張啟超

摘 要 加強和改進行政事業(yè)單位預算管理對于提高財政資金使用效率、行政事業(yè)單位公共服務能力有重要的意義。本文分析當前行政事業(yè)單位預算管理中存在的主要問題，并就如何改進行政事業(yè)單位預算管理提出建議。

關鍵詞 行政事業(yè)單位 預算管理 探析

一、行政事業(yè)單位預算管理的重要性

（一）是貫徹新《預算法》的重要體現(xiàn)

新《預算法》要求，預算單位要堅持“強化預算約束、加強預算管理”的方針，堅持“先有預算、后有支出”原則，實施全口徑預算管理。從法律層面上更加細致地規(guī)定了行政事業(yè)單位要按照預算進行收支管理，對預算的編制、預算的執(zhí)行、決算都制定了嚴格的規(guī)定。

（二）是預決算公開常態(tài)化的必要條件

公開透明是現(xiàn)代預算的基本原則和理念，要不斷拓展預算公開的內容和范圍，加強社會監(jiān)督。近年來，從中央到地方都在進一步加強預決算公開，力求實現(xiàn)預決算的公開透明。預決算的公開，將行政事業(yè)單位所有的開支都公之于眾，接受社會各界監(jiān)督，進而規(guī)范行政事業(yè)單位的財務管理活動。這就要求行政事業(yè)單位加強預算管理，使預決算公開實現(xiàn)常態(tài)化。

（三）有利于提高財務管理水平

行政事業(yè)單位的經費來源于財政預算撥款，開展職能活動必須有經費保障，加強行政事業(yè)單位預算管理可以提高單位財務管理水平、財政資金使用效率，保障機構正常運轉，促進單位全面發(fā)展。加強預算管理可以不斷提高行政事業(yè)單位預算編制、預算執(zhí)行及決算各環(huán)節(jié)的管理水平，適應新政府會計制度對財務管理的需要，滿足新政府會計制度的要求。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）對《預算法》和財政新規(guī)的貫徹執(zhí)行不夠堅決

行政事業(yè)單位不依法依規(guī)辦事的問題比較普遍，財政部門缺乏嚴格執(zhí)行《預算法》的剛性，打鐵自身不想硬、不夠硬的問題急需解決。發(fā)展形勢、保障任務和當?shù)亟洕鐣l(fā)展現(xiàn)狀的現(xiàn)實需求與嚴格執(zhí)行《預算法》的沖突，使《預算法》和財政新規(guī)的貫徹落實不夠堅決徹底。

（二）預算編制環(huán)節(jié)仍有欠缺

1.預算編制不完整不細化。部分預算單位的財務會計缺乏預算意識，有些甚至不知道自己賬上有多少錢可以利用，在編制預算時大多都是參考歷史基數(shù)，直接在歷史數(shù)據(jù)的基礎之上進行更改，這樣就會導致歷史上不合理的開支或者收入會在下一年中延續(xù)。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是財務會計的素質提升跟不上財務知識更新，基層行政事業(yè)單位中人員更替緩慢，很多單位財務會計的財務專業(yè)知識有所欠缺，簡單認為將收支理清楚即可，這樣逐年沉積下來的問題會隨著新的財務知識的到來而更加明顯。另一方面部分財務會計對預算的編制存在不同程度的應付心理，導致預算編制過于簡單，不能把每一項預算細化到具體的事項上。

2.預算支出錯位或互相擠占。部門預算指標在實際執(zhí)行中存在互相擠占和支出錯位的現(xiàn)象。這一方面是由于財政對事業(yè)單位的人員經費并不是百分之百支持，對于有自有收入的事業(yè)單位，在經費方面會留有一定的缺口，這個缺口需要各單位根據(jù)自己的實際情況來解決。如果單位忽視預算，或者沒有提前與財政部門溝通好，預算安排不足，就會在實際支出時造成人員經費擠占其他事業(yè)經費。另一方面，由于對二級單位對預算編制的忽視，部分二級預算單位、三級預算單位年初無預算，在實際需要支出時，一級單位就會申請劃轉指標到二級單位、三級單位，單位對具體項目進度的管控不力，導致項目之間互相調劑、擠占經費。

3.預算執(zhí)行率偏低或超高。項目預算中存在“重分配，輕管理”的現(xiàn)象，項目預算編制缺乏對比性，項目管理精確度不夠，預算執(zhí)行率偏低或超高。這是因為在編制預算時很多單位都采用增量預算法，導致部分上年沒有執(zhí)行的項目，下年依然存在，或者為了先爭取到資金，在編制預算時沒有對具體項目的實施與否進行詳細的分析，對于在當期預算年度內項目會不會執(zhí)行，單位也沒有做到心中有數(shù)，導致預算執(zhí)行率偏低。另一種情況就是部分單位在編制預算時對單位來年的項目沒有計劃，后期實施的項目在年初沒有預算，導致預算執(zhí)行率超高，影響了項目預算編制的科學性和合理性，制約了財政資金的使用效益。

（三）預算績效管理存在的問題

1.部分預算單位績效管理理念有待強化。個別部門仍把預算績效管理工作當作一種額外負擔，“重分配、輕管理，只花錢、不問效”的觀念沒有從根本上發(fā)生改變，績效管理與預算管理仍舊存在“兩張皮”現(xiàn)象。

2.未形成預算績效管理的合力。一些行政事業(yè)單位履行預算管理主體責任不夠，預算績效管理工作的積極性不足、主動性不高，財政資金低效無效的問題仍然較為突出。

3.績效目標的導向作用、約束作用未得到充分的發(fā)揮。一些行政事業(yè)單位對年度工作缺乏統(tǒng)籌部署和深入研究，績效目標編制不夠科學、細化，績效目標報送不全、指標缺失?？冃繕司幹莆磁c部門履職有機結合，項目要花多少錢、要達到什么樣的效果、目標等還不夠清晰，沒有充分反映部門和項目特點，影響后續(xù)工作的開展。

4.績效評價指標體系不夠健全，缺乏個性化評價指標。部分單位未深入開展項目支出績效自評和部門整體支出績效自評工作，重點支出項目績效評價不能全覆蓋，導致績效評價結果不客觀、不真實。

5.績效評價結果應用缺少制度規(guī)范和激勵問責機制。未建立績效評價結果與預算安排、政策調整的掛鉤機制，結果應用不充分，在一定程度上存在“軟約束”現(xiàn)象。

三、改進行政事業(yè)單位預算管理的建議

（一）高度重視預算管理工作

一是要進一步加強對預算管理相關法規(guī)的學習，熟悉當?shù)刎斦乱?guī)，使預算管理觀念入腦、入心，尤其是領導層和管理層，要樹立預算管理全員意識，在法律和規(guī)定的規(guī)范下開展各項經濟業(yè)務活動;二是要轉變思想觀念，尤其是管理人員，明晰預算管理在行政事業(yè)單位運轉中起到的作用，結合單位實際，建立相關預算管理制度，進一步完善財務管理制度，引導單位所有人員高度重視并積極參與預算管理工作，將預算管理工作落到實處。

（二）規(guī)范行政事業(yè)單位預算管理

一是行政事業(yè)單位應嚴格按照財政部門批復的部門預算執(zhí)行，按照“收支平衡、勤儉節(jié)約、注重實績”的原則，合理安排各項資金，嚴格遵守預算管理規(guī)定，堅持“先有預算、后有支出”原則，未列入預算的不得支出，預算執(zhí)行中未按程序批準不得改變預算支出用途。二是從預算項目庫建設著手，提高項目支出約束力，提高執(zhí)行準確率。近年來，財政部出臺了一系列加強和改進項目支出預算管理的改革措施，按照財政部《關于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》，要構建起宏觀政策目標為導向、以規(guī)范的項目庫管理為基礎、以預算評審和績效管理為支撐的項目支出預算管理新模式。財政部門與預算單位一方面要積極探索適合當?shù)貙嶋H情況的項目庫管理實施方案，規(guī)范項目設置，嚴格按照部門3年支出規(guī)劃控制項目規(guī)模和數(shù)量，推動項目庫建設全面落實。另一方面還要加大項目評審力度，規(guī)范評審程序，強化項目績效管理，將績效目標審核作為預算分配的組成部分，強化項目支出約束力，提高預算執(zhí)行準確率。三是提高項目預算編制的科學性、準確性和細化程度，提高年初預算到位率，確保預算一經批復下達，即可形成實際支出。

（三）實現(xiàn)預算和績效管理一體化

1.全面做好預算編制的基礎性工作，力求使預算完整細化。首先，財政部門要定期對各單位財務人員進行集中培訓，幫助他們及時了解各項會計準則、財經法規(guī)，熟練掌握業(yè)務技能，認識理解預算的作用，從而增強編制預算的意識。其次，各單位編制預算的財務人員要認真做好與單位各部門的溝通工作，認真收集與預算編制相關的資料，梳理單位各項預算項目的需求。單位預算編制不能僅靠財務部門，如果其他業(yè)務科室不參與預算的編制，只依靠財務部門掌握的資料，很容易導致預算編制不完整。最后，只有充分且恰當?shù)木幹埔罁?jù)才能使預算真正發(fā)揮作用，所以在編制預算時要嚴格按照《預算法》的要求，做到詳細、準確，有理有據(jù)。例如，在中央八項規(guī)定之后，經費支出方面要更加嚴謹?shù)鼐幹乒珓沼密?、公務接待等三公經費預算，不能大而化之、任意填報數(shù)據(jù)。

2.分大類編制，注重進度統(tǒng)籌，防止互相擠占經費。一是在源頭上防止支出錯位，每年在編制預算時提前與財政部門做好溝通。二是增強部門預算的彈性，單位在實際編制預算時要進行充分的事前可行性論證，分清輕重緩急，在努力匡足匡全預算收入的同時，更要優(yōu)化支出結構，并視財力情況安排一定的預留經費，為項目支出留有余地，防止互相擠占經費。

3.提高項目支出預算編制的科學性。全面實施零基預算管理，改變傳統(tǒng)“基數(shù)加增長”的預算編制方法，一切從實際出發(fā)，逐項審議預算年度內各項費用的內容及其開支標準，并結合財力狀況、預算執(zhí)行情況、績效評價結果、年度工作任務及項目準備情況，按照輕重緩急對項目支出和績效目標進行排序，科學合理地編制年度預算。

4.協(xié)同推進績效管理各項工作，實現(xiàn)預算和績效一體化。一是統(tǒng)籌謀劃全面實施績效管理的路徑和制度體系。進一步理順財政部門和預算部門之間的權責關系，實現(xiàn)績效管理常態(tài)化;建立健全符合預算績效管理實際的指標庫和評價標準，使績效指標細化量化、科學合理、可比可測。二是推進預算和績效一體化管理，努力做到預算和績效深度融合。部門在編制預算時，同步編制績效目標進行申報。財政部門要把績效目標設置作為預算安排的前置條件，在審核、批復預算時同步審核、批復下達績效目標。硬化預算和績效管理“雙約束”，推動績效目標按期保質實現(xiàn);逐步建立績效結果與預算安排掛鉤機制，減少低效無效支出。三是壓實績效管理責任，強化預算績效管理監(jiān)督。加強預算績效評價，部門在每年3月底前完成上一年度預算績效自評，財政部門根據(jù)部門績效自評情況積極進行重點支出項目績效評價;強化預算績效管理監(jiān)督，部門績效目標隨預算報送同級人民代表大會及其常委會審批;加大績效信息向社會的公開力度，部門在公開單位年度預算時，同步公開績效目標。

（作者單位為畢節(jié)市七星關區(qū)財政局）

參考文獻

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