羅喆

中央銀行制度是國家最重要的貨幣金融管理制度，在國家金融體系中居于基礎地位。黨的十八大以來，黨中央、國務院對人民銀行職能做出新規(guī)定，強化了人民銀行宏觀審慎管理、系統(tǒng)金融風險防范、統(tǒng)籌金融基礎設施監(jiān)管等職責，使我國的中央銀行制度與高質(zhì)量發(fā)展更相適應。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“建設現(xiàn)代中央銀行制度”。適時修訂《中國人民銀行法》，從立法層面保障現(xiàn)代中央銀行制度建設，有利于按照十九屆四中全會確定的目標和要求，立足國情，推動建設更加成熟、定型的現(xiàn)代中央銀行制度。

一、建設中國特色現(xiàn)代中央銀行制度的基本內(nèi)涵

（一）堅持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領導

堅持黨對中央銀行工作的領導，符合人民銀行歷史。人民銀行誕生在戰(zhàn)火紛飛的年代。1932年2月，中華蘇維埃共和國國家銀行在瑞金葉坪成立，黨的紅色金融事業(yè)至此生根發(fā)芽。1948年12月1日，中國人民銀行正式成立。隨著新中國成立、改革開放全面推進，再到中國特色社會主義邁入新時代，人民銀行始終在黨的領導下銳意進取、開拓創(chuàng)新，引領和推動我國金融業(yè)改革發(fā)展取得了一個又一個的歷史性進步，以實際行動詮釋和踐行了對黨忠誠、服務人民的初心和使命。縱觀人民銀行的歷史，是一部黨領導下的金融發(fā)展史，堅持黨對中央銀行工作的集中統(tǒng)一領導，有利于確保現(xiàn)代中央銀行制度建設沿著正確方向前進。

堅持黨對中央銀行工作的領導，符合我國國情。我國堅持黨的集中統(tǒng)一領導、建設社會主義市場經(jīng)濟的基本體制，決定了中央銀行是政府的一個重要組成部門，其職能目標必須與政府的財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管政策等相統(tǒng)一、相一致;相對而言，增強中央銀行的獨立性、單一盯住通脹目標等，并不符合我國基本經(jīng)濟管理體制的內(nèi)在要求。作為中央銀行，人民銀行是在國務院領導下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務的宏觀調(diào)控部門，是重要的國家機關(guān)，具有鮮明的政治屬性。

堅持黨對中央銀行工作的領導，符合人民銀行發(fā)展實踐。上世紀80年代末，為抑制嚴重的“經(jīng)濟過熱”和通貨膨脹，人民銀行在中央領導下，加強了貨幣信貸總量控制和金融治理整頓;2008年國際金融危機爆發(fā)后，人民銀行堅決貫徹落實中央決策部署，及時調(diào)整貨幣政策方向、重點和力度，探索建立雙支柱調(diào)控框架;2018年以來，面對經(jīng)濟周期性下行，人民銀行堅持預調(diào)微調(diào)，健全雙支柱調(diào)控框架。這些雖是專業(yè)的金融調(diào)控工作，但同時具有極強的政治性，是不折不扣貫徹黨中央決策部署的體現(xiàn)，捍衛(wèi)的是國家安全和人民利益。

（二）堅持服務實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

當前，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，人民群眾的需要更加多元，對美好生活的向往更加強烈，特別是經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。金融調(diào)控必須以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，堅持新發(fā)展理念，堅持穩(wěn)健貨幣政策，把好貨幣政策總閘門，堅決不搞大水漫灌。針對經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮好貨幣政策和宏觀信貸政策的引導作用，優(yōu)化金融資源投向和結(jié)構(gòu)。

從云南省情況來看，2019年面對復雜的經(jīng)濟形勢，人民銀行昆明中心支行多措并舉，為全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了適宜的貨幣環(huán)境。貫徹執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策。加大逆周期調(diào)節(jié)力度，疏通貨幣政策傳導渠道，用好定向降準、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，引導金融機構(gòu)加大信貸投放，有力支撐了全省GDP增長。截至2019年末，全省金融機構(gòu)本外幣各項貸款余額31，565.01億元，同比增長10.81%;再貼現(xiàn)余額175.07億元，支小再貸款余額32.45億元，支農(nóng)再貸款余額111.15億元。

做好小微企業(yè)金融服務。發(fā)揮再貸款再貼現(xiàn)調(diào)控功能，2019年，支小再貸款同比增長99.08%，再貼現(xiàn)累計辦理469.61億元，再創(chuàng)歷史新高。落實下調(diào)地方法人金融機構(gòu)存款準備金率政策，通過宏觀審慎評估MPA、考核等手段，引導全省地方法人金融機構(gòu)將釋放的308.41億元降準資金主要用于民營企業(yè)小微企業(yè)的貸款投放，促進降低企業(yè)融資成本。截至2019年末，全省普惠口徑小微企業(yè)貸款余額1722.87億元，較年初增長8.4%;授信戶數(shù)73.13萬戶，較年初增加13.82萬戶。

大力推進金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。截至2019年末，全省金融精準扶貧貸款余額為2975.56億元，在全國排名靠前;當年累計發(fā)放1145.86億元，同比增長12.73%?！叭齾^(qū)三州”中的怒江州、迪慶州金融精準扶貧貸款余額當年分別新增30.72%和25.78%，金融聚焦深度貧困地區(qū)準度更精準。以農(nóng)村信用體系為抓手，推動獨龍江鄉(xiāng)實現(xiàn)整鄉(xiāng)建檔，“直過民族”獨龍族整族授信。積極引導金融機構(gòu)推廣金融科技運用，擴大深度貧困縣普惠金融服務覆蓋面。強化宣傳引導和調(diào)研督導，確保政策落實到位。

堅決打贏防范化解重大金融風險攻堅戰(zhàn)。壓實“三個責任”，制定高風險機構(gòu)風險化解處置思路和方案，“一行一策”推動風險化解，全年實現(xiàn)7家高風險機構(gòu)“摘帽出列”。守好風險防范第一道防線，穩(wěn)妥推進央行評級和銀行業(yè)機構(gòu)壓力測試，做好全省銀行、證券、保險和企業(yè)風險監(jiān)測，強化重大事項報告。

堅持統(tǒng)籌好金融支持防疫與穩(wěn)定經(jīng)濟。2020年新冠疫情發(fā)生以來，昆明中心支行圍繞“快速、精準、有效”的要求，結(jié)合疫情防控工作實際，迅速行動、精準施策，各項政策成效逐漸顯現(xiàn)。截至3月16日，全省金融機構(gòu)共對71家名單內(nèi)企業(yè)發(fā)放優(yōu)惠利率貸款24.95億元，加權(quán)平均利率2.27%，較最新公布的一年期LPR低178個基點。合理安排還款計劃，保障企業(yè)和個人資金鏈安全。截至2月25日，全省金融機構(gòu)共為747戶受疫情影響企業(yè)重新安排還款計劃，涉及金額185.24億元，為1.67萬人重新安排還款計劃，涉及金額55.33億元。2020年1-2月，企業(yè)和住戶累計延期還款金額比上年同期多增153.9億元;全省人民幣各項貸款累計發(fā)放2833.67億元，比上年同期多投放59.86億元。

（三）堅持完善雙支柱調(diào)控框架

堅持在黨中央、國務院領導下依法制定和執(zhí)行貨幣政策，更好地發(fā)揮貨幣政策委員會在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中的重要作用。從危機防范、危機應對和周期管理“三個角度”明確宏觀審慎政策目標，充分發(fā)揮宏觀審慎在風險識別中的作用，強化雙支柱調(diào)控的協(xié)調(diào)配合。

2017年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”被正式寫入黨的十九大報告。我國較早開始了宏觀審慎政策方面的探索和實踐：2003年以來對房地產(chǎn)市場執(zhí)行的差別化住房信貸政策，實際上即具有宏觀審慎管理的屬性;2011年，在汲取2008年金融危機教訓的基礎上，創(chuàng)設差別準備金動態(tài)調(diào)整制度，把銀行信貸擴張與基于宏觀審慎要求的資本水平掛鉤，促進銀行合理把握信貸投放和穩(wěn)健經(jīng)營;隨著經(jīng)濟形勢發(fā)展變化，不斷完善差別準備金動態(tài)調(diào)整機制，2016年構(gòu)建起更加全面的宏觀審慎評估體系（MPA），從資本和杠桿、資產(chǎn)負債、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資風險、信貸政策執(zhí)行情況等方面對金融機構(gòu)的穩(wěn)健性進行評估，并從以往僅盯貸款投放擴展為廣義信貸;2017年將表外理財納入MPA廣義信貸指標范圍，以引導金融機構(gòu)加強表外業(yè)務的風險管理;2018年將同業(yè)存單納入同業(yè)負債占比指標，2019年又將制造業(yè)中長期貸款和信用貸款等指標納入考核。此外，針對跨境資本流動存在的順周期波動問題，我國構(gòu)建了跨境資本流動宏觀審慎管理框架，通過逆周期調(diào)節(jié)有效抑制跨境資本順周期波動可能對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的沖擊。第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，并將辦公室設在人民銀行，強化了人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責。

在強化宏觀審慎政策的同時，我國在貨幣政策和宏觀審慎政策相結(jié)合方面也進行著持續(xù)探索和實踐。國際收支大額雙順差時期，中央銀行購匯吐出大量流動性，央行通過提高準備金率和發(fā)行央票進行對沖，但考慮到利率平價等約束，銀行體系流動性總體上還是偏多的，此時運用窗口指導等具有宏觀審慎屬性的政策工具，對于抑制貨幣信貸過快增長、促進銀行穩(wěn)健經(jīng)營就會發(fā)揮重要作用。隨著我國金融市場發(fā)展和利率市場化改革推進，貨幣政策正逐步從數(shù)量型調(diào)控為主向價格型調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。受制于轉(zhuǎn)型期多方面因素及部分經(jīng)濟主體對利率敏感度不強等約束，僅靠利率調(diào)控難以完全調(diào)節(jié)信貸增長，這也需要借助必要的宏觀審慎政策手段。2003年我國房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)過熱苗頭，但整體經(jīng)濟剛從之前較長時間的疲弱和通縮中復蘇，加之還出現(xiàn)了疫情沖擊，這種形勢下并不適用采取加息等總量措施，而應當采用收緊貸款價值比等宏觀審慎政策工具，更有針對性地對房地產(chǎn)市場適度降溫，避免對整體經(jīng)濟造成沖擊。2020年新冠肺炎疫情以來，為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的決策部署，加大金融支持有序復工復產(chǎn)力度，人民銀行決定增加再貸款、再貼現(xiàn)專用額度共計5000億元，加大對有序復工復產(chǎn)、脫貧攻堅、春耕備耕、禽畜養(yǎng)殖、外貿(mào)行業(yè)等的金融支持力度，同時向受疫情影響較大的旅游娛樂、住宿餐飲、交通運輸行業(yè)的小微企業(yè)提供普惠式金融服務，將金融機構(gòu)使用支農(nóng)再貸款、支小再貸款的情況納入宏觀審慎評估（MPA）考核，確保支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)專用額度資金精準投放，為支持統(tǒng)籌疫情防控和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用?？偟膩砜?，我國形成了數(shù)量、價格和宏觀審慎管理相互結(jié)合的調(diào)控模式，取得了較好效果。

從我國國情和人民銀行發(fā)展來看，建設現(xiàn)代中央銀行內(nèi)涵豐富，除了上述內(nèi)容外，還應該包括提升央行國際化水平、深化人民幣匯率形成機制以及央行牽頭的現(xiàn)代金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制等方面內(nèi)容。

二、建設現(xiàn)代中央銀行制度法治保障需要

1995年，《中國人民銀行法》正式頒布，標志著我國的中央銀行制度邁向了法制化、規(guī)范化的新階段。2003年，鑒于人民銀行和銀監(jiān)會分設，十屆全國人大常委會第六次會議審議通過《中華人民共和國中國人民銀行法》修正案，以前瞻性眼光確立了我國央行的新職能，并對其職能的發(fā)揮作出了規(guī)范。然而隨著國內(nèi)金融改革的深化和宏觀形勢的發(fā)展，我國中央銀行的職責發(fā)生了較大變化，特別是面臨建設現(xiàn)代中央銀行制度的要求，需要對現(xiàn)行人民銀行法進行反思和完善。

一是近年來人民銀行職能進一步豐富。黨的十九大、第五次全國金融工作會議、十九屆四中全會對金融領域改革作出了一系列重大部署，要求緊緊圍繞服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，推進構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，健全金融法治，保障國家金融安全;要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn);將擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入人民銀行;要建設現(xiàn)代中央銀行制度。黨中央、國務院還對人民銀行履職提出了新要求，強化宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司等金融集團，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎設施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計等。此外，從金融市場營商環(huán)境的立法及規(guī)制看，人民銀行作為中央銀行還要承擔制定金融領域競爭政策、開展金融領域反壟斷和反不正當競爭工作的職責。但是，由于缺乏明確的法律依據(jù)和必要的落實手段，影響了相關(guān)工作的順利開展。

二是國際金融監(jiān)管改革的趨勢提出新要求。2008年國際金融危機以來，各國深刻認識到系統(tǒng)性風險成為金融監(jiān)管的重要領域，也應成為金融穩(wěn)定的主要目標。強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，成為了危機后英美等國家金融監(jiān)管改革的核心。為有效應對挑戰(zhàn)，許多國家的中央銀行進行變革，修改了原有制度體系，出臺了新的監(jiān)管規(guī)定，增加了新的職責，創(chuàng)新了監(jiān)管手段。國外金融監(jiān)管改革的有益經(jīng)驗，亟待通過修改完善《中國人民銀行法》在我國得以體現(xiàn)。

三是中央銀行宏觀職能履行的法律制度支撐不足?！吨袊嗣胥y行法》在分離銀行機構(gòu)監(jiān)管職能和擴充金融宏觀職能的同時，并沒有相應地充實宏觀職能有效履行的法律制度基礎，宏觀職能履行的制度保障主要仍是過去對銀行業(yè)適用的老制度，以致于人民銀行在金融體系中“銀行”特征突出，但“中央”地位模糊。系列宏觀職責的履行缺乏制度保障。如第4條規(guī)定“負責金融業(yè)統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預測”，第6條規(guī)定“向全國人民代表大會常務委員會提出金融業(yè)運行情況的工作報告”，第31條規(guī)定“依法監(jiān)測金融市場運行情況”等，但并沒有相應地規(guī)定履行這些職責所需要的有效、完備的配套措施或手段，保證銀行業(yè)以外的證券、保險等金融行業(yè)和市場運行情況監(jiān)測和采集的及時、真實、準確和完整。金融穩(wěn)定職能履行缺少可操作性的制度規(guī)定。除銀行業(yè)外，對證券和保險等行業(yè)的必要監(jiān)督以及與證券、保險行業(yè)監(jiān)管機關(guān)職能關(guān)系處理沒有制度規(guī)定，《證券法》和《保險法》對此未提及。即使與金融穩(wěn)定相關(guān)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制和信息共享機制也只是規(guī)定了一句話，未進一步作出符合金融穩(wěn)定需要的具有指導意義的方向性和框架性規(guī)定。

四是對銀行業(yè)的系列制度安排缺陷嚴重可操作性不足。2019年2月22日，習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時強調(diào)，要解決金融領域特別是資本市場違法違規(guī)成本過低的問題。但由于現(xiàn)行法律相關(guān)處罰力度有待提高，違法成本相對較低，金融領域行政執(zhí)法震懾力不足，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。第35條規(guī)定的報表資料要求權(quán)權(quán)能殘缺不全，即使加上《商業(yè)銀行法》第77條規(guī)定的行政處罰權(quán)，仍缺少直接監(jiān)督檢查權(quán)，從而致使中央銀行在報表資料這個至關(guān)重要的問題上自主操控能力嚴重不足，在一定程度上被迫依賴尚未建立的金融監(jiān)管信息共享機制和金融機構(gòu)監(jiān)管機關(guān)的工作質(zhì)量作為重大決策的信息基礎。第33條和34條規(guī)定的建議檢查監(jiān)督權(quán)和特定檢查監(jiān)督權(quán)局限性較大，難以滿足金融穩(wěn)定和貨幣政策職能履行的要求。銀監(jiān)會對檢查監(jiān)督建議有回復的法定義務，但即使結(jié)合《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》看也沒有規(guī)定按期回復的法律責任保障，至于拒絕上述建議的理由限制、錯誤拒絕導致風險后果的責任承擔、錯誤拒絕的救濟機制等更是無從談起。特定檢查監(jiān)督權(quán)行使的程序條件是國務院批準，屬剛性約束，削弱了人民銀行靈活應對緊急突發(fā)事件的能力。

五是重新審視人民銀行分支機構(gòu)在地方的地位。確保分支機構(gòu)與總行作用的一致性。由于第13條沒有對人民銀行分支機構(gòu)確立相應的地位和監(jiān)督管理權(quán)，所以當前人民銀行分支機構(gòu)在地方金融機構(gòu)或政府間的地位和影響力要遠遜于總行在中央部委機關(guān)間的地位和影響力。這也使得人民銀行分支機構(gòu)在當?shù)厥欠裼杏绊懥Γ诤艽蟪潭壬先Q于領導者自身的個人能力或魅力，結(jié)果導致各地人民銀行工作局面開展不一。為此，《中國人民銀行法》要賦予人民銀行分支機構(gòu)足夠的權(quán)限和履職空間，以保證總行的決策能夠執(zhí)行到位。

三、建議

第一，明確建立在黨領導下的現(xiàn)代中央銀行制度。中央銀行制度是一國經(jīng)濟架構(gòu)與制度體系的重要組成部分，需要通過法律法規(guī)賦予中央銀行機構(gòu)地位、職能目標、政策工具、運作規(guī)范等在內(nèi)的一系列制度體系。在黨的領導下，建設現(xiàn)代中央銀行制度符合當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際和需要，也適應當前全球金融監(jiān)管變革的大趨勢和金融市場發(fā)展動向。建議將建設現(xiàn)代中央銀行制度寫入《中國人民銀行法》的第一條，并強調(diào)堅持黨對人民銀行工作的集中統(tǒng)一領導。

第二，進一步完善雙支柱調(diào)控框架。2008年國際金融危機后，各國金融監(jiān)管機構(gòu)意識到傳統(tǒng)的貨幣政策無力抑制資產(chǎn)價格和金融市場波動，引入宏觀審慎評估以維持金融穩(wěn)定以及遏制金融系統(tǒng)的順周期性，反映了國際金融監(jiān)管從微觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告強調(diào)，健全貨幣政策和宏觀審慎雙制度調(diào)控框架。將完善雙支柱調(diào)控框架，特別是宏觀審慎框架寫入《中國人民銀行法》，一方面有利于發(fā)揮貨幣政策在宏觀上、總量上的作用;另一方面，可在微觀上、結(jié)構(gòu)上發(fā)揮效果，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線，打通金融和經(jīng)濟彼此促進、融通發(fā)展的雙向通道，疏通貨幣政策傳導渠道，真正實現(xiàn)金融為實體經(jīng)濟服務。

第三，增加中國人民銀行的新職責。為有效應對我國當前所處錯綜復雜的環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，同時為構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行法律體系，第五次中央金融工作會議和黨的十九屆三中全會以來，中央和國務院賦予人民銀行部分新的職責。建議將“監(jiān)管重要金融基礎設施”“指導存款保險基金管理機構(gòu)”“統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計”“承擔國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室職責”等新職責寫入《中國人民銀行法》，為人民銀行更好履職提供法律保障。

第四，更好發(fā)揮中國人民銀行金融監(jiān)督管理職能。黨的十九屆三中全會提出，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全。當前，面對金融業(yè)務跨市場、跨機構(gòu)的融合發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管存在套利空間。人民銀行作為“最后貸款人”，承擔維護金融穩(wěn)定的職責。建議在《中國人民銀行法》中明確由人民銀行牽頭金融監(jiān)督管理職能，賦予對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司的直接檢查權(quán)，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管。同時建議，對照“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督”的權(quán)利，賦予人民銀行中心支行對應向所在地區(qū)銀保監(jiān)分支機構(gòu)建議權(quán)，便于金融風險早發(fā)現(xiàn)、早處置。此外，為順應“嚴監(jiān)管、重處罰”的趨勢，強化事后監(jiān)管，建議對《中國人民銀行法》第七章“法律責任”進行修改，擴大對沒收違法所得并處罰金適用范圍，提高罰金上限，增加違法成本，切實增強對金融違法行為的震懾力度。

作者單位：中國人民銀行昆明中心支行