鮑瑜

摘要：內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)相互銜接的復(fù)雜體系，加之行政事業(yè)單位職能的復(fù)雜性，在加快建立完善的內(nèi)部控制制度過程中總會(huì)遇到各種各樣的困難和問題，本文從財(cái)務(wù)管理的視角下，嘗試對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)進(jìn)行歸納，并探討解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理視角;行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制建設(shè);難點(diǎn);解決對(duì)策

引言

內(nèi)部控制建設(shè)的基本目的是緩解由于代理問題引發(fā)的信息不對(duì)稱以及道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，以此確保市場經(jīng)營主體資產(chǎn)的安全完整。內(nèi)部控制的這一基本目的合理引入到行政事業(yè)單位內(nèi)部，同樣可以發(fā)揮確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全完整性、提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)的使用效率的作用。特別是在進(jìn)入新時(shí)期的背景下，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求，表現(xiàn)之一就是進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)以及國有企業(yè)管理層的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，這些舉措都對(duì)在行政事業(yè)單位內(nèi)部加快建立完善的內(nèi)部控制制度提出了要求。但內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)相互銜接的復(fù)雜體系，在推行中會(huì)遇到很多問題亟待解決。

一、在行政事業(yè)單位中推行內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

內(nèi)部控制的理論與實(shí)務(wù)最初產(chǎn)生于兩權(quán)分離背景下的企業(yè)內(nèi)部，企業(yè)所有者建立內(nèi)部控制的最初目的是為了防止企業(yè)管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等代理問題，隨著內(nèi)部控制制度的日趨成熟，其重要的管控功能被其他主體廣泛認(rèn)可并采用。新時(shí)期以來，黨和政府高度重視執(zhí)政能力建設(shè)，不斷推動(dòng)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在此背景下，進(jìn)一步建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，顯得十分迫切。一方面，需要從制度上進(jìn)一步約束和規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)行為，杜絕腐敗、瀆職和濫用職權(quán)，防止國有資產(chǎn)流失;另一方面需要加大政務(wù)公開力度，強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督，從而維護(hù)政府的社會(huì)公信力。歸納起來，內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性主要有以下幾點(diǎn)。

（一）確保行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走上規(guī)范化軌道

合理制約行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使之沿著在合法合規(guī)的軌道運(yùn)行，這是實(shí)施內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。

（二）確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全完整和高效使用。

確保國有資產(chǎn)安全完整和高效使用是行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制體系的基本目的之一，同時(shí)也為行政事業(yè)單位正常履行職能必要的物質(zhì)保障條件。內(nèi)部控制的建立與運(yùn)行，全面涵蓋預(yù)算編制、收支、采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)、合同等行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，并進(jìn)行合理整合銜接，使之成為一個(gè)互相牽制、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體，最終達(dá)到“窺一斑而觀全豹，牽一發(fā)而動(dòng)全身”的管控效果，通過強(qiáng)化多層次的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，提高對(duì)資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，有效防范國有資產(chǎn)被挪用、貪污、盜竊的風(fēng)險(xiǎn)，確保其安全完整;同時(shí)，著力解決國有資產(chǎn)損失浪費(fèi)、使用效率低下等問題。

（三）提高行政事業(yè)單位責(zé)任意識(shí)及服務(wù)效能

內(nèi)部控制最終還是需要責(zé)任主體來執(zhí)行，內(nèi)部控制制度越完善，責(zé)任主體的責(zé)任意識(shí)就會(huì)越強(qiáng)，行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作就會(huì)更加有序推進(jìn)。健全的內(nèi)部控制體系，科學(xué)的評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度，有利于單位內(nèi)部細(xì)化分工、明確權(quán)責(zé)、落實(shí)責(zé)任，有利于提高單位內(nèi)部員工的責(zé)任意識(shí)。通過內(nèi)部牽制和責(zé)任追究機(jī)制，保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗，促進(jìn)提高公共服務(wù)的效率和效果。

二、在行政事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)內(nèi)部控制制度的難點(diǎn)

無論在企業(yè)內(nèi)部，還是在行政事業(yè)單位內(nèi)部，內(nèi)部控制體系的建設(shè)都存在諸多難點(diǎn)，原因在于內(nèi)部控制制度的嚴(yán)密性和復(fù)雜性，造成了推行內(nèi)部控制建設(shè)必然會(huì)遇到各種各樣的阻力。加之行政事業(yè)單位的活動(dòng)相比企業(yè)而言更加復(fù)雜多樣，也進(jìn)一步凸顯了內(nèi)部控制建設(shè)的難度。這些困難主要有：

（一）如何使內(nèi)部控制制度更加嚴(yán)密和合理

內(nèi)部控制制度具有嚴(yán)密性是其管控功能得以有效發(fā)揮的必要前提，也是行政事業(yè)單位逐步引入內(nèi)部控制體系的重要原因。而建設(shè)一個(gè)嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系，需要設(shè)計(jì)一套復(fù)雜完善的內(nèi)部控制機(jī)制，使其控制框架內(nèi)的監(jiān)督與制衡機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程實(shí)施有效管控，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的根本目標(biāo)。這項(xiàng)工作涉及面廣、難度大、很復(fù)雜，是實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中很多行政事業(yè)單位都面臨的難題，其具體表現(xiàn)形式有：其一是受內(nèi)部控制建設(shè)資源的制約。嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系涉及復(fù)雜的作用機(jī)制，在建設(shè)過程中對(duì)行政事業(yè)單位的人力資源、信息資源以及財(cái)務(wù)資源提出極高要求，但很多行政事業(yè)單位在這些資源方面存在一定的短板，比如相關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)不足、信息化程度有待提高、缺乏必要的經(jīng)費(fèi)等，都成為行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的阻礙因素。其二是如何權(quán)衡內(nèi)部控制嚴(yán)密性與工作效率。內(nèi)部控制嚴(yán)密性的提高固然有利于管控行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，但內(nèi)部控制的嚴(yán)密程度如果超出合理區(qū)間，反而會(huì)制約控制主體的工作效率。具體到行政事業(yè)單位而言，更加嚴(yán)密的內(nèi)部控制意味著更多的審批流程，這雖然有助于抑制風(fēng)險(xiǎn)，但也影響了工作效率。因此，如何確定內(nèi)部控制嚴(yán)密度的合理區(qū)間，權(quán)衡內(nèi)部控制嚴(yán)密度與工作效率的關(guān)系，同樣是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)之一。

（二）如何使內(nèi)部控制責(zé)任更加明確

內(nèi)部控制體系作用的發(fā)揮，有一個(gè)必要條件是內(nèi)部控制責(zé)任必須劃分清晰。內(nèi)部控制責(zé)任的劃分，一方面有利于提高責(zé)任主體在實(shí)際工作中的責(zé)任意識(shí)，另一方面有助于責(zé)任追查與風(fēng)險(xiǎn)管控。但我國行政事業(yè)單位在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，還存在一定的責(zé)任劃分不明的問題，第一，表現(xiàn)在內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)方面。由于很多主觀和客觀原因，我國行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任意識(shí)還存在一定不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的落實(shí)會(huì)產(chǎn)生一定偏差，內(nèi)部控制責(zé)任的劃分會(huì)存在一定的模糊，這些問題都不利于內(nèi)部控制工作的實(shí)施。第二，內(nèi)部控制責(zé)任主體還存在一定的界限模糊問題。我國行政事業(yè)單位工作內(nèi)容的復(fù)雜性和多樣性是導(dǎo)致這一問題的客觀原因，我國政府服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，加之新時(shí)期的國際國內(nèi)形勢發(fā)生了新的變化，很多新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，這也對(duì)行政事業(yè)的服務(wù)職能提出了更高要求，同時(shí)也賦予了行政事業(yè)單位更復(fù)雜的任務(wù)，在這個(gè)過程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生部門、人員之間職能的交叉現(xiàn)象，從而對(duì)內(nèi)部控制責(zé)任的明確劃分造成了一定的困難。在這樣的形勢下，在對(duì)行政事業(yè)單位的職能框架進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上，如何盡量厘清行政事業(yè)單位的內(nèi)控責(zé)任，將成為行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施過程中的難點(diǎn)。

（三）如何強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)管

內(nèi)部控制體系建設(shè)完成之后，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，也難以保證內(nèi)部控制體系發(fā)揮其應(yīng)用的作用。對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行過程及結(jié)果監(jiān)管不嚴(yán)，很容易導(dǎo)致內(nèi)部控制運(yùn)行偏差，最終使得內(nèi)部控制失去其原有的功能。行政事業(yè)單位在強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)管方面之所以會(huì)產(chǎn)生潛在難點(diǎn)，一方面在于行政事業(yè)單位對(duì)外披露信息的質(zhì)量還有待提高，另一方面在于行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制還有待完善。就對(duì)外信息披露質(zhì)量而言，人民群眾以及媒體對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督在很大程度上依賴其對(duì)外披露信息的質(zhì)量，但我國行政事業(yè)單位對(duì)外披露信息的質(zhì)量還有待提高，行政事業(yè)單位的信息質(zhì)量主要表現(xiàn)在及時(shí)性與準(zhǔn)確性等方面，對(duì)外披露的信息質(zhì)量的不足，制約了外部監(jiān)督力量對(duì)內(nèi)控體系的監(jiān)督效果。就行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而言，由于對(duì)內(nèi)控的重視程度還有所不足，導(dǎo)致了諸如內(nèi)部控制監(jiān)督人員配備不足，相關(guān)監(jiān)督制度沒有及時(shí)修訂，內(nèi)控監(jiān)督部門的獨(dú)立性不足等方面的問題。上述這些問題使得強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)管成為行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的難點(diǎn)。

三、針對(duì)建設(shè)難點(diǎn)的解決對(duì)策

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制資源配置

在前文中主要討論了內(nèi)控建設(shè)在行政事業(yè)單位中的難點(diǎn)，這些難點(diǎn)基本都會(huì)涉及內(nèi)控資源的配置問題，特別是其中的優(yōu)化內(nèi)部控制體系的嚴(yán)密性這一難點(diǎn)，更是與內(nèi)部控制資源密切相關(guān)。對(duì)于強(qiáng)化內(nèi)部控制資源的配置，提出如下政策建議，首先，提高財(cái)務(wù)資源配置的合理性。財(cái)務(wù)資源是推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，我國行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)資源主要來源于財(cái)政撥款，基于這一點(diǎn)，一方面，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層有必要將相對(duì)有限的財(cái)政撥款在適度范圍內(nèi)向內(nèi)部控制建設(shè)工作傾斜，使得內(nèi)部控制的功能得到基本發(fā)揮，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在黨和政府不斷提高對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度的情況下，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)積極爭取財(cái)政經(jīng)費(fèi)，為內(nèi)控建設(shè)努力創(chuàng)造物質(zhì)條件。有盈利創(chuàng)收能力的事業(yè)單位，在經(jīng)費(fèi)安排上應(yīng)該更加積極地向內(nèi)部控制建設(shè)傾傾斜。其次，強(qiáng)化人力資源建設(shè)。內(nèi)部控制的嚴(yán)密運(yùn)行，對(duì)人力資源具有較高要求，一方面，內(nèi)部控制需要具有較高專業(yè)素質(zhì)的人才隊(duì)伍;另一方面，內(nèi)部控制的嚴(yán)密性以及復(fù)雜性對(duì)人才隊(duì)伍的規(guī)模也提出了要求。因此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要不斷加大對(duì)單位內(nèi)部相關(guān)人員的培訓(xùn)與考核力度，使其熟練掌握新形勢下內(nèi)部控制的要求與具體工作，另一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)層也可以考慮借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，填補(bǔ)單位內(nèi)部相關(guān)人才儲(chǔ)備的不足。最后，要著力完善內(nèi)部控制相關(guān)的組織體系。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要提高對(duì)內(nèi)部控制組織體系建設(shè)的重視度，不僅要具備合理的人員以及部門，還要對(duì)內(nèi)部控制部門進(jìn)行合理授權(quán)。

（二）進(jìn)一步明確內(nèi)控責(zé)任

為了進(jìn)一步明確內(nèi)部控制責(zé)任劃分，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的工作。第一，提高內(nèi)部控制的責(zé)任意識(shí)。樹立內(nèi)部控制的責(zé)任意識(shí)是合理劃分內(nèi)部控制責(zé)任的前提，我國很多行政事業(yè)單位人員的責(zé)任意識(shí)不夠，導(dǎo)致內(nèi)部控制的責(zé)任制度停留在紙面，流于形式，最終對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生了不利影響。第二，建立責(zé)任控制制度。責(zé)任控制制度是明確并落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任的制度保障，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)結(jié)合具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、上級(jí)部門的文件精神以及有關(guān)的法律法規(guī)，及時(shí)對(duì)單位內(nèi)部的內(nèi)控責(zé)任制度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使之能夠適應(yīng)新形勢的變化，使責(zé)任主體在具體工作中有一個(gè)科學(xué)的參考，在此基礎(chǔ)上對(duì)內(nèi)控責(zé)任進(jìn)行劃分，將會(huì)更加科學(xué)合理。第三，完善內(nèi)控責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制。內(nèi)控責(zé)任有大有小，共同服務(wù)于行政事業(yè)單位的能力建設(shè)，因此，有必要針對(duì)內(nèi)部責(zé)任的具體情況完善內(nèi)控責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制，合理對(duì)內(nèi)控責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅有利于內(nèi)控責(zé)任的合理劃分，同樣有利于提高內(nèi)控責(zé)任的執(zhí)行力度，這對(duì)于明確內(nèi)控責(zé)任具有積極意義。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制

內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種途徑。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，優(yōu)化外部監(jiān)督，可以通過鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督以及中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。為了更好地實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)允許的情況下，提高對(duì)外信息披露的質(zhì)量，因?yàn)閷?duì)外披露的信息是外部監(jiān)督主體對(duì)行政事業(yè)單位監(jiān)督的重要媒介，行政事業(yè)單位可以通過提高信息編制質(zhì)量，進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，一方面，行政事業(yè)單位要積極配合上級(jí)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督工作;另一方面，單位內(nèi)部設(shè)立專門的部門、專業(yè)的人員對(duì)內(nèi)控運(yùn)行效果進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)要重視單位內(nèi)部信息化水平的建設(shè)力度。對(duì)內(nèi)部控制有效的監(jiān)督需要順暢的信息流動(dòng)，這樣才能及時(shí)識(shí)別并解決風(fēng)險(xiǎn)，這才是內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的功能所在。

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