史英哲 吉余阿衣 陳梓安 孫小妹

摘要：扶貧債是金融市場服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的重要金融產(chǎn)品。本文分析了我國扶貧債市場現(xiàn)狀，總結(jié)其主要發(fā)行特點(diǎn)，并對(duì)促進(jìn)我國扶貧債市場高質(zhì)量發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：債券市場 ?扶貧債 ?信息披露 ?增信

2016年12月，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，明確我國到2020年要實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)。發(fā)展扶貧債市場，可有效拓寬貧困地區(qū)融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力當(dāng)?shù)孛撠殹Ｗ?016年4月首只扶貧債發(fā)行以來，在一系列政策的推動(dòng)下，我國扶貧債市場發(fā)展迅速，但仍然存在諸多問題。如何推動(dòng)扶貧債市場高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)扶貧債成為我國扶貧事業(yè)長效支持手段，具有重要的研究意義。

發(fā)展扶貧債市場的政策背景

扶貧債通常指募集資金主要投向精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的債券，或是注冊(cè)地在貧困地區(qū)（國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)或深度貧困地區(qū)）的企業(yè)發(fā)行的債券。1扶貧債的主要特點(diǎn)是定向針對(duì)貧困地區(qū)項(xiàng)目或企業(yè)，利用債券融資方式為其發(fā)展籌集資金。

我國扶貧債市場的發(fā)展與我國對(duì)扶貧事業(yè)的重點(diǎn)關(guān)注密不可分。2012年，黨的十八大將扶貧工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。2016年，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》（證監(jiān)會(huì)公告〔2016〕19號(hào)），強(qiáng)調(diào)在扶貧工作中要充分發(fā)揮資本市場作用，支持貧困地區(qū)企業(yè)多層次融資。同年，證監(jiān)會(huì)對(duì)扶貧債發(fā)行開通綠色通道，采用“即報(bào)即審”政策，并實(shí)行會(huì)費(fèi)優(yōu)惠政策，簡化了扶貧債的發(fā)行程序并降低了發(fā)行成本。2016年，上海證券交易所（以下簡稱“上交所”）、深圳證券交易所（以下簡稱“深交所”）分別發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善上市公司扶貧工作信息披露的通知》和《關(guān)于做好上市公司扶貧工作信息披露的通知》，全面細(xì)化了上市公司扶貧相關(guān)社會(huì)責(zé)任工作的信息披露要求，有助于提高扶貧債的信息披露透明度。2018年，上交所、深交所明確了扶貧專項(xiàng)公司債的認(rèn)定范圍及其申報(bào)發(fā)行的支持措施，為扶貧債開辟了審核綠色通道，切實(shí)推進(jìn)資本市場服務(wù)好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作。

中國扶貧債市場現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）扶貧債發(fā)行只數(shù)與規(guī)?？焖僭鲩L

在政策推動(dòng)下，我國扶貧債市場開始迅速發(fā)展。2016年4月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過銀行間市場成功發(fā)行我國首只扶貧專項(xiàng)金融債，此后我國逐漸出現(xiàn)金融債、公司債、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、地方政府債等扶貧債品種，以及扶貧資產(chǎn)支持證券。扶貧債發(fā)行數(shù)量與規(guī)模不斷增長，2018年發(fā)行規(guī)模達(dá)到高點(diǎn)2144.38億元，相比2016年的1035億元增長了107.2%（見圖1）。截至2019年末，全國共發(fā)行扶貧債113只，發(fā)行金額達(dá)4259.65億元;共發(fā)行扶貧資產(chǎn)支持證券9單，發(fā)行金額共130.10億元（見圖2）。

2019年，我國共發(fā)行44只扶貧債（不含資產(chǎn)支持證券），發(fā)行總額331.89億元，規(guī)模較2018年大幅下降1812.49億元。出現(xiàn)這種情況的主要原因是2019年沒有發(fā)行扶貧金融債，而2018年扶貧金融債發(fā)行規(guī)模達(dá)1957.38億元。目前，扶貧金融債100%用于易地扶貧搬遷，據(jù)筆者判斷，應(yīng)該是我國易地搬遷項(xiàng)目存量大幅消化導(dǎo)致了扶貧金融債發(fā)行規(guī)模的大幅變化。2019年，扶貧資產(chǎn)證券大幅增加。

（二）各地區(qū)扶貧債發(fā)行規(guī)模與其貧困情況基本匹配

截至2019年末，全國共有21個(gè)省份發(fā)行過扶貧債。其中，北京市扶貧債發(fā)行規(guī)模最大，為3642.76億元，這主要是因?yàn)榭偛课挥诒本┑闹袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行發(fā)行了市場上全部29只扶貧金融債，共計(jì)3601.76億元。剔除這部分之后，北京市發(fā)行扶貧債規(guī)模變?yōu)?1.0億元。

以2019年全國各省份貧困發(fā)生率（低于貧困線的人口占全部人口的比例）作為貧困情況的衡量指標(biāo)，本文研究全國各省份扶貧債發(fā)行規(guī)模與當(dāng)?shù)刎毨С潭鹊钠ヅ淝闆r。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果，筆者將全部省份按照2019年貧困發(fā)生率分為兩個(gè)梯度：大于1%為第一梯度，小于等于1%為第二梯度。2016—2019年，在發(fā)行過扶貧債的省份中，第一梯度有12個(gè)，第二梯度有9個(gè)，分別占各自省份總數(shù)的85.7%和52.9%;在各發(fā)行省份中，第一梯度和第二梯度平均每省發(fā)行規(guī)模分別為35.5億元和 25.8億元?？梢?，貧困程度較高的地區(qū)發(fā)行扶貧債的省份數(shù)量占比更高，扶貧債平均發(fā)行規(guī)模相對(duì)更大，故全國各省份扶貧債發(fā)行規(guī)模與當(dāng)?shù)刎毨С潭然鞠嗥ヅ洹?/p>

此外，第一梯度中有約70%的省份扶貧債發(fā)行規(guī)模超20億元，但新疆、青海和寧夏發(fā)行扶貧債規(guī)模仍較小;第二梯度的省份盡管貧困程度相對(duì)較低，但仍有部分省份扶貧債發(fā)行量相當(dāng)可觀，例如湖北、重慶和北京，扶貧債發(fā)行規(guī)模均超過40億元。筆者認(rèn)為，該現(xiàn)象或與各省份扶貧政策力度及金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有關(guān)。相較而言，發(fā)達(dá)地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高，更有能力推動(dòng)扶貧政策的執(zhí)行，助力市場發(fā)行扶貧債。

（三）金融債發(fā)行規(guī)模最大，公司債發(fā)行只數(shù)最多

從發(fā)行品種和規(guī)模來看，2016—2019年，全國扶貧債市場金融債發(fā)行規(guī)模最高，為3601.76億元，占比84.56%;其次是中期票據(jù)和公司債，分別為300.7億元和218.7億元，占比分別為7.06%和5.13%（見圖3）;短期融資券、企業(yè)債和地方政府專項(xiàng)債的占比均低于5%，發(fā)行規(guī)模分別為111.5億元、20億元和6.99億元。在發(fā)行只數(shù)方面，公司債、金融債和中期票據(jù)仍居前三位，分別為36只、29只和27只，占比32%、26%和24%。

（四）發(fā)行主體類型豐富，國有企業(yè)為重要力量

扶貧債發(fā)行主體多樣，其中國有企業(yè)是發(fā)行扶貧債的絕對(duì)主力。截至2019年末，共有58個(gè)發(fā)行主體發(fā)行過扶貧債券，包括1家公眾企業(yè)2、2家民營企業(yè)、1家地方政府機(jī)構(gòu)、5家中央國有企業(yè)和49家地方國有企業(yè)。國有企業(yè)在扶貧債發(fā)行規(guī)模方面，占據(jù)主導(dǎo)地位。截至2019年末，國有企業(yè)共發(fā)行105只扶貧債，其中中央國有企業(yè)發(fā)行32只，地方國有企業(yè)發(fā)行73只。國有企業(yè)發(fā)行規(guī)模達(dá)4236.66億元（見圖4）。

此外，扶貧債發(fā)行主體中也存在優(yōu)質(zhì)的民營企業(yè)、公眾企業(yè)以及地方政府，表明扶貧債發(fā)行主體正向多樣化趨勢(shì)發(fā)展。2019年，扶貧債發(fā)行市場中還首次出現(xiàn)了公眾企業(yè)。四川省人民政府則是唯一公募發(fā)行過扶貧債的地方政府機(jī)構(gòu)，在2018年和2019年共發(fā)行4只扶貧債，發(fā)行總額為6.99億元。

（五）募集資金用途多樣，但高度集中于易地搬遷

所有公募發(fā)行的扶貧債與扶貧資產(chǎn)支持證券的金額按照募集資金用途分為七大類：易地搬遷、扶貧項(xiàng)目³、扶貧專項(xiàng)貸款、償還一般借款、償還金融機(jī)構(gòu)借款、補(bǔ)充營運(yùn)資金及“未披露”⁴（見圖5）。扶貧債資金主要用于易地搬遷，其次是用于扶貧項(xiàng)目，其他類型募集資金用途的發(fā)行金額均低于100億元。由此可見，當(dāng)前扶貧債中扶貧相關(guān)項(xiàng)目的投向多元化程度不足，過度集中于易地搬遷。

數(shù)據(jù)來源：Wind

（編輯注：去掉圖中逗號(hào)及前面的數(shù)據(jù);圖例“異地搬遷”改為“易地搬遷”）

在“扶貧項(xiàng)目”類別中，資金投向則相對(duì)集中于交通扶貧，共有162.84億元用于償還交通扶貧項(xiàng)目借款，占“扶貧項(xiàng)目”資金總額的78.53%（見圖6）。未來，扶貧債的發(fā)行應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目傾斜，豐富扶貧項(xiàng)目類別，將扶貧效益發(fā)揮到最大。

（六）信息披露機(jī)制有待完善

明確扶貧債投向項(xiàng)目的資金用途，披露募集資金使用情況并跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，以及量化評(píng)估扶貧效果，對(duì)于推動(dòng)扶貧債市場透明化、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2018年5月，上交所、深交所分別發(fā)布《上海證券交易所公司債券融資監(jiān)管問答——扶貧專項(xiàng)公司債券》《深圳證券交易所扶貧專項(xiàng)公司債券相關(guān)問題解答》，2019年6月，中國銀行間市場交易商協(xié)會(huì)發(fā)布《非金融企業(yè)扶貧票據(jù)業(yè)務(wù)指引》，對(duì)各具體扶貧債品種的信息披露進(jìn)行了規(guī)定。近年來，扶貧債市場信息披露工作逐步推進(jìn)，但預(yù)期扶貧效果等信息披露要求尚未量化，信息披露機(jī)制仍有待完善。

建議與展望

（一）應(yīng)多舉措推動(dòng)長效支持扶貧

2020年是脫貧攻堅(jiān)收官之年，但我國扶貧事業(yè)遠(yuǎn)未達(dá)終點(diǎn)。深度貧困地區(qū)仍然可能存在貧困人口創(chuàng)造收入能力弱、扶貧成果不穩(wěn)固甚至返貧等問題。因此，隨著脫貧攻堅(jiān)的收官，扶貧債市場不應(yīng)是走向終點(diǎn)，而是應(yīng)當(dāng)成為未來扶貧事業(yè)的長效支持手段。

第一，扶貧債應(yīng)與貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)與資源優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，從貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建及勞務(wù)用工兩方面實(shí)現(xiàn)扶貧的長效機(jī)制。

第二，扶貧債可助力搭建對(duì)口扶貧渠道，通過合作扶貧項(xiàng)目使幫扶資源向貧困地區(qū)滲透。

第三，應(yīng)關(guān)注貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居民綜合素質(zhì)提升，通過發(fā)行扶貧債推動(dòng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和科研教育水平發(fā)展，達(dá)成可持續(xù)扶貧效果。

（二）出臺(tái)配套優(yōu)惠政策

第一，應(yīng)鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與扶貧債發(fā)行，適當(dāng)放寬債券發(fā)行條件，改變當(dāng)前以國有企業(yè)為主的發(fā)行主體結(jié)構(gòu)，豐富發(fā)行主體類型。

第二，當(dāng)前仍有部分貧困省份發(fā)行扶貧債規(guī)模較小，提高企業(yè)發(fā)行扶貧債的意愿十分必要，如可通過財(cái)政支持或稅收優(yōu)惠等方式為其提供一定的補(bǔ)貼，降低其發(fā)行成本，提高發(fā)行意愿;在扶貧債的投資方面，對(duì)于購買扶貧債的金融機(jī)構(gòu)，可為其在央行再貸款、質(zhì)押融資等方面提供優(yōu)惠便利等。通過在投融資兩方面提供優(yōu)惠政策，吸引更多市場主體參與扶貧債市場，推動(dòng)扶貧債市場發(fā)展壯大。

（三）豐富募集資金用途種類

如前所述，目前我國扶貧債募集資金用途較窄，整體集中于易地搬遷，在扶貧項(xiàng)目中又集中于交通扶貧。然而，只有帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將扶貧資金更多用于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能真正促進(jìn)貧困地區(qū)提升自身經(jīng)濟(jì)造血能力，真正實(shí)現(xiàn)脫貧。實(shí)際上，各貧困地區(qū)往往擁有光伏、文化旅游等特色產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，因此，扶貧債的發(fā)行應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)資源，豐富募集資金用途，培育貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)造血能力。當(dāng)?shù)卣€可根據(jù)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目鼓勵(lì)發(fā)行特色扶貧債或概念扶貧債，讓貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)以更鮮明的形象走進(jìn)投資者視野，吸引更多資本助力貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）完善信息披露機(jī)制

一是應(yīng)完善扶貧項(xiàng)目信息披露機(jī)制，細(xì)化募集資金使用情況披露頻率和要求，對(duì)扶貧效果實(shí)行量化考核制度。二是加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)，對(duì)扶貧項(xiàng)目的發(fā)行前基本信息、發(fā)行后項(xiàng)目進(jìn)展以及扶貧效果進(jìn)行跟蹤，確保扶貧專項(xiàng)資金真正落實(shí)到扶貧項(xiàng)目上。三是鼓勵(lì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與扶貧債評(píng)級(jí)，并積極培育扶貧債信用評(píng)級(jí)制度和方法，促進(jìn)扶貧債合理定價(jià)，進(jìn)而促進(jìn)扶貧債市場健康規(guī)范發(fā)展。

（五）加強(qiáng)增信，提高扶貧債吸引力

扶貧債發(fā)行人或募集資金投向往往為經(jīng)濟(jì)效益較差的貧困地區(qū)，投資者在投資時(shí)通常偏謹(jǐn)慎?？赏ㄟ^增信來提高投資者對(duì)扶貧債的信心，增加扶貧債的吸引力。一方面，當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^鼓勵(lì)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)或其他第三方合規(guī)機(jī)構(gòu)為扶貧債提供擔(dān)保增信;另一方面，各地方政府可以設(shè)立專項(xiàng)基金作為償債基金，為扶貧債提供增信，降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)，助力扶貧債的發(fā)行與流通。

注：

1.參見《上海證券交易所公司債券融資監(jiān)管問答——扶貧專項(xiàng)公司債券》，2018-05-11

2.公眾企業(yè)指向不特定對(duì)象公開發(fā)行股票，或者股東人數(shù)超過200人的股份有限公司。

3.募集資金用途中的“扶貧項(xiàng)目”包括直接用于扶貧項(xiàng)目的資金，以及償還具體扶貧項(xiàng)目借款的資金。

4.由于私募債券募集說明書等材料難以獲取，本文在此對(duì)扶貧債募集資金用途的分析僅限于公募扶貧債券。

作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)

責(zé)任編輯：廖雯雯? 劉穎