李濟(jì)廣 劉倬

【摘要】董事長對國有企業(yè)的發(fā)展具有重要影響， 但目前我國政府對其激勵與監(jiān)督機(jī)制存在很多問題。 在任職方面， 選拔任用機(jī)制缺乏競爭性與決策機(jī)制的嚴(yán)謹(jǐn)性， 應(yīng)通過相關(guān)改革給予維持國有企業(yè)董事長足夠的動力和壓力。 在物質(zhì)激勵方面， 存在董事層薪酬自定機(jī)制、薪酬過高和有獎無罰問題， 應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接薪酬管理， 對董事長實(shí)行準(zhǔn)公務(wù)員薪酬制， 建立董事的民事賠償責(zé)任和經(jīng)濟(jì)處罰制度。 在監(jiān)督制約方面， 存在監(jiān)事會虛置、股東（大）會走過場等問題， 應(yīng)通過改革實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)而嚴(yán)密的監(jiān)管， 讓全民所有者切實(shí)掌握監(jiān)督權(quán)力。

【關(guān)鍵詞】政府職能;國有企業(yè);治理結(jié)構(gòu);董事長

【中圖分類號】 F271 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0112-6

一、引言

堅持中國特色社會主義就必須堅持公有制為主體， 堅持公有制為主體就必須搞好國有經(jīng)濟(jì)。 董事長對公司決策、經(jīng)濟(jì)績效和發(fā)展影響較大。 要讓董事長充分發(fā)揮良性作用， 需要建立科學(xué)的董事長激勵和監(jiān)督機(jī)制， 而現(xiàn)實(shí)中問題重重。 現(xiàn)有的企業(yè)理論主要研究代理人激勵， 輔之以代理人監(jiān)督。 代理人包括董事長、副董事長、普通內(nèi)部董事、外部董事、經(jīng)理、副經(jīng)理、監(jiān)事長、普通監(jiān)事、財務(wù)負(fù)責(zé)人、黨組織書記、副書記、紀(jì)委書記、分公司負(fù)責(zé)人等， 這些不同成員的行為特點(diǎn)和管理方式并不相同， 導(dǎo)致在國有與非國有不同性質(zhì)企業(yè)中的行為特點(diǎn)和管理方式也不相同。

其中， 董事長的重要性不言而喻， 但學(xué)術(shù)界對董事長制度的專門研究比較少， 對國有企業(yè)董事長制度的專門研究更少， 只是在有關(guān)著述中簡單論述了國有企業(yè)董事長問題。 如張耀輝[1] 從法學(xué)角度指出，國有獨(dú)資公司董事長不是通過選舉產(chǎn)生，而是相關(guān)主管部門指定任職，很容易權(quán)力膨脹。羅知等[2] 實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)董事長任期越短，企業(yè)的長期投資就越少，而董事長持股比例對企業(yè)長期投資沒有顯著影響。張屹山等[3] 主張，國家絕對控股企業(yè)的董事長可由政府委派，給予國家同級干部工資待遇，非國家絕對控股企業(yè)可由政府委派國有資本代表監(jiān)督經(jīng)營管理活動，全資純公共服務(wù)類企業(yè)可仿照事業(yè)單位管理。本文將基于前人的論述， 對國有企業(yè)董事長監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行專門探討。

二、國有企業(yè)董事長選拔任用與激勵獎懲機(jī)制的科學(xué)性和合理性問題

（一）董事長選拔任用的科學(xué)性問題

據(jù)新聞媒體2018年報道， 有1200多億元總資產(chǎn)的西安高新控股公司的10名高管全是80后、90后， 董事長兼總經(jīng)理是1984年出生、曾在一個人才公司上班的女孩， 有一名董事是大學(xué)剛畢業(yè)兩年的女孩， 另一名董事是大學(xué)剛畢業(yè)一年沒有工作經(jīng)歷的23歲女孩。 在12月5日， 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報道了近期8個月內(nèi)曾發(fā)過債的國資城投類公司中， 有36家公司均有20多歲的“娃娃董監(jiān)高”， 暴露出國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制存在嚴(yán)重問題， 缺乏科學(xué)性。

1. 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的主要弊端就是單一的指派， 以及決策機(jī)制不嚴(yán)謹(jǐn)。 按照規(guī)定， 國有企業(yè)董事長及職工董事、職工監(jiān)事之外的董事監(jiān)事乃至經(jīng)理由政府指派， 職工董事、職工監(jiān)事的任職也建立在原職務(wù)任命制的基礎(chǔ)之上。 決策機(jī)制主要是組織部門考核、黨委任命， 國資監(jiān)管部門會參與或直接決定某層級的任免。 這種機(jī)制使得國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任免程序與機(jī)關(guān)事業(yè)單位有很大的相同之處， 選拔標(biāo)準(zhǔn)會受到機(jī)關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標(biāo)準(zhǔn)的影響。 更重要的是， 企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任用由黨委集體研究討論決定， 有時在研究的過程中， 某一領(lǐng)導(dǎo)的意見或意志對某一人的任命起到?jīng)Q定性作用， 決策機(jī)制并不清晰和嚴(yán)謹(jǐn)。 研究發(fā)現(xiàn)， 科技型企業(yè)家最重要的核心素質(zhì)是行業(yè)知識、市場悟性、創(chuàng)造激情、溝通特質(zhì)等[4] 。 但是， 行政指派機(jī)制下企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人會優(yōu)先考慮官員配置、行政能力、資歷等因素， 并不一定優(yōu)先考慮企業(yè)家所需的核心特質(zhì)。 由于一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬是同級別政府公務(wù)員工資的數(shù)倍， 有時政府領(lǐng)導(dǎo)會把公務(wù)員派往企業(yè)兼任領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作一種獎賞， 或以此謀取私利。 “官”與“商”身份互換的任職模式是用計劃手段謀取市場利益， 強(qiáng)化了官本位意識[5] 。 此外， 一些政府領(lǐng)導(dǎo)干部退休或退居“二線”后到國有企業(yè)從業(yè)或掛職， 有濫竽充數(shù)之嫌。

2. 優(yōu)化國有企業(yè)董事長任用制度， 必須采用競爭機(jī)制。 國有企業(yè)改革提出了經(jīng)理任用的市場化選聘方向。 既然經(jīng)理層可以通過市場化選拔， 董事長也完全可以采用競爭性選拔方法， 至少是半競爭性選拔。 要選拔出領(lǐng)導(dǎo)水平高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、廉潔奉公、認(rèn)真負(fù)責(zé)的董事尤其是董事長， 競爭性選拔非常必要。

2015年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的實(shí)施意見》提出， 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同的選人用人方式， 進(jìn)一步完善公開選拔、競爭上崗機(jī)制。 該規(guī)定也應(yīng)適用于董事長， 可選擇實(shí)行競爭性選任制（即選舉）、公開聘任制（即招聘）， 輔之以競爭性內(nèi)部聘任制。 對選任制， 出資機(jī)構(gòu)可在征求民意的基礎(chǔ)上推薦3倍人數(shù)的董事長候選人， 由股東會或職代會選出。 出席股東會的國有股產(chǎn)權(quán)代表由委員會組成， 其委員獨(dú)立投票; 股權(quán)較分散的企業(yè)可由持股一定比例的股東各自提出3倍人數(shù)的候選人， 然后進(jìn)行差額票決。 公開招聘的， 由隨機(jī)選擇的評委專家匿名評定。 內(nèi)部聘任可實(shí)行“公推公選”， 根據(jù)報名和群眾票薦提出候選人， 充分展示個人信息， 通過演說答辯匿名評議， 最終由黨委全委會3 ～ 5倍人數(shù)差額投票表決。

（二）董事長激勵獎懲機(jī)制的合理性問題

1. 董事長激勵獎懲機(jī)制不合理。

（1）國有企業(yè)董事長報酬過高。 西方企業(yè)管理理論認(rèn)為， 對經(jīng)營管理者的管理重點(diǎn)是激勵， 而約束從屬于激勵， 我國的主流國有企業(yè)改革理論也是如此。 這種認(rèn)識往往造成激勵過度而約束不足， 如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層報酬過高而多受詬病。 2014年國有企業(yè)“限薪”改革后國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬不降反升。 據(jù)德勤統(tǒng)計， 截至2017年， 包括董事長在內(nèi)的我國國有企業(yè)高管近三年薪酬的復(fù)合增長率分別為10%和11%[6] 。 2018年A股上市公司高管中， 國有企業(yè)董事長平均年薪為209萬元， 民營企業(yè)為216萬元。 2018年海通證券總經(jīng)理助理年薪高達(dá)1600萬元， 而當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資只有8.25萬元。 從持股情況來看， 2018年伊利股份董事長的分紅是年薪的近10倍， 2019年年末持有股份市值74億多元。 2019年凱龍股份董事長持有公司14.41%的股份， 而第一大股東的股份也只有15.08%。 持有股份和期權(quán)增加了一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人操縱股價或利用內(nèi)幕消息獲利的動機(jī)。 隨著混改的推進(jìn)， 股權(quán)激勵可能進(jìn)一步擴(kuò)大。 此外， 國有企業(yè)董事長還存在不少沒有披露的隱性收入。

（2）收入和風(fēng)險不對等。雖然一些企業(yè)的利潤率大幅下降， 但是負(fù)責(zé)人薪酬卻大幅上升。 只獎不懲不利于保持國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任心。 另外， 由于沒有建立國有企業(yè)負(fù)責(zé)人市場化的任免機(jī)制， 不稱職的董事長和高管無法被淘汰， 導(dǎo)致國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的收入和風(fēng)險不對等。

2. 國有企業(yè)董事長激勵獎懲機(jī)制不合理的原因是薪酬自定機(jī)制。 國有企業(yè)大多實(shí)行公司制， 董事會下設(shè)的薪酬與考核委員會負(fù)責(zé)制定董事和經(jīng)理人員的薪酬政策、薪酬方案和股權(quán)激勵計劃， 制定董事和經(jīng)理人員考核標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行考核。 薪酬方案要提交董事會批準(zhǔn)， 并最終由股東會（被動地）通過。 薪酬與考核委員會成員由董事長或董事聯(lián)名提名， 并由董事組成。 雖然公司章程規(guī)定國有企業(yè)薪酬委員會召集人由獨(dú)立董事?lián)危?國務(wù)院規(guī)定國有企業(yè)薪酬委員會由外部董事組成， 但獨(dú)立董事獨(dú)立于公司且不在公司任職， 更重要的是， 獨(dú)立董事與其他董事作為同事， 并沒有動力負(fù)責(zé)企業(yè)薪酬標(biāo)準(zhǔn)制定， 尤其是董事長薪酬。 從實(shí)際工作來看， 薪酬與考核委員會的主要職責(zé)是研究薪酬方案， 薪酬水平總體上還是由董事長主導(dǎo)的董事會決定， 這種機(jī)制必然導(dǎo)致薪酬激勵水平過高; 如果由董事會直接決定董事自己的薪酬， 也許報酬水平會稍低些。

錦標(biāo)賽理論認(rèn)為， 一般企業(yè)的管理者與員工薪酬差距增大能增進(jìn)公司價值， 而行為理論認(rèn)為增大薪酬差距會影響團(tuán)隊合作從而降低公司價值。 管理者權(quán)力理論進(jìn)一步認(rèn)為， 管理層權(quán)力尋租得到更多的薪酬從而拉大薪酬差距， 這種非經(jīng)工作努力獲得的薪酬對公司價值會產(chǎn)生重大負(fù)面影響。 較多研究發(fā)現(xiàn)， 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的物質(zhì)激勵效果有限。 魏剛[7] 認(rèn)為， 國有上市企業(yè)管理者對官銜、地位或榮譽(yù)的追求， 會降低貨幣薪酬的激勵效應(yīng)。 陳冬華等[8] 認(rèn)為， 國有上市企業(yè)薪酬差距的激勵效應(yīng)比較低。 吳聯(lián)生等[9] 研究發(fā)現(xiàn)， 額外薪酬的績效激勵效應(yīng)在國有企業(yè)中不存在。 佟愛琴等[10] 研究發(fā)現(xiàn)， 權(quán)力導(dǎo)致的薪酬差距負(fù)向激勵效應(yīng)在國有企業(yè)中更強(qiáng)。 張麗平等[11] 研究發(fā)現(xiàn)， 國有性質(zhì)不但抑制了薪酬差距的正面激勵效應(yīng)， 而且強(qiáng)化了管理者權(quán)力對激勵效應(yīng)的抑制作用。

此外， 國內(nèi)外諸多研究證實(shí)， 高管為達(dá)到股權(quán)激勵條件， 在股權(quán)激勵中普遍進(jìn)行盈余操縱， 有礙于企業(yè)發(fā)展[12] 。 因此， 在國有企業(yè)改革中片面強(qiáng)調(diào)增加領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬和持股， 很可能無法起到激勵領(lǐng)導(dǎo)人的作用， 當(dāng)然也無法提高企業(yè)經(jīng)營能力， 但必然會造成國家利益流失， 同時也打擊了員工的工作積極性。 因此， 薪酬管制是必要的。 鄢偉波、鄧曉蘭[13] 還發(fā)現(xiàn)， 國有上市企業(yè)高管薪酬管制導(dǎo)致高管努力程度下降， 但創(chuàng)新活動未減少， 在職消費(fèi)未增加， “運(yùn)氣”薪酬得到緩解; 高管薪酬管制具有凈效應(yīng)。

3. 如何改善董事長激勵獎懲機(jī)制。

（1）取消董事層薪酬自定機(jī)制， 由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行薪酬管理。 西方很多股份公司股權(quán)分散， 缺乏直接控制公司的大股東， 導(dǎo)致董事會甚至總經(jīng)理主導(dǎo)自身薪酬， 董事長、總經(jīng)理薪酬畸高侵占中小股東利益的現(xiàn)象經(jīng)?？梢姟?作為國有企業(yè)的出資人即“東家”， 政府決定董事們的薪酬水平， 具有天然的合理性。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)具體確定其任命的企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。 這一規(guī)定應(yīng)予以充分落實(shí)， 不能僅僅由薪酬與考核委員會評定董事層薪酬與考核標(biāo)準(zhǔn)。 國資管理部門或人事部門不能只是制定薪酬管理辦法和事后審核， 而應(yīng)直接決定薪酬數(shù)額。 如果企業(yè)不能改變公司制薪酬方案的制定規(guī)則， 則可以由政府人事部門審查其薪酬標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定， 在股東大會表決董事長和董事薪酬具體方案和標(biāo)準(zhǔn)時， 作為關(guān)聯(lián)事項(xiàng)通過特別決議即由董事長和董事代表的股東之外的投資者予以表決。

（2）抑制過高薪酬， 對任命制董事長實(shí)行準(zhǔn)公務(wù)員薪酬制， 不實(shí)行股權(quán)激勵制度。 2014年《央企主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》規(guī)定， 政府任命的央企負(fù)責(zé)人總收入不應(yīng)超過在職員工平均工資的7 ～ 8倍。 本文認(rèn)為， 薪酬改革力度還可以再加強(qiáng)。 國家直接任命或指派后履行法定程序的董事和董事長在本質(zhì)上就是公務(wù)員， 其薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)學(xué)習(xí)國外的做法向公務(wù)員靠攏。 公益性企業(yè)、特定功能類企業(yè)、國有資產(chǎn)投資公司的董事和董事長， 即使是競爭性選聘， 其工作也會比較穩(wěn)定， 收入風(fēng)險較小， 也應(yīng)實(shí)行準(zhǔn)公務(wù)員薪酬制度。 基本工資水平應(yīng)比照同類型公務(wù)員工資總額確定， 給予一定的年終考核獎和任期考核獎， 總獎金應(yīng)在基本工資的50%以下。 大型企業(yè)任命制董事長等負(fù)責(zé)人的平均工資與職工平均工資的差距一般應(yīng)在3倍左右， 中小企業(yè)與子公司董事長報酬遞減。 對于經(jīng)營性企業(yè)中通過市場化選拔、市場化解聘的董事和董事長， 其薪酬標(biāo)準(zhǔn)以能夠吸收到合格人才為標(biāo)準(zhǔn)。 并且， 對各種類型的董事長都不應(yīng)給予股權(quán)激勵。 此外， 業(yè)績考核要注重考核研發(fā)業(yè)績、項(xiàng)目投產(chǎn)后效益、同行業(yè)企業(yè)增加值率比較、離任后幾年的企業(yè)發(fā)展情況， 分別計算考核獎， 并作為職務(wù)升降與調(diào)動的依據(jù)， 非業(yè)績考核要考察社會責(zé)任落實(shí)、廉潔制度和辦事制度執(zhí)行等情況。

（3）有獎有罰， 建立董事的民事賠償責(zé)任和經(jīng)濟(jì)處罰制度。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 國有企業(yè)“董監(jiān)高”違規(guī)取得的收入， 予以追繳; 在關(guān)聯(lián)交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等活動中， 惡意串通的交易無效; 違規(guī)造成重大損失的予以免職， 五年禁入; 造成特別重大損失或被判處刑罰的， 終身禁入。 其中， 違規(guī)活動沒有賠償責(zé)任和經(jīng)濟(jì)處罰措施。 在《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中雖然有違規(guī)賠償?shù)囊?guī)定， 但鮮有實(shí)行。 對此， 對違規(guī)造成損失的行為應(yīng)追究民事賠償責(zé)任或者對個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰（不應(yīng)處罰企業(yè)）， 可以促使“董監(jiān)高”謹(jǐn)慎決策， 敬畏法律法規(guī)。 對于雖然不違規(guī)但造成企業(yè)嚴(yán)重經(jīng)營性虧損， 即經(jīng)濟(jì)績效下降并且增加值率明顯低于同行業(yè)其他企業(yè)的， 應(yīng)取消董事（長）和經(jīng)理層的獎勵性薪酬; 對于重要投資項(xiàng)目、重大資金使用、企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動等事項(xiàng)， 決策失誤的責(zé)任要落實(shí)到個人。

三、國有企業(yè)董事長監(jiān)督機(jī)制的缺陷與改革建議

（一）國有企業(yè)董事長現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制缺陷

法制日報社中國公司法務(wù)研究院等單位共同發(fā)布的《2015年度中國企業(yè)家犯罪報告（媒體樣本）》顯示， 2015年媒體披露的國有企業(yè)家犯罪或涉嫌犯罪的數(shù)量占全國605例企業(yè)家犯罪數(shù)量的76%[14] 。該研究院2017年發(fā)布的報告顯示， 2016年媒體披露的企業(yè)家犯罪案例中， 國有企業(yè)家犯罪占55.65%[15] 。企業(yè)家犯罪往往涉案金額巨大， 據(jù)2018年8月10日財新網(wǎng)報道， 在原華融公司黨委書記、董事長賴小民的房子里， 搜出2.7億元的現(xiàn)金， 而這只是該腐敗案的冰山一角。 鐵路局劉志軍案、能源局劉鐵男案、中石油窩案等， 這些案件觸目驚心， 更是對國有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制不斷敲響的警鐘。

2019年中紀(jì)委公示的企業(yè)中管干部被執(zhí)紀(jì)審查并受到黨紀(jì)政務(wù)處分的5人， 其中3人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)。 2019年公示的中央一級國有企業(yè)和金融單位干部被執(zhí)紀(jì)審查33人， 其中有16人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)， 受到黨紀(jì)政務(wù)處分的17人， 其中有9人為原黨組書記、董事長、總經(jīng)理等單位正職領(lǐng)導(dǎo)。 私營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)犯罪主要侵占的是社會和其他企業(yè)利益， 而國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)犯罪主要侵占本企業(yè)利益， 或出賣本企業(yè)利益。 這充分說明， 國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制存在較大問題。 國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以內(nèi)部的監(jiān)事會和外部的控股母公司、政府及其國有資產(chǎn)監(jiān)管部門為主體。 一直以來， 這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督都是不理想的。

1. 在國有企業(yè)內(nèi)部， 監(jiān)督效果不理想。 主要問題在于：

（1）無權(quán)。 對于行政業(yè)務(wù)決策， 監(jiān)事無權(quán)阻止不合理行為， 也沒有建議權(quán); 監(jiān)事長和監(jiān)事的權(quán)力較小， 離開企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持， 他們幾乎無法開展工作。

（2）無膽。 國有企業(yè)監(jiān)事會負(fù)責(zé)人往往由紀(jì)委書記擔(dān)任， 而紀(jì)檢監(jiān)察干部要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作， 紀(jì)檢監(jiān)察干部乃至監(jiān)事的考核、任免及經(jīng)費(fèi)使用等重要事項(xiàng)， 都受到董事、經(jīng)理等同級黨委影響， 導(dǎo)致監(jiān)督力度較弱。 而且， 監(jiān)事們對董事和高管的監(jiān)督， 本質(zhì)上是“熟人”監(jiān)督， 除非監(jiān)事與董事、高管發(fā)生嚴(yán)重的個人利害沖突或某一監(jiān)事非常認(rèn)真負(fù)責(zé)， 其監(jiān)督都難以打破情面。 對于領(lǐng)導(dǎo)層不太嚴(yán)重的違紀(jì)行為， 幾乎沒有監(jiān)事去制止; 對于領(lǐng)導(dǎo)層嚴(yán)重的犯罪違規(guī)行為， 也基本沒有監(jiān)事去調(diào)查， 只是敢怒而不敢言。

（3）無利。 監(jiān)事等監(jiān)督者的工作努力程度與個人收入沒有必然關(guān)聯(lián)， 有時監(jiān)事本人甚至還有求于董事長或總經(jīng)理。

（4）無責(zé)。 如果企業(yè)出了問題， 被處分的通常是董事長、總經(jīng)理和分管高管， 而不會處分監(jiān)事。 因此， 即使發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的不合理問題， 監(jiān)事們也不會質(zhì)詢， 更不會提議罷免董事和高管或提起訴訟。 在上市公司的公告中， 監(jiān)事會對董事會的決議和報告總是表示無異議， 但不少企業(yè)出現(xiàn)的問題都是在監(jiān)事們的眼皮底下發(fā)生的。 總之， 監(jiān)事會發(fā)揮的監(jiān)督作用非常小。

2. 在國有企業(yè)外部， 所有者和出資機(jī)構(gòu)監(jiān)督缺位。 主要問題在于：

（1）股東大會走過場。 無論中國還是外國， 無論國有公司還是私營企業(yè)， 股東會的作用都不大。 股權(quán)分散的企業(yè)往往是被董事會尤其是董事長控制， 股權(quán)集中的大股東會同時控制股東會、董事會尤其是董事長的位置。 在中國， 許多國有企業(yè)分拆或剝離上市， 上市公司董事長往往是母公司/集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)人， 股東會和母公司的制約監(jiān)督作用根本就無從談起。 即使政府是大股東， 股東會所需通過事項(xiàng)事先已溝通好， 中小股東基本不出席會議， 股東會也不過是走走形式。

（2）所有者代表即政府及其國資監(jiān)管部門的監(jiān)督乏力。 國有企業(yè)改革的輿論場充斥著“政企分開” “政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”的聲音， 而這種呼吁會增強(qiáng)董事長的個人專斷。 實(shí)際上， “不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”是指不干預(yù)企業(yè)的供產(chǎn)銷活動和日常管理工作， 但出資人不僅具有參與重大決策和選擇管理者的權(quán)力， 而且具有監(jiān)督和外部管理的職責(zé)。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定， 國有企業(yè)的經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)受到政府的管理和監(jiān)督。 2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）規(guī)定， 出資機(jī)構(gòu)可以審核應(yīng)由股東決定的事項(xiàng)、可與其他股東協(xié)商作出決議。 《意見》還指出， “除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外， 不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動”， 這也意味著法律規(guī)章對于國有企業(yè)法人對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)有具體規(guī)定。 例如， 國家雖然不能如計劃經(jīng)濟(jì)時代一樣分配職工給企業(yè)， 但企業(yè)錄用職工必須有相關(guān)程序; 雖然不能按計劃向企業(yè)調(diào)配物資， 但需要建立嚴(yán)密、統(tǒng)一的采購程序， 企業(yè)負(fù)責(zé)人尤其是董事長、總經(jīng)理、醫(yī)院院長以及研究所、學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人等可能會出現(xiàn)高價采購物資的情況。 若沒有統(tǒng)一、充分的競爭性招標(biāo)制度， 招標(biāo)回扣暗箱操作就會經(jīng)常發(fā)生。 盡管國家對國有企業(yè)進(jìn)行審計和巡視， 但都屬于事后抽查， 對腐敗問題難以起到預(yù)防作用。

（3）真正的企業(yè)所有者即廣大群眾沒有被制度性地納入監(jiān)督體系。 在企業(yè)內(nèi)部， 職工代表大會也僅對職工福利有部分發(fā)言權(quán)。

（二）董事長監(jiān)督機(jī)制改革的建議

1. 監(jiān)事會應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（1）可以取消監(jiān)事會， 強(qiáng)化外部董事、外部審計、黨委會和民主管理等方面的監(jiān)督職能。 國有企業(yè)監(jiān)督由國家審計部門負(fù)總責(zé)， 負(fù)責(zé)外部審計的會計師事務(wù)所不能由董事會直接聘請而應(yīng)由政府審計部門隨機(jī)抽簽派遣， 內(nèi)部審計和例行監(jiān)督由國家委派的獨(dú)立董事負(fù)責(zé)， 并將具有保證監(jiān)督作用的黨組織負(fù)責(zé)人與董事、高管分離。

（2）若不取消監(jiān)事會， 則需要提高監(jiān)事會地位。 在公司治理結(jié)構(gòu)方面， 由董事長代表董事會向監(jiān)事會匯報工作， 監(jiān)事會有權(quán)否決董事會和經(jīng)理的決定。 在任職方面， 監(jiān)事任職一般不連任， 企業(yè)中層干部不能擔(dān)任監(jiān)事。 在監(jiān)察工作方面， 無論是不是上市公司， 監(jiān)事會都要審核董事會提出的公司報告， 由于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)受監(jiān)事會而不是董事會領(lǐng)導(dǎo)， 重大事項(xiàng)需要經(jīng)理與監(jiān)事長分別簽字， 監(jiān)事會行使職權(quán)所需要的費(fèi)用由派出單位負(fù)擔(dān)。 在責(zé)任方面， 現(xiàn)有的規(guī)定是監(jiān)事只有違規(guī)造成損失才需要賠償。 2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出應(yīng)制定監(jiān)事會責(zé)任追究等措施。 因此， 為提高監(jiān)事責(zé)任心， 應(yīng)規(guī)定監(jiān)事雖沒有違規(guī)但玩忽職守給公司造成損失的也應(yīng)當(dāng)賠償， 不能賠償?shù)囊邮芙?jīng)濟(jì)處罰。

放眼國際，其他國家的企業(yè)監(jiān)督制度與中國存在很大的不同。 英國公司不設(shè)監(jiān)事會，公司聘請獨(dú)立的會計師對公司財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督審計。美國公司不設(shè)監(jiān)事會而由董事會承擔(dān)監(jiān)督職能，獨(dú)立董事和董事會下設(shè)的審計委員會發(fā)揮監(jiān)督作用，同時上市公司財務(wù)報表經(jīng)獨(dú)立的注冊會計師 （外部監(jiān)事） 認(rèn)證。日本2002年的商法改革允許企業(yè)在平行雙會制和單層董事會制之間選擇，只設(shè)立董事會的企業(yè)可取消監(jiān)事， 在董事會下設(shè)立由外部董事主導(dǎo)的審計、 薪酬和提名三個委員會。 在上述幾個國家的公司治理中獨(dú)立董事、 外部董事等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的盡責(zé)程度和監(jiān)督權(quán)力都不夠充分，對董事會和董事長的制約也比較薄弱。 德國則規(guī)定公司主要的監(jiān)督機(jī)關(guān)是監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)， 而董事會是主要的行政機(jī)關(guān)，監(jiān)事會作為公司的控制主體，制定公司政策、擬定執(zhí)行目標(biāo)、監(jiān)控業(yè)務(wù)執(zhí)行、評價執(zhí)行結(jié)果，并且具有董事任免權(quán)、董事報酬決定權(quán)、重大業(yè)務(wù)批準(zhǔn)權(quán)。 這種監(jiān)事會和董事會的 “雙層委員會制”， 有利于強(qiáng)化對董事長等經(jīng)營管理者的控制與監(jiān)督， 優(yōu)越于英美等國的公司治理結(jié)構(gòu)。

2. 股東（大）會應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效制約。 由于股東會是股份制企業(yè)不可或缺的組成部分， 我國國有企業(yè)的股東普遍是國有資本投資公司、國有資本經(jīng)營公司和集團(tuán)公司， 因此建立起股東會監(jiān)管國有資本的機(jī)制就顯得非常重要。 近幾年， 在便捷的網(wǎng)絡(luò)投票制度下， 一些中小股東積極參加股東會， 股權(quán)不太集中的企業(yè)股東會“橡皮圖章”的形象已有所改變， 議案被否決的情況時有發(fā)生。 被否決的議案主要有兩種： ①關(guān)聯(lián)交易。 《公司法》規(guī)定， 公司為股東或?qū)嶋H控制人提供擔(dān)保的， 有限責(zé)任公司股東向股東以外的人轉(zhuǎn)讓股權(quán)的， 關(guān)聯(lián)股東需回避表決。 《上市公司章程指引》等規(guī)章規(guī)定， 上市公司關(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)由出席會議的非關(guān)聯(lián)股東過半票數(shù)通過。 ②經(jīng)出席股東大會的股東所持表決權(quán)的三分之二通過的特別事項(xiàng)。 比如在2016年格力電器股東大會上， 董事長、總經(jīng)理董明珠女士主導(dǎo)的15項(xiàng)議案由于未獲與會股東三分之二贊成票而被股東大會否決。

本文認(rèn)為， 全面改變股東大會“走過場”局面， 應(yīng)當(dāng)采取以下措施： ①對于關(guān)聯(lián)交易中關(guān)聯(lián)股東表決回避制度和特別事項(xiàng)表決制度， 應(yīng)適用于非上市公司。 ②應(yīng)擴(kuò)大需要作出特別決議的特別事項(xiàng)范圍， 如投資計劃、董事監(jiān)事乃至高管的薪酬以及與會非控股股東半數(shù)以上票數(shù)認(rèn)定的其他敏感事項(xiàng)。 ③對于股權(quán)集中度高的公司， 應(yīng)規(guī)定特別決議應(yīng)經(jīng)與會非控股股東所持表決權(quán)過半數(shù)通過。 ④推動國有股之間交叉持股， 在不減少國有股比重的同時增加股東之間、股東與企業(yè)實(shí)際控制人之間的權(quán)力制約。

3. 國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。 要想做好“管資本”， 就須把企業(yè)做優(yōu)、做大、做強(qiáng)， 國家及監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。 具體而言， 對國有企業(yè)董事長及整個領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)管措施包括：

（1）避免賦予董事長制度之外的權(quán)力。 國家和出資機(jī)構(gòu)如何管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)， 影響到董事長的地位、權(quán)能和利益。 如果任免董事長沒有經(jīng)過充分的選舉， 在決策重大事項(xiàng)的時候僅僅與董事長溝通， 董事長對董事會成員工作分工起主導(dǎo)作用或決定作用、對一般董事的任免有較大的發(fā)言權(quán)等， 這些都會助長董事長的個人專斷。 因此， 出資機(jī)構(gòu)任免董事長應(yīng)通過差額推薦并經(jīng)選舉或競聘， 董事會成員任職和分工應(yīng)由出資機(jī)構(gòu)直接決定， 推動董事會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。

（2）規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理制度， 強(qiáng)化大事把關(guān)。 一方面， 政府需要對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃等重要事項(xiàng)進(jìn)行相應(yīng)的審查。 國有企業(yè)重大決策應(yīng)分別經(jīng)全國人大專門委員會和地方人大常委會進(jìn)行合理性審核， 且不需要限制國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。 另一方面， 建立企業(yè)的競爭性人事制度， 規(guī)范企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則、投資決策程序、資金使用制度等。

（3）做好常規(guī)檢查和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。 除國家審計外， 應(yīng)推行企業(yè)財務(wù)負(fù)責(zé)人由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)派遣并定期輪換的制度。 全國人大專門委員會或地方人大常委會應(yīng)通過審計等方法對國有企業(yè)工作實(shí)施檢查， 對董事長的工作作出相應(yīng)的評估。 企業(yè)應(yīng)與人大、審計機(jī)關(guān)、國資監(jiān)管部門、投資控股公司建立聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)， 便于相關(guān)監(jiān)管部門通過大數(shù)據(jù)搜尋企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違規(guī)線索。

4. 全民所有者應(yīng)切實(shí)掌握監(jiān)督權(quán)力。 對于公有制企業(yè)而言， 民主管理非常重要。 民主管理的實(shí)現(xiàn)至少需要三大要素： 信息公開、群眾討論和必要的票決。 社會公眾和企業(yè)職工對于重要信息有知情權(quán)， 重要事項(xiàng)必須讓公眾和職工進(jìn)行民主討論后投票決定， 比如通過一人一票而不是一股一票的非等額投票方式對董事長進(jìn)行選舉或罷免。 美國國有企業(yè)不僅要在企業(yè)官網(wǎng)進(jìn)行信息披露， 所有者聯(lián)邦政府還會在網(wǎng)站上公開公共支出的原始數(shù)據(jù)， 包括合同、投資、支付以及貸款明細(xì)等， 相關(guān)信息也要在報刊、證券交易所及其網(wǎng)站公開。 美國對國有企業(yè)信息披露的要求基本上是比照對上市公司信息披露的規(guī)定。

本文認(rèn)為， 我國國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容應(yīng)比上市公司披露的內(nèi)容更為具體， 尤其是關(guān)于董事會對干部的考核任免， 董事會制定的人員招錄、工資待遇等制度規(guī)范， 董事會的重大決策如大額購買、招標(biāo)、投資、重組、改制、解散破產(chǎn)等事項(xiàng)， 必須及時公布詳細(xì)信息， 而不是簡單地進(jìn)行公告。 醫(yī)院、報社、廣電等事業(yè)單位也要建立與國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制類似的民主制度。 在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的行為約束方面， 真正的民主監(jiān)督是不可缺少的一環(huán)。

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