劉磊

摘 要：當前，我國在嚴守永久基本農(nóng)田保護紅線的基礎上，更加注重耕地質量的提升。長期以來，對耕地的過度利用，也造成了一定的生態(tài)環(huán)境問題。該文分析了我國耕地流轉、休耕后勞動力轉移以及合村并居政策，分析了當前存在的農(nóng)戶對休耕認知程度低，農(nóng)業(yè)機械和勞動力閑置，補償標準不合理，缺乏有效監(jiān)管等問題，提出了加強政策宣傳、走出去和引進來、制定差別化的休耕補償、加強監(jiān)管力度等對策建議，以期通過休耕實現(xiàn)耕地的綠色可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：休耕;流轉;耕地保護;生態(tài)安全

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）13-0124-03

Abstract： On the basis of strictly abiding by the red line of permanent basic farmland protection， we should pay more attention to the improvement of the quality of cultivated land. At the same time， China's long-term overuse of cultivated land has also caused certain ecological and environmental problems. Based on the analysis of the transfer rate of cultivated land， the transfer of labor force after fallow and the current policy of combining villages and residences， this paper puts forward that a larger scale fallow needs to be combined with the transfer of cultivated land， and gives examples of fallow after the transfer of cultivated land. After further analysis， it is found that there are some problems such as farmers' low awareness of fallow， farmers' idle agricultural machinery and labor force， unreasonable compensation standards， lack of effective supervision， etc.， and then it puts forward some suggestions such as strengthening policy propaganda， going out and introducing， making differential fallow compensation， strengthening supervision and so on， in order to realize the green and sustainable development of cultivated land through fallow.

Key words： Fallow; The circulation;Cultivated land protection; Ecological safety

1 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)推進，城鎮(zhèn)邊界不斷向外擴張，侵占了大量的優(yōu)質耕地，同時農(nóng)村中的大多數(shù)青壯年進城務工，造成了耕地撂荒等問題。而正在耕種的土地由于不合理的施肥、使用農(nóng)藥、過度利用等行為，造成了耕地鹽堿化嚴重、污染加重和土壤退化、水土流失等問題，從而制約了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構也亟須優(yōu)化，當前糧食產(chǎn)業(yè)深層次的矛盾由總量供給不足轉變?yōu)榧Z食階段性供給過剩與供給不足共存的結構性矛盾[1]。例如，玉米庫存高，但大豆產(chǎn)量卻嚴重不足，大豆進口量在2015年時達到81690000t，是國內生產(chǎn)量的6.8倍，而玉米的產(chǎn)量高達224580000t，庫存消費比達到了172.35%?；谝陨弦蛩?，我國于2016年開始實施休耕政策，主要包括輪作和休耕2種方式。

政策推行初始，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展試點。隨著政策的不斷深入，十九大報告中再次提出擴大輪作休耕試點，健全耕地休養(yǎng)生息制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2020年種植業(yè)工作要點》，2020年我國將實施輪作休耕試點面積在2000000hm2以上，以輪作為主、休耕為輔，擴大輪作、減少休耕。目前，學者們對休耕的研究主要集中在農(nóng)戶休耕的意愿研究[2]、國內外休耕試點的比較研究[3]等方面。

本文結合我國當前的現(xiàn)實背景、政策環(huán)境和試點地區(qū)的做法成效，提出了推進休耕制度的發(fā)展方向，分析了當前休耕制度實施過程中出現(xiàn)的問題，并相應提出了對策建議，對我國更大規(guī)模更高效的實現(xiàn)休耕有一定的借鑒意義，以加強耕地保護力度，進一步提高耕地生態(tài)環(huán)境。

2 休耕的發(fā)展方向和模式

2.1 發(fā)展方向 蔡昉研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的現(xiàn)實制約。本文通過對當前土地流轉面積、試點地區(qū)休耕后的勞動力轉移和政策環(huán)境進行分析，提出擴大休耕規(guī)模需要結合土地流轉的方式來統(tǒng)籌推進。為提升土質，休耕使現(xiàn)存耕地進行統(tǒng)一化操作甚至使耕地連片化，為耕地的機械化規(guī)?；僮魈峁┛赡苄訹4]。

首先，我國大多數(shù)耕地仍處于碎片化經(jīng)營狀態(tài)。傳統(tǒng)精耕細作的小農(nóng)經(jīng)濟由于耕地分配的細碎化，即使在同一片土地上，由于農(nóng)戶對耕地的生產(chǎn)方式、管理模式和利用程度上存在差異，導致耕地質量參差不齊，這也是國家推行休耕政策的一個重要原因。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的消息，截至2018年底，確權給農(nóng)戶承包地98666666.67hm2，全國耕地流轉面積35933333.33hm2，流轉率大約為36.4%。當前實施休耕試點的載體主要是通過流轉得到耕地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因此，要想進一步擴大休耕的規(guī)模和提升耕地質量水平，那么休耕制度的順利實施要與耕地流轉協(xié)同推進。

其次，在休耕實施主體為散戶的情況下，將會出現(xiàn)休耕農(nóng)戶勞動力大規(guī)模轉移的行為。根據(jù)王盼等學者的調研數(shù)據(jù)，在參與休耕的1136戶農(nóng)戶中，有744戶存在勞動力轉移，占休耕農(nóng)戶總數(shù)的65.49%，說明大多數(shù)休耕農(nóng)戶都會轉移其剩余勞動力到城市[5]。農(nóng)戶外遷進城務工后，相比較于農(nóng)村，其收入和生活質量相對較高，回村的激勵性受到了制約，休耕結束后，耕地將面臨荒廢的風險。同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢是規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、機械化，耕地的適度規(guī)模經(jīng)營符合當前社會發(fā)展的需要。

再次，隨著合村并居政策的推進，農(nóng)村人口的集聚是大勢所趨。我國正在開始著手合村并居的試點工作，目前山東正在組織各方專家探討合村并居的可行方案，這就意味著人口的集中將是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。合村并居提高了土地利用效率，為耕地的規(guī)?；?jīng)營提供了條件，而且人口的集聚將會吸引產(chǎn)業(yè)的轉移，因此而釋放出的耕地資源尤其是需要休耕的土地亟須新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的介入，以此更高效地推進休耕制度。

2.2 休耕模式

2.2.1 參與主體 中國大陸地區(qū)的休耕試點地區(qū)、休耕類型、休耕年限、休耕規(guī)模和補償標準等都由政府決定[6]，而具體需要休耕的土地則要統(tǒng)籌考慮農(nóng)戶意愿、村組配合程度等進行確定[7]。針對參與休耕區(qū)域耕地的承包權與經(jīng)營權未分離的情況，應充分尊重當?shù)剞r(nóng)戶的意愿，通過基于合理的補償標準實現(xiàn)耕地的流轉，達到連片經(jīng)營的規(guī)?；?。

在休耕政策開展初期，由于農(nóng)戶思想保守，參與程度較低，進而需要政府發(fā)揮作用。因此，休耕政策順利推行的關鍵在于協(xié)調好農(nóng)戶意愿與政府介入之間的關系。結合湖南省湘鄉(xiāng)市和貴州省萬山區(qū)進行休耕的試點經(jīng)驗，本文提出在休耕前由縣級政府出面進行政策宣傳，然后采取“農(nóng)戶申請、村委會匯總上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣農(nóng)業(yè)與財政部門復核、縣人民政府審批”的程序來確定休耕土地，提出休耕申請的比例應占所屬村集體的80%以上[8]。通過簽訂協(xié)議，由村委會取得耕地的經(jīng)營權，然后由縣級政府進行統(tǒng)籌并發(fā)布招標公告，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在參與競標。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得一定區(qū)域的耕地經(jīng)營權后負責休耕的管護工作，休耕后鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體繼續(xù)經(jīng)營管理流轉的土地，努力使適度規(guī)模經(jīng)營常態(tài)化。為了避免出現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中斷投資而使耕地撂荒的現(xiàn)象，政府應聯(lián)合當?shù)剞r(nóng)村銀行和第三方基金組織建立休耕專項基金，以保證休耕工作的長效進行。

2.2.2 休耕方式 隨著休耕工作的推進，當前我國休耕方式以輪作為主、休耕為輔，因地制宜實施休耕。以山東省嘉祥縣為例，山東多年來一直是小麥玉米連作，這2種作物的搭配方式不僅不能形成互補效益，而且汲取了過多的土壤養(yǎng)分。耕地輪作試點采取的種植方式為“一主多輔”，主要是玉米與大豆輪作，與雜糧、蔬菜、薯類、油料作物等輪作為輔的輪作模式。

3 休耕過程中存在的問題

3.1 農(nóng)戶對休耕的認知程度低 農(nóng)戶缺乏了解休耕輪作政策的途徑，加上傳統(tǒng)思想的束縛，他們對休耕和流轉的方式產(chǎn)生抵觸心理，可能會認為政府通過休耕來剝奪他們的耕地。在是否參與休耕的博弈過程中，經(jīng)濟效益的補償對農(nóng)戶的選擇較為重要。由于接受的知識范圍有限，他們的認知暫未達到支持耕地保護和保護生態(tài)安全的高度，難以用耕地未來生產(chǎn)潛力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理性視角來看待休耕工作，這是由于政府對休耕政策宣傳不到位造成的。

3.2 造成勞動力和農(nóng)業(yè)工具的閑置 實施休耕后，會釋放出一批農(nóng)村剩余勞動力，即使對休耕農(nóng)戶做出適當?shù)慕?jīng)濟補償，但是如果不能妥善安置參與休耕后的剩余勞動力，那么他們就無法形成收入的長效增長機制，也減弱了由于人力資本提升而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。勞動力的閑置本身就是一種資源浪費現(xiàn)象，而且存在大量剩余勞動力對社會的穩(wěn)定也造成了一定的威脅。另外，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)工具及機械將會造成閑置浪費現(xiàn)象，面臨設備的老化、折舊問題。

3.3 補償標準不合理 自1982年推出《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確指出包產(chǎn)到戶以來，耕地呈現(xiàn)出破碎化的經(jīng)營趨勢。由于各戶對耕地的經(jīng)營模式的不同，耕地的生產(chǎn)力水平和破壞程度存在差異，但目前所給予參與休耕農(nóng)戶的補償金相同，即補償金額未能按不同比例分配。根據(jù)2020年山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的輪作休耕試點實施方案參與輪作的耕地補償2250元/hm2，耕地的質量不同但補償標準相同，因此存在補償標準不合理的情況。

3.4 缺乏有效監(jiān)管舉措 在農(nóng)戶申請休耕階段，農(nóng)戶或村委會可能會存在為了提高休耕補償而過多上報休耕面積的情況。另外，在休耕過程中，管護工作是否到位是影響休耕政策效果的重要因素，在休耕政策實施過程中及時糾偏能夠有效遏制政策出現(xiàn)偏離的現(xiàn)象。在休耕結束后，有效的監(jiān)管數(shù)據(jù)是對休耕政策進行評價的重要指標。當前缺乏對休耕各個階段的監(jiān)管措施，勢必會影響休耕政策的最終結果。

4 對策建議

4.1 加強休耕政策的宣傳，提高農(nóng)戶休耕意識 首先，政府部門安排專業(yè)人員在固定時間段到村莊中宣傳休耕知識，提高農(nóng)戶對休耕政策的認知度。其次，村莊中懸掛、張貼宣傳休耕政策的橫幅和公示牌，強化休耕政策對農(nóng)民的視覺沖擊力，潛移默化的影響農(nóng)民的休耕認知。再次，利用好已實施休耕試點的優(yōu)秀成果，將其成效制作成宣傳片，向農(nóng)民展示其經(jīng)濟成果，提高他們的參與度。最后，借助新聞媒體的力量來宣傳休耕政策，制造出濃厚的休耕氛圍。通過多項舉措全方位、多維度的提高農(nóng)戶休耕意識。

4.2 “走出去和引進來”相結合，強化農(nóng)戶的認知觀念 休耕政策不可避免地會釋放出大量的農(nóng)村勞動力，應采取鼓勵農(nóng)戶走出去和助力產(chǎn)業(yè)引進來的方式進行安置。一方面，為了城鎮(zhèn)化建設的需要，政府應聯(lián)合當?shù)孛襟w及時向休耕區(qū)域的農(nóng)村公布城鎮(zhèn)工作的需求信息，使農(nóng)戶及時了解到招聘信息，鼓勵農(nóng)戶進城務工，同時要放寬非農(nóng)戶口的準入門檻，做到勞動力的妥善安置。另一方面，深入挖掘當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，吸引專業(yè)化產(chǎn)業(yè)的入駐，如發(fā)展初級農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游和生態(tài)采摘等項目，進一步消化農(nóng)村剩余勞動力。事實上，隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)工具的類型也經(jīng)歷了一系列變革，從早期的鐵器牛耕到現(xiàn)在的機械化作業(yè)，這也是現(xiàn)代化建設所不可逆轉的趨勢，政府需要強化農(nóng)戶的認知水平，輔以必要的經(jīng)濟補償以彌補農(nóng)戶的損失。

4.3 制定差別化的補償標準 固定單一的補償標準使農(nóng)戶參與休耕的積極性受挫，使休耕政策難以推進。若補貼過低，農(nóng)民響應國家休耕政策的程度就會降低;補貼過高，會使農(nóng)戶忽視一部分休耕產(chǎn)生的收益，自然達不到理想的政策效果。休耕的補貼應該統(tǒng)籌考慮耕地的生產(chǎn)力水平和當時的市場需求，即根據(jù)糧食產(chǎn)量和當時的糧食價格進行動態(tài)化補貼，既能通過休耕為耕地提質，又能及時調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，符合市場需求水平。

4.4 加強休耕政策全過程的監(jiān)管力度 為了避免及糾正休耕政策制定、執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，需要對休耕的各個階段采取必要的監(jiān)管措施。由參與休耕的各利益主體選派代表組成監(jiān)察小組，對休耕過程進行全程監(jiān)督，及時公布休耕的各項標準和實時動態(tài)信息，做到上下級信息對稱。將現(xiàn)代化的檢測手段如遙感衛(wèi)星等引入到休耕的監(jiān)管過程中，強化參與休耕的經(jīng)營主體的專業(yè)化水平。成立專業(yè)化的處理休耕過程中產(chǎn)生矛盾的機構，保證休耕政策的順利實施。

5 結語

糧食安全和生態(tài)安全事關我國農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。自21世紀以來，我國耕地生產(chǎn)能力下降了2%[9]，耕地質量的保護已刻不容緩。休耕政策不僅要在休耕期限內促進土地經(jīng)營權的流轉和將轉型發(fā)展的現(xiàn)代要素引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更重要的是在休耕結束后保護和延續(xù)休耕成果，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的轉變，盡量避免出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能不足的矛盾。

由于休耕補償?shù)木唧w公式和監(jiān)管標準的具體指標和權重等尚未明確，本文僅提供了1個參考標準，今后仍要加強這方面的深化研究，促進我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]尋舸，宋彥科，程星月.輪作休耕對我國糧食安全的影響及對策[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2017，38（04）：681-687.

[2]劉鑫，孔祥斌，吳芳芳，等.農(nóng)戶休耕意愿與不同模式的補償標準——以太行山北麓平原、黑龍港地區(qū)為例[J].水土保持研究，2019，26（05）：328-333.

[3]朱國鋒，李秀成，石耀榮，等.國內外耕地輪作休耕的實踐比較及政策啟示[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2018，39（06）：35-41，92.

[4]鐘媛，張曉寧 .休耕政策存在的問題及對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2018（09）：76-84.

[5]王盼，閻建忠，楊柳，等.輪作休耕對勞動力轉移的影響——以河北、甘肅、云南三省為例[J].自然資源學報，2019，34（11）：2348-2362.

[6]俞振寧，譚永忠，吳次芳，等.基于兼業(yè)分化視角的農(nóng)戶耕地輪作休耕受償意愿分析——以浙江省嘉善縣為例[J].中國土地科學，2017，31（09）：43-51.

[7]俞振寧，譚永忠，吳次芳，等.耕地休耕研究進展與評述[J].中國土地科學，2018，32（06）：82-89.

[8]楊文杰，鞏前文.國內耕地休耕試點主要做法、問題與對策研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2018，39（01）：9-18.

[9]石玉林，唐華俊，王浩，等.中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境若干戰(zhàn)略問題研究[J].中國工程科學，2018，20（05）：1-8.

（責編：張宏民）