劉華 馮雪

【摘要】從組態(tài)視角出發(fā)， 基于國內(nèi)典型的32個(gè)PPP項(xiàng)目失敗案例， 引入清晰集定性比較分析法， 構(gòu)建了以“制度與環(huán)境—經(jīng)濟(jì)特征—組織特征為條件變量， PPP項(xiàng)目是否被提前回購為結(jié)果變量”的分析框架。 實(shí)證結(jié)果呈現(xiàn)出7種組態(tài)， 梳理得到我國PPP項(xiàng)目失敗的三種典型條件構(gòu)型， 即一線城市政策變更型、公共利益受損型和國有企業(yè)經(jīng)營失敗型， 且三種構(gòu)型并不平均覆蓋。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目;失敗風(fēng)險(xiǎn);清晰集;定性比較分析法;條件構(gòu)型

【中圖分類號(hào)】 F294 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）13-0140-5

一、引言

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 2014年以來由國務(wù)院及其直屬部委發(fā)布的與政府和社會(huì)資本合作（PPP）直接相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件數(shù)量高達(dá)兩百多部。 財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）中明確提出， 在公共服務(wù)領(lǐng)域新建項(xiàng)目應(yīng)“強(qiáng)制”使用PPP模式。 PPP項(xiàng)目需求量增長(zhǎng)， 落地率持續(xù)加快， 在很大程度上推動(dòng)了我國公共事業(yè)的發(fā)展， 但也帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)， 我國有很多PPP項(xiàng)目被取消或陷入困境。 對(duì)此， 我國政府出臺(tái)了相關(guān)規(guī)制政策來規(guī)范PPP模式的推廣， 財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）明確要求集中清理PPP項(xiàng)目庫， 嚴(yán)格把控新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫。 國資委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）中明確要求有效應(yīng)對(duì)PPP業(yè)務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)防范違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。 由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、不確定性以及契約不完備性等， 已落地的PPP項(xiàng)目面臨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)者們對(duì)PPP項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)的研究， 主要集中在三個(gè)方面： 第一， 失敗風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別。 Talus[1] 確定了PPP項(xiàng)目失敗的若干原因， 如不對(duì)稱招標(biāo)信息、監(jiān)管不到位、融資失敗、不合理的風(fēng)險(xiǎn)管理和分配、法律變化、不可抗力事件等。 Melville[2] 指出， 發(fā)展中國家對(duì)私人部門的偏見、監(jiān)管不力等是導(dǎo)致其PPP項(xiàng)目失敗的因素。 第二， 風(fēng)險(xiǎn)因素間的邏輯關(guān)系。 陳海濤等[3] 基于國內(nèi)25個(gè)現(xiàn)實(shí)案例分析了PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)失敗風(fēng)險(xiǎn)的因果關(guān)系和傳導(dǎo)路徑， 強(qiáng)調(diào)應(yīng)提前剪斷風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條。 江小燕等[4] 利用ISM-fuzzy和MICMAC方法揭示了誘因的遞階層次結(jié)構(gòu)。 第三， 風(fēng)險(xiǎn)因素作用機(jī)制。 Zhang等[5] 建立了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)集并引入二元語義表示模型， 計(jì)算直接關(guān)系矩陣， 使用擴(kuò)展Dematel模型探索了風(fēng)險(xiǎn)間因果關(guān)系和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。 Zhang和Soomro[6] 通過開發(fā)一種失效機(jī)制模型來“重現(xiàn)”PPP項(xiàng)目的失敗歷程， 使用問卷調(diào)查法、多元回歸路徑統(tǒng)計(jì)分析風(fēng)險(xiǎn)的因果關(guān)系和路徑系數(shù)， 確定了15種風(fēng)險(xiǎn)反饋路徑。

綜上， 現(xiàn)有研究著重通過案例分析、問卷調(diào)查等方法識(shí)別PPP失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素， 少數(shù)研究考量了失敗風(fēng)險(xiǎn)因素背后的因果關(guān)系和作用路徑， 但對(duì)于如何通過定性與定量相結(jié)合的方法提煉PPP失敗的誘因， 何種風(fēng)險(xiǎn)因素間結(jié)合的組態(tài)是誘發(fā)失敗的關(guān)鍵條件組合等問題， 目前學(xué)術(shù)界尚未給出答案。 鑒于此， 本文在組態(tài)視角下， 引入定性比較分析法對(duì)PPP失敗事件與條件組態(tài)間的因果關(guān)系展開研究， 試圖對(duì)上述問題作出解答。

二、研究設(shè)計(jì)

1. 研究方法。 20世紀(jì)80年代， 社會(huì)學(xué)家查爾斯·拉金率先提出了定性比較分析法（QCA）。 該方法結(jié)合布爾代數(shù)和集合運(yùn)算， 針對(duì)案例和跨案例的特征， 通過標(biāo)定變量、構(gòu)建真值表、充分必要性分析及條件構(gòu)型求解等一系列科學(xué)系統(tǒng)的方法分析結(jié)果事件與影響因素的交互關(guān)系， 是一種典型的案例導(dǎo)向的科學(xué)研究方法。 與傳統(tǒng)的基于自變量與因變量間作用關(guān)系的統(tǒng)計(jì)學(xué)分析不同， QCA的結(jié)果是以條件組合形式呈現(xiàn)的， 強(qiáng)調(diào)復(fù)雜事件是由“多因素并發(fā)條件組合”引起的， 通過案例研究的定性分析與變量研究的定量分析， 解答多重并發(fā)的因果關(guān)系問題。 該方法認(rèn)為樣本量控制在10 ～ 60個(gè)為宜， 解釋變量在4 ～ 7個(gè)為宜， 本文引入清晰集QCA來探尋PPP失敗的誘因、作用機(jī)制和條件構(gòu)型。

2. 數(shù)據(jù)來源。 在中國知網(wǎng)、新聞網(wǎng)站等對(duì)PPP項(xiàng)目失敗案例進(jìn)行檢索分析， 歸納了我國32個(gè)典型案例， 所選項(xiàng)目失敗信息的披露較充分和詳細(xì)， 為本研究提供了真實(shí)有用的材料， 案例覆蓋了能源、水利、交通運(yùn)輸、大型公共設(shè)施等PPP模式應(yīng)用的主流領(lǐng)域， 分析結(jié)果具有代表性。 案例見表1。

3. 變量設(shè)置。

（1）條件變量。 Rihoux等[7] 指出， QCA的變量選擇應(yīng)追求“使用少量相關(guān)聯(lián)的變量分析來解決多樣性問題”。 本文借鑒Zhang等[5] 和劉窮志、蘆越[8] 等的研究， 結(jié)合研究目的， 選擇以下三個(gè)方面為本研究的條件變量。

第一， 制度與環(huán)境。 主要包括制度質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)， 劉窮志、蘆越[8] 將PPP項(xiàng)目的制度質(zhì)量劃分為政府法律制度保障、政府干預(yù)程度、政府信用等， 主要是政府方的參與行為風(fēng)險(xiǎn)、法律變更、失信等是目前我國推行PPP項(xiàng)目的重要風(fēng)險(xiǎn)。 此外， PPP的本質(zhì)是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)， 必須考慮到公共利益， 北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠就是因?yàn)槲廴经h(huán)境、損害居民身體健康遭到公眾強(qiáng)烈反對(duì)而不得不叫停。 程敏等[9] 將PPP項(xiàng)目公眾參與納入考量， 構(gòu)建博弈模型并探討了PPP項(xiàng)目中三方的穩(wěn)定性。 因此， 本文將社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作為條件變量， 包括社會(huì)公眾反對(duì)、項(xiàng)目的環(huán)境污染和土地獲得風(fēng)險(xiǎn)等。 本研究將制度與環(huán)境層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)劃分為制度質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)變量。

第二， 經(jīng)濟(jì)特征。 PPP項(xiàng)目運(yùn)行受到外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響， 如利率、匯率等變化， 同行競(jìng)爭(zhēng)及其所帶來的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)， 以及其所屬城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 肖建華[10] 在PPP風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的研究中， 將城市類型這一指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的考量中， 發(fā)現(xiàn)PPP風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出明顯的省域差異， 北上廣等一線城市的風(fēng)險(xiǎn)程度較低。 王洪強(qiáng)等[11] 也指出PPP發(fā)展成熟度是有省域差異的， 我國東部地區(qū)的PPP發(fā)展成熟度較高， 而寧夏、西藏等最差。 鑒于此， 本研究考慮到PPP項(xiàng)目所處城市類型， 將經(jīng)濟(jì)特征因素劃分為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和城市類型兩個(gè)變量。

第三， 組織特征。 PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、不確定性及周期長(zhǎng)等特征， 對(duì)社會(huì)資本方的技術(shù)、經(jīng)營能力等都提出了更高的要求， 但持續(xù)高漲的PPP模式熱情使部分欠缺技術(shù)、人才和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)承攬了項(xiàng)目， 容易因經(jīng)營不善而致使項(xiàng)目失敗。 此外， 必須考慮到我國PPP項(xiàng)目中國有企業(yè)是主力軍的情況。 王雨辰等[12] 認(rèn)為， 大量國有企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中擠占了民營資本的參與空間。 鑒于此， 在組織特征方面， 本文將企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營能力作為變量。

（2）結(jié)果變量。 PPP項(xiàng)目失敗可分為項(xiàng)目實(shí)體終止和合同終止， 失敗類型分為政府提前回購PPP項(xiàng)目、重新簽訂PPP合同、項(xiàng)目擱置或取消。 本文所選研究案例主要涉及政府提前回購， 因此， 將政府是否提前回購這個(gè)二分變量作為結(jié)果變量。

三、研究結(jié)果分析

1. 變量賦值。 考慮到上述所設(shè)置條件變量和結(jié)果變量的二分屬性， 采用清晰集QCA展開研究， 在查閱本文32個(gè)案例的詳細(xì)資料并考慮對(duì)應(yīng)權(quán)重的基礎(chǔ)上， 根據(jù)解釋變量與被解釋變量的定義， 對(duì)變量進(jìn)行0、1賦值， 具體見表2。

由表2可知， 在制度與環(huán)境方面， PPP模式作為提供公共服務(wù)的新型治理方式， 在我國這樣一個(gè)發(fā)展中國家的實(shí)踐中， 相關(guān)政策法律層級(jí)的試錯(cuò)較高， 有75%的項(xiàng)目失敗都受到政策法律變更的影響， 與此同時(shí)PPP項(xiàng)目還受到公眾反對(duì)等社會(huì)環(huán)境的影響， 約有34%的項(xiàng)目與此有關(guān)。 在經(jīng)濟(jì)特征方面， 一線城市往往是PPP項(xiàng)目的先行者， 但隨著PPP模式在全國各省市的推廣， 非一線城市的PPP實(shí)踐也較為頻繁， 失敗也隨之增多。 在組織特征方面， 國有企業(yè)與非國有企業(yè)都有可能面臨PPP項(xiàng)目的失敗。 有超過65%的PPP項(xiàng)目失敗與企業(yè)的經(jīng)營能力與項(xiàng)目不匹配有關(guān)， PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)管理人才的缺乏已成為PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。

2. 單個(gè)條件必要性分析。 在清晰集QCA中， 首先檢驗(yàn)單個(gè)條件是否構(gòu)成PPP項(xiàng)目失敗的必要條件。 從集合論角度而言， 單個(gè)條件的必要性分析就是檢驗(yàn)結(jié)果集合是否為某個(gè)條件集合的子集， 當(dāng)結(jié)果發(fā)生時(shí)某個(gè)條件總是存在， 則該條件就是結(jié)果的必要條件。 一致性是衡量條件是否必要的重要標(biāo)準(zhǔn)， 當(dāng)一致性水平大于0.9時(shí)， 則可認(rèn)為該條件是結(jié)果的必要條件。 使用查爾斯·拉金等開發(fā)的fs/QCA3.0對(duì)六個(gè)變量進(jìn)行單變量分析， 結(jié)果見表3。

由表3可以看出， 沒有任何一個(gè)變量通過0.9的一致性檢驗(yàn)， 表明各單變量均不能構(gòu)成PPP項(xiàng)目失敗的必要條件， 也就是說各個(gè)單變量均無法有效解釋失敗的生發(fā)條件。 由此得知， PPP項(xiàng)目失敗這一事件結(jié)果受到多個(gè)因素的共同作用。

3. 條件構(gòu)型分析。 上述單個(gè)變量條件均不足以構(gòu)成PPP項(xiàng)目失敗的必要條件， 需進(jìn)一步分析PPP項(xiàng)目失敗的條件構(gòu)型。 QCA軟件會(huì)輸出三種復(fù)雜程度不同的解， 本文采用中間解， 并輔之以簡(jiǎn)約解， 結(jié)果形式為： ●表示核心條件存在， ○表示核心條件缺席， ●表示輔助條件存在， ○表示輔助條件缺席， 空格表示可存在可缺席。 所得條件構(gòu)型見表4。

由表4可知， 各條件組合的一致性都是1， 總體解的一致性也為1， 即各條件構(gòu)型都是PPP項(xiàng)目失敗生發(fā)的充分條件。 每條路徑上的原因組合總體解的覆蓋率為0.857， 覆蓋率反映的是組態(tài)的經(jīng)驗(yàn)切題性或重要性， 無論是單個(gè)組態(tài)還是總體解， 一致性水平均高于可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)0.8， 所得組態(tài)有較強(qiáng)的解釋和說明力。 對(duì)7條路徑進(jìn)行匯總分析得到以下三種我國PPP項(xiàng)目失敗的典型組態(tài)：

（1）一線城市政策變更失敗構(gòu)型。 在路徑4、路徑5和路徑7中， 核心條件均包括政策法律變更和城市類型， 路徑5中輔助條件為企業(yè)經(jīng)營能力， 而路徑7則無輔助條件， 這種條件構(gòu)型的覆蓋率達(dá)0.357， 三分之一的PPP項(xiàng)目失敗可以劃入此類構(gòu)型中。 該構(gòu)型的核心特點(diǎn)是， 一線城市往往是PPP項(xiàng)目的先行者， 當(dāng)外部的政策法律發(fā)生變更或政府出現(xiàn)失信行為時(shí)， 社會(huì)資本方往往無力應(yīng)對(duì)劇烈的法律環(huán)境變化， PPP項(xiàng)目不得不被政府提前回購。

本條件構(gòu)型重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)PPP失敗發(fā)生在一線城市， 且大都發(fā)生在我國引入PPP模式初期， 一線城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施需求方面有較大的缺口， 政府為解決公共服務(wù)財(cái)力投入不足， 運(yùn)用PPP模式加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 緩解地方債務(wù)壓力。 在2000年前后， 某一線城市為了解決公共服務(wù)提供不足的缺口， 將隧道、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)， 然而國務(wù)院辦公廳于2002年發(fā)布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定匯報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》， 直接叫停多個(gè)PPP項(xiàng)目。 上海某高速公路PPP項(xiàng)目， PPP合同中約定特許經(jīng)營期為20年， 由于政策變更， 政府提前終止了PPP合同并回購該項(xiàng)目。

一線城市政策變更型PPP項(xiàng)目失敗往往發(fā)生在20世紀(jì)80年代末90年代初， 這一時(shí)段我國PPP模式處于理論嘗試研究階段。 在全球范圍PPP模式的推廣及我國政策的引導(dǎo)下， PPP項(xiàng)目開始試點(diǎn)建設(shè)， 但當(dāng)時(shí)我國的私人資本較為薄弱， 經(jīng)濟(jì)社會(huì)開放度較低， PPP上位法缺失， 無法為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行構(gòu)建穩(wěn)定的制度環(huán)境。 當(dāng)投資建設(shè)模式由財(cái)政投資轉(zhuǎn)向私人部門參與的投資模式時(shí)， PPP項(xiàng)目就容易遭遇“制度洞”， 此時(shí)私人部門也無法通過法律途徑解決該問題， 從而引發(fā)了由制度變更導(dǎo)致的PPP失敗， 該組態(tài)具有鮮明的時(shí)代背景。

（2）公眾利益受損失敗構(gòu)型。 在路徑1a和1b中， 社會(huì)環(huán)境的影響和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的變動(dòng)是該組態(tài)的核心條件， 企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營能力均成為輔助條件， 有21.4%的PPP項(xiàng)目失敗與該條件組合有關(guān)。 該構(gòu)型的突出特點(diǎn)是源于PPP項(xiàng)目的公共性， 當(dāng)項(xiàng)目在運(yùn)行中出現(xiàn)環(huán)境污染或損害公眾利益時(shí)， 就會(huì)遭到社會(huì)公眾的反對(duì)， 這直接會(huì)使項(xiàng)目所處的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)紊亂， 使PPP項(xiàng)目被政府提前回購。

PPP模式產(chǎn)生的原動(dòng)力是公共需求， 但實(shí)踐中損害公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生， 與PPP初衷相背離。 如在常州橫山橋污水處理廠項(xiàng)目中， 由于政府部門監(jiān)管不力， 污水處理廠擅自關(guān)閉閘門導(dǎo)致污水外溢并二次污染周圍環(huán)境， 影響了居民生活。 再如北京第十水廠和上海大場(chǎng)自來水處理廠項(xiàng)目， 供水價(jià)格過高損害了公眾利益， 政府作為公共利益的代表為了維護(hù)穩(wěn)定也反對(duì)漲價(jià)， 最終該項(xiàng)目被提前回購。 究其原因， 我國PPP項(xiàng)目的公眾參與度較低， PPP項(xiàng)目在前期決策時(shí)尚無渠道可以反映社會(huì)公眾的真實(shí)意見。 此外， 當(dāng)公眾利益受到損害時(shí)， 社會(huì)公眾尚無任何法律救濟(jì)途徑。

這種項(xiàng)目失敗主要源于我國PPP立法的固有缺陷， 使得PPP項(xiàng)目中公共利益保護(hù)陷入困境。 首先， 在涉及公眾利益的多個(gè)PPP地方法規(guī)中， 規(guī)定公眾具有監(jiān)督權(quán)， 但內(nèi)容籠統(tǒng)， 且較多與政府監(jiān)督重疊， 公眾參與的可操作性不高， 這很大程度地限制了PPP中公眾的參與。 其次， 我國PPP立法和實(shí)務(wù)中的通行做法與現(xiàn)有的法律中的公共利益保護(hù)條款存在沖突， 例如在定價(jià)方面， PPP實(shí)務(wù)中的協(xié)商定價(jià)與《價(jià)格法》中的“公共事業(yè)實(shí)行政府定價(jià)”相沖突， 法律的模糊、沖突致使實(shí)務(wù)操作中不乏隨意漲價(jià)的問題， 無法保障公共利益。

（3）國有企業(yè)經(jīng)營失敗構(gòu)型。 在路徑6中， 企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營能力是該組態(tài)的核心條件， 無輔助條件， 有近10%的PPP項(xiàng)目失敗可劃入該條件組合中。 該組態(tài)的特點(diǎn)是國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的情境下， 沒有發(fā)生政策變更、政府失信等行為， 但企業(yè)經(jīng)營能力不匹配導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目被政府提前回購。

該組態(tài)失敗的直接原因是國有企業(yè)發(fā)生了經(jīng)營失敗， 民營企業(yè)的長(zhǎng)期運(yùn)營能力、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力優(yōu)于國有企業(yè)[12] ， 但我國國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目占比高達(dá)60% ～ 70%， 這種國企主力參與的PPP模式， 與PPP模式提高公共服務(wù)供給效率的初衷不甚相符， 并不是成功的PPP實(shí)踐[13] 。 然而， 地方政府選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴時(shí)存在偏好， 對(duì)國有企業(yè)存在隱性補(bǔ)貼， 而對(duì)民營企業(yè)存在隱性歧視， 成為該組態(tài)構(gòu)型的深層誘因。 政府與國有企業(yè)的特殊關(guān)系使得國有企業(yè)對(duì)政府的約束力不強(qiáng)， 國有企業(yè)容易淪為PPP項(xiàng)目的融資工具， 或是政府用國有資金來轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的工具， 從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中因政府資金投入不足而失敗。

該條件構(gòu)型的顯著特征是， 國有企業(yè)作為社會(huì)資本方大量參與到PPP項(xiàng)目中， 由于長(zhǎng)期以來政府與國企之間仍保有特殊“父子”關(guān)系， 國企難以有效約束政府， 容易在項(xiàng)目運(yùn)營過程中遭遇政府失信、不按時(shí)支付費(fèi)用、不作為等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與啟示

1. 結(jié)論。鑒于PPP項(xiàng)目失敗的一因多果、多因多果等復(fù)雜因果特性， 本研究在梳理PPP項(xiàng)目失敗因子的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建了以“制度與環(huán)境—經(jīng)濟(jì)特征—組織特征”為條件變量的分析框架， 選取我國32個(gè)典型PPP項(xiàng)目失敗案例， 使用清晰集QCA研究了PPP項(xiàng)目失敗這一復(fù)雜事件結(jié)果與誘因之間的交互關(guān)系。 這突破了以往經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或理論分析的研究范式， 在理論上PPP項(xiàng)目失敗的條件組合可能是多樣的。 但QCA分析結(jié)果表明PPP項(xiàng)目失敗的條件構(gòu)型是有限的， 研究結(jié)果呈現(xiàn)出7種組態(tài)。 對(duì)這7種組態(tài)進(jìn)行梳理總結(jié)， 得到在我國情境下PPP項(xiàng)目失敗的三大主要條件構(gòu)型：一線城市政策變更失敗構(gòu)型， 公共利益受損失敗構(gòu)型， 國有企業(yè)經(jīng)營失敗構(gòu)型。 這三種構(gòu)型的覆蓋率并不平均， 一線城市政策變更型的覆蓋率最高。

2. 啟示。

（1）政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)， 提升公信力。 國際經(jīng)驗(yàn)表明， 良好的制度環(huán)境有利于規(guī)范和保障PPP模式的推行[14] 。 因此， 我國政府應(yīng)加快國家層面的PPP立法， 在法律法規(guī)的框架下明確PPP的適用范圍、審批程序、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)責(zé)說明、進(jìn)入退出機(jī)制、公眾參與機(jī)制和爭(zhēng)議解決途徑等， 提升社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心與活力。

（2）政府應(yīng)積極為民營資本創(chuàng)造機(jī)會(huì)， 切實(shí)提升民營資本的參與度。 地方政府在運(yùn)作過程中克服自身偏見， 充分考察民營資本能力和項(xiàng)目需要， 完善民營資本參與環(huán)境。

（3）企業(yè)應(yīng)提升自身運(yùn)作能力。 在我國國有企業(yè)大量參與PPP項(xiàng)目的情況下， 應(yīng)強(qiáng)化物有所值（VfM）評(píng)估。 國有企業(yè)應(yīng)建立合理的投資回報(bào)機(jī)制， 提升自身運(yùn)作能力， 加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)管控， 避免成為PPP項(xiàng)目的“錢袋子”和政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的工具， 杜絕為PPP項(xiàng)目兜底。

（4）切斷風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條， 完善再談判機(jī)制。 PPP項(xiàng)目失敗并不是由單一原因引起的， 且各風(fēng)險(xiǎn)因素間具有傳導(dǎo)性， 管控風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)應(yīng)準(zhǔn)確科學(xué)地預(yù)測(cè)該風(fēng)險(xiǎn)可能誘發(fā)的下一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 使各參與方可以提前統(tǒng)籌規(guī)劃， 采取行之有效的方法提前安排， 做出最佳應(yīng)對(duì)決策， 提前切斷風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條。 由于PPP項(xiàng)目自身的周期長(zhǎng)和復(fù)雜性， 涉及多個(gè)利益主體和多個(gè)領(lǐng)域， 難以有能覆蓋項(xiàng)目全生命周期的完備的風(fēng)險(xiǎn)管控措施， 在外部經(jīng)濟(jì)或制度環(huán)境發(fā)生重大改變時(shí)， 制定并開啟再談判機(jī)制就顯得尤為重要。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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