健全同步，更是與依法治國(guó)基本方略的全面推進(jìn)同行！

依法治國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，民事檢察工作進(jìn)入了新時(shí)代。

1982：民事檢察監(jiān)督“宣言式”條款亮相

據(jù)清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平介紹，中國(guó)法制重建和發(fā)展的春天源于1978年黨的十一屆三中全會(huì)。此次會(huì)議確定并提出了中國(guó)法制建設(shè)史上具有里程碑意義的重大舉措——加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，標(biāo)志著我國(guó)民事訴訟法制建設(shè)的春天到來(lái)。

1979年2月，最高人民法院召開(kāi)了第二次全國(guó)民事審判工作會(huì)議，其主要成果集中體現(xiàn)在《人民法院審理民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》中，為之后即將制定的民事訴訟法（試行）奠定了文本基礎(chǔ)。1982年3月8日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》。

這部法律雖然是“試行”，但實(shí)際上就是我國(guó)改革開(kāi)放后第一部有關(guān)民事訴訟的基本法律，不論在框架結(jié)構(gòu)還是在基本原則和訴訟制度方面，都為以后的民事訴訟法奠定了基礎(chǔ)，反映了人們?cè)谔囟òl(fā)展階段對(duì)民事訴訟制度的基本認(rèn)知，主要體現(xiàn)在其規(guī)定的基本原則和基本制度方面。

毋庸諱言，之前由最高人民法院制定并事實(shí)上為國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定民事訴訟法（試行）奠定了文本基礎(chǔ)的《人民法院審理民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》，并沒(méi)有考慮到將有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督權(quán)納入其中，是可以理解的，但它必然會(huì)對(duì)之后“試行”的民事訴訟法產(chǎn)生了較大的影響。如該法雖然作出了“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的原則性規(guī)定，但在之后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并未制定具有可操作性的配套措施。所以，說(shuō)它相當(dāng)于一條“宣言式”的條款，似不為過(guò)。

1991年，“試行”了九年之久的首部民事訴訟法，終于結(jié)束了“試行”的歷史使命。是年4月9日，七屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，并宣布自通過(guò)之日起施行，正式成為規(guī)范人民法院、人民檢察院和訴訟參加人在民事訴訟過(guò)程中的活動(dòng)方式和程序的國(guó)家基本法律之一。

不知什么原因，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題，仍只是在總則中沿襲了民事訴訟法（試行）中有關(guān)“人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的立法模式，對(duì)在司法實(shí)務(wù)中如何行使民事檢察監(jiān)督權(quán)并無(wú)具體規(guī)定。

2007：明確“抗訴”是民事檢察監(jiān)督的唯一形式

2007年10月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)修改民事訴訟法的決定，這是對(duì)民事訴訟法的第一次修正。修正后的民事訴訟法不僅在總則部分保留了“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的內(nèi)容，而且對(duì)檢察監(jiān)督的內(nèi)容作了重大修改：

一是規(guī)定人民檢察院“應(yīng)當(dāng)抗訴”情形。最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有民事訴訟法“應(yīng)當(dāng)再審”的情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴；地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有民事訴訟法“應(yīng)當(dāng)再審”情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。

二是規(guī)定人民法院對(duì)檢察院的抗訴“應(yīng)當(dāng)再審”。對(duì)于人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書(shū)之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定；只有在民事訴訟法“應(yīng)當(dāng)再審”的“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定”等前五項(xiàng)情形之一的，方可交下一級(jí)人民法院再審。

三是規(guī)定法檢兩院提出抗訴和進(jìn)行再審的程序。人民檢察院決定對(duì)人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書(shū)；人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭。

>> 修改后民事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)新職責(zé)，全力構(gòu)建多元化民事檢察監(jiān)督格局。資料圖

2012：民事檢察監(jiān)督形式“擴(kuò)展”為抗訴、檢察建議

相對(duì)于五年前民事訴訟法只是對(duì)審判監(jiān)督、檢察監(jiān)督和執(zhí)行程序的“小補(bǔ)”而言，2012年8月31日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修改民事訴訟法的決定，是對(duì)民事訴訟法的第二次修正，也是首次名副其實(shí)的“大修”。

首先，對(duì)“宣言式”條款作了適用范圍的“擴(kuò)展”。

將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，并在執(zhí)行編中增加規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。

修正后的民事訴訟法盡管對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍由“民事審判活動(dòng)”修改為“民事訴訟”，似乎變化不大，甚至還少了兩個(gè)字，其實(shí)，業(yè)內(nèi)人士一看就明白，這顯然是人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的“擴(kuò)展”，即將法律監(jiān)督的范圍由階段性的“民事審判”擴(kuò)展至整個(gè)“民事訴訟”全過(guò)程！

不僅如此，為了避免法學(xué)理論和司法實(shí)務(wù)中可能發(fā)生的“民事訴訟”是否包括“民事執(zhí)行”的爭(zhēng)論，本次“大修”干脆直截了當(dāng)在“執(zhí)行編”中規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，實(shí)踐證明，這是非常必要的！

其次，對(duì)“檢察監(jiān)督”的內(nèi)容和程序作了“細(xì)化”。

一是檢察機(jī)關(guān)可以“選擇適用”抗訴或檢察建議。修正后的民事訴訟法補(bǔ)充規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。

二是當(dāng)事人可以“同時(shí)申請(qǐng)”檢察建議和抗訴。下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請(qǐng)的；（二）人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。同時(shí)，人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。為了防止當(dāng)事人重復(fù)纏訴，新法還規(guī)定當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。

三是人民檢察院有權(quán)調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，人民檢察院可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。

四是人民法院對(duì)于人民檢察院提出抗訴的案件，應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書(shū)之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定；有法定“應(yīng)當(dāng)再審”的“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定”等前五項(xiàng)情形之一的，可以交下一級(jí)人民法院再審，但經(jīng)該下一級(jí)人民法院再審的除外。

五是規(guī)定人民檢察院決定對(duì)人民法院的判決、裁定、調(diào)解書(shū)提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書(shū)；人民法院對(duì)于人民檢察院提出抗訴的案件進(jìn)行再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭。

第三，檢察院可否查閱、調(diào)閱訴訟卷宗存在“小插曲”。

對(duì)于人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中能否查閱、調(diào)閱法院訴訟卷宗以及向當(dāng)事人及案外人調(diào)查核實(shí)的問(wèn)題，民事訴訟法修正案（草案）二次審議稿第四十八條的規(guī)定非常明確和具體：“人民檢察院因抗訴的需要，可以查閱、調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗，并可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”但在最后通過(guò)并正式發(fā)布的法律文本中，并無(wú)上述內(nèi)容。

>>最高檢到福建省南平市檢察機(jī)關(guān)調(diào)研民事檢察工作 資料圖

據(jù)悉，在多年來(lái)的立法實(shí)踐中，凡涉及法檢兩院有關(guān)審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督的問(wèn)題，向來(lái)都比較敏感，“兩院”因此而發(fā)生分歧甚至針?shù)h相對(duì)的情形時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然，對(duì)于已經(jīng)列入立法計(jì)劃甚至已經(jīng)通過(guò)一審、二審的法律修正案又不可能僅僅因?yàn)閷?duì)個(gè)別問(wèn)題有爭(zhēng)議就“議而不決”或“長(zhǎng)期擱置”，于是，多年來(lái)，立法機(jī)關(guān)處理這類“內(nèi)部爭(zhēng)議”積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。如1996年對(duì)刑事訴訟法“大修”時(shí)就有關(guān)“免予起訴”制度的存廢、證據(jù)不足案件能否“宣告無(wú)罪”等，就是要求由有關(guān)部門自行磋商后提出彼此都能夠接受的方案加以解決的。

果不其然，有關(guān)人民檢察院在辦案中能否查閱、調(diào)閱法院訴訟卷宗的問(wèn)題，法檢兩院的意見(jiàn)產(chǎn)生了重大分歧，但很快就得到了妥善處理。在2012年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)《修正案（草案）》三天前（8月27日），時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在向全國(guó)人大法律委作民事訴訟法修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告時(shí)，就“關(guān)于人民檢察院對(duì)審判的法律監(jiān)督”這個(gè)問(wèn)題作了專題報(bào)告：最高人民法院、最高人民檢察院提出，根據(jù)審判和法律監(jiān)督實(shí)踐情況，建議將《修正案（草案）》二次審議稿第四十八條修改為 ：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！?法律委員會(huì)贊同這一意見(jiàn)，建議對(duì)該條作相應(yīng)修改。

顯而易見(jiàn)，法檢兩院的“意見(jiàn)”是相互“平衡”和“妥協(xié)”的結(jié)果：一是將人民檢察院適用范圍由“因抗訴的需要”擴(kuò)展為“因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要”；二是刪去了人民檢察院“可以查閱、調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗”這個(gè)事后可以通過(guò)發(fā)布司法文件加以解決的法律監(jiān)督方式。

雖然本次修正后的民事訴訟法對(duì)于檢察院在履行監(jiān)督職責(zé)中能否向法院查閱、調(diào)閱訴訟卷宗的問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，但這個(gè)問(wèn)題又客觀存在必須加以解決。2013年11月18日，修正后的民事訴訟法施行不到一年，最高人民檢察院即發(fā)布《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，明確規(guī)定：“人民檢察院審查案件，可以依照有關(guān)規(guī)定調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗?！薄巴ㄟ^(guò)拷貝電子卷、查閱、復(fù)制、摘錄等方式能夠滿足辦案需要的，可以不調(diào)閱訴訟卷宗?！睆亩喈?dāng)于彌補(bǔ)了立法時(shí)留下的“空白”，應(yīng)當(dāng)說(shuō)妥善地解決了檢察機(jī)關(guān)受理請(qǐng)求抗訴和再審檢察建議等法律監(jiān)督案件后勢(shì)必出現(xiàn)“調(diào)檔難”的“老大難”問(wèn)題。

民事檢察監(jiān)督形式和監(jiān)督范圍的“擴(kuò)展”，直接保證了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的落地。一個(gè)多元化的民事檢察監(jiān)督格局開(kāi)始形成。