王少杰 王艷松 高潤(rùn)爽

[摘? ? 要] 耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核是耕地保護(hù)工作的最后一道防線。近年來(lái)，各地積極落實(shí)考核任務(wù)，嚴(yán)格考核責(zé)任，耕地保護(hù)各項(xiàng)制度政策得到有效實(shí)施。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度實(shí)施以來(lái)，雖取得較大成效，但也面臨諸多問(wèn)題。文章通過(guò)分析全國(guó)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度現(xiàn)狀，在總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 耕地保護(hù);責(zé)任;考核

0? ? ? 前? ? 言

近年來(lái)，各地政府嚴(yán)格按照《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（國(guó)辦發(fā)[2018]2號(hào)）的要求，積極開(kāi)展耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核工作，在保證考核結(jié)果準(zhǔn)確性、科學(xué)性、延續(xù)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合，改進(jìn)考核工作機(jī)制，構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核新格局。

1? ? ? 各地落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度的經(jīng)驗(yàn)做法

近年來(lái)，各地開(kāi)展耕地保護(hù)工作的理念有所轉(zhuǎn)變，將耕保工作與新時(shí)期、新要求結(jié)合，更貼合耕地保護(hù)實(shí)際工作需求，部分地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做了一些創(chuàng)新，耕地保護(hù)成效更加突出。

1.1? ?壓實(shí)責(zé)任追究制度，落實(shí)目標(biāo)考核要求

各地政府全面落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，明確責(zé)任，強(qiáng)化追責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任追究制度。目前，各省級(jí)政府均出臺(tái)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，并積極開(kāi)展工作。通過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)》，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書(shū)，明確屬地行政“一把手”是轄區(qū)耕地保護(hù)第一負(fù)責(zé)人，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)情況等納入考核范圍，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。形成了“縱向到底，橫向到邊”的保護(hù)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系，確保耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)。

1.2? ?直面違法問(wèn)題，持續(xù)重拳出擊

近年來(lái)，各地土地違法問(wèn)題比較嚴(yán)重，但政府打擊違法用地的態(tài)度一直比較堅(jiān)決，有力地遏制了違法用地問(wèn)題的蔓延。尤其是2018年多地集中爆發(fā)的“大棚房”問(wèn)題，各地積極開(kāi)展工作，核查處理，有效解決了“大棚房”問(wèn)題。其中，天津開(kāi)展“大棚房”專(zhuān)項(xiàng)清理行動(dòng)，通過(guò)專(zhuān)人專(zhuān)區(qū)、包片督辦、明察暗訪、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)等措施，組織推動(dòng)各區(qū)全面清理整治“大棚房”問(wèn)題，落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用、還地于農(nóng)的要求。河南省按照逢園必進(jìn)、逢棚必查、不留死角的工作原則，開(kāi)展全覆蓋、拉網(wǎng)式排查清理工作，堅(jiān)決治理“大棚房”問(wèn)題。

1.3? ?推進(jìn)耕地建設(shè)性保護(hù)，提升耕地質(zhì)量和產(chǎn)能

近年來(lái)各地政府大力推進(jìn)耕地建設(shè)性保護(hù)，土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著，耕地質(zhì)量和產(chǎn)能明顯提高。其中，廣西不斷優(yōu)化創(chuàng)新土地整治管理模式，開(kāi)展生態(tài)型土地整治示范工程，采取“重大項(xiàng)目引領(lǐng)、試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面”的方式，開(kāi)展興邊富民土地整治重大工程以及土地綜合整治試點(diǎn)縣（區(qū)）建設(shè)。甘肅省建立了“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作機(jī)制，有力地促進(jìn)了土地整治工作的開(kāi)展。

1.4? ?挖掘耕地資產(chǎn)價(jià)值，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

各地積極響應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過(guò)發(fā)掘耕地資源資產(chǎn)潛力，改善農(nóng)村面貌，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。其中，湖南省通過(guò)大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村土地整治，改造和新建了大批溝、渠、路、電等生產(chǎn)生活設(shè)施，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和規(guī)?；l(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施，并通過(guò)建立跨區(qū)域補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，充分運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑交易等政策，重點(diǎn)支持耕地后備資源豐富的落后、貧困地區(qū)，為全省脫貧攻堅(jiān)提供了有力的資金支持。

1.5? ?推動(dòng)耕地激勵(lì)性保護(hù)，建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

各地積極探索建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層耕保積極性，并取得顯著效果。其中，山東省樹(shù)立鮮明的耕地保護(hù)工作導(dǎo)向，廣泛調(diào)動(dòng)各級(jí)保護(hù)主體的積極性和主動(dòng)性，讓保護(hù)耕地突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體經(jīng)濟(jì)組織在政治上“受表?yè)P(yáng)”，經(jīng)濟(jì)上“得實(shí)惠”。江蘇省全面實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)各級(jí)主體保護(hù)耕地動(dòng)力，部分市縣已建立起有關(guān)耕地和永久基本農(nóng)田的生態(tài)補(bǔ)償、激勵(lì)機(jī)制。

1.6? ?完善耕地占補(bǔ)平衡制度，改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式

各地積極開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡工作，改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式，進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度。其中，北京市嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，通過(guò)土地綜合整治項(xiàng)目完成補(bǔ)充耕地任務(wù)，統(tǒng)籌利用國(guó)家增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)補(bǔ)充耕地，并積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施。廣西引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目，拓寬補(bǔ)充耕地資金渠道，并建立新增耕地?cái)?shù)量、新增水田和新增糧食產(chǎn)能3類(lèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)，采取指標(biāo)核銷(xiāo)制落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。甘肅省將建設(shè)用地項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目逐一掛鉤的做法調(diào)整為實(shí)行耕地?cái)?shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能三類(lèi)指標(biāo)核銷(xiāo)制。

1.7? ?探索耕地保護(hù)基層治理機(jī)制，激發(fā)耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力

各地積極探索建立基層參與耕地保護(hù)工作機(jī)制，通過(guò)一系列措施充分調(diào)動(dòng)基層耕地保護(hù)積極性，發(fā)動(dòng)廣大人民群眾參與到耕地保護(hù)工作中。其中，山東省多地探索實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督“田長(zhǎng)制”，每個(gè)行政村配備一名“總田長(zhǎng)”，每個(gè)或多個(gè)圖斑配備一名“田長(zhǎng)”，通過(guò)鎮(zhèn)（街）任命與群眾推選相結(jié)合的方式產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)塊塊農(nóng)田有“田長(zhǎng)”，保護(hù)責(zé)任全覆蓋。天津市武清區(qū)全面開(kāi)展以“田長(zhǎng)制”為主要責(zé)任形式的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作，設(shè)置一級(jí)田長(zhǎng)（區(qū)人民政府）、二級(jí)田長(zhǎng)（鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處）、三級(jí)田長(zhǎng)（村委會(huì)），明確各級(jí)田長(zhǎng)分工，群策群力，積極推進(jìn)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)向科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

2? ? ? 面臨的主要實(shí)踐問(wèn)題

2.1? ?資源稟賦限制，耕地占補(bǔ)平衡壓力大

部分省份由于自身資源稟賦的限制，耕地保護(hù)壓力較大，尋求發(fā)展和保護(hù)耕地之間矛盾突出。其中北京市用地需求量大，且補(bǔ)充耕地資源極為有限，通過(guò)土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、挖潛存量等途徑，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)艱巨。湖南省一方面正處于“產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)年”，要打好脫貧攻堅(jiān)、轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境治理三大戰(zhàn)役，需要大量的建設(shè)用地，難免占用部分耕地資源。另一方面省內(nèi)各地耕地后備資源嚴(yán)重不平衡，部分占用耕地量較大的地區(qū)已無(wú)法在本地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。廣西受“八山一水一分田”地形分布因素影響，耕地后備資源不足、分配不均衡，同時(shí)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目不可避免占用一定數(shù)量?jī)?yōu)質(zhì)耕地或水田，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡壓力較大。

2.2? ?資金缺口較大，工作開(kāi)展不理想

耕地保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)需要大量資金支持，部分省份由于財(cái)政緊張、資金缺乏，耕地保護(hù)工作進(jìn)展不夠理想。其中湖南省2018年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要94.6億元，但實(shí)際投入不足60億元，難以達(dá)到理想標(biāo)準(zhǔn)。甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、自有財(cái)力有限，永久基本農(nóng)田每畝0.6元保護(hù)經(jīng)費(fèi)難以滿(mǎn)足實(shí)際管護(hù)需要。除了部分發(fā)達(dá)省份，其余各省份均面臨資金短缺、政策落實(shí)困難、工作開(kāi)展不理想等問(wèn)題。

2.3? ?建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用推行困難

推行建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地土壤改良等有重要意義，但各地普遍反映剝離后的土壤耕作層的運(yùn)輸、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)成本較大，需要付出高昂的成本，且目前中央沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)及資金政策支持，工作開(kāi)展較困難。其中，安徽省反映強(qiáng)制開(kāi)展耕作層剝離再利用缺乏法律依據(jù)，亟待修訂有關(guān)法律法規(guī)。

2.4? ?個(gè)別地區(qū)違法用地問(wèn)題突出

個(gè)別地區(qū)和用地單位依法依規(guī)用地意識(shí)不強(qiáng)，違法違規(guī)用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“大棚房”問(wèn)題、秦嶺違建別墅等事件產(chǎn)生了惡劣影響。部分地區(qū)政府耕地保護(hù)意識(shí)淡化，重使用輕保護(hù)，對(duì)違法用地查處不重視，違反中央大政方針，缺乏大局意識(shí)。加上基層執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法能力不強(qiáng)，違法用地仍有隨時(shí)反彈的可能。耕地違法使用問(wèn)題需引起足夠重視。

2.5? ?國(guó)家層面耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制尚未健全

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、江蘇、浙江等地結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)條件陸續(xù)開(kāi)展探索并初步建立地方耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式，但耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策在國(guó)內(nèi)尚屬探索階段，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件存在較大差異，而國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)政策，這給地方出臺(tái)政策造成一定難度。耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)需要在財(cái)政預(yù)算中安排大量資金，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)基層薄弱、財(cái)政緊張，而國(guó)家層面沒(méi)有提供統(tǒng)一的補(bǔ)償激勵(lì)資金支持，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)資金難以保證，政策落實(shí)不理想。

3? ? ? 意見(jiàn)與建議

3.1? ?進(jìn)一步完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制

充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)，共同保護(hù)耕地。一方面強(qiáng)化省政府對(duì)市縣政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，通過(guò)多部門(mén)齊抓共管，促進(jìn)耕?？己斯芾碣|(zhì)量持續(xù)提升，落實(shí)共同責(zé)任，完善獎(jiǎng)懲制度。壓實(shí)市縣主體責(zé)任，嚴(yán)格考核，加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，切實(shí)將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。另一方面充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)察、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，通過(guò)健全耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督員制度，構(gòu)建起全方位、多渠道、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制。

3.2? ?統(tǒng)籌謀劃自然資源整體占補(bǔ)平衡工作，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度

根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，占用林地、生態(tài)保護(hù)地等生態(tài)用地均需要實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，但自然資源總量是有限的，尤其是生態(tài)保護(hù)地的占補(bǔ)平衡必將形成占近補(bǔ)近的局面，必將占用一部分耕地，被占用的耕地如何補(bǔ)充成為難題。建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，統(tǒng)籌自然資源落實(shí)占補(bǔ)平衡。對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡，建議壓實(shí)地方耕地占補(bǔ)平衡的主體責(zé)任，轉(zhuǎn)變思路，多方投入，規(guī)模補(bǔ)充，探索建立省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑庫(kù)。做好新增耕地核定工作，確保新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量雙到位。

3.3? ?加大推進(jìn)建設(shè)占用耕作層剝離再利用工作力度

新修訂的《土地管理法》第三十一條提出：縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。因此建議同步完善《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾條例》相關(guān)規(guī)定，明確建設(shè)用地單位和地方各級(jí)政府責(zé)任，明確違反規(guī)定的懲罰措施。同時(shí)，拓寬耕作層剝離的資金渠道，按照土地供應(yīng)方式的不同，落實(shí)用地單位和地方各級(jí)政府籌集資金的責(zé)任，編列專(zhuān)門(mén)預(yù)算，明確耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)可用于耕作層剝離再利用，鼓勵(lì)整合涉農(nóng)資金，安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資。

3.4? ?國(guó)家層面出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、政策引領(lǐng)

目前大部分省份都積極開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，相繼出臺(tái)了一些地方性政策文件，但由于缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各地區(qū)的政策內(nèi)容不一，推進(jìn)深度廣度不同，開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主體目標(biāo)等都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，不利于全國(guó)耕地保護(hù)整體工作的開(kāi)展。多數(shù)省份也呼吁從國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)性文件，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的硬性要求，確定耕地保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償條件等。因此建議國(guó)家層面出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策，指導(dǎo)各地開(kāi)展工作，并從國(guó)家層面統(tǒng)籌安排資金，支持各地開(kāi)展工作。

3.5? ?探索永久基本農(nóng)田管理長(zhǎng)效機(jī)制

以落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)措施、提高永久基本農(nóng)田利用監(jiān)管水平為目標(biāo)。一要落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管主體責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)和追究制度，加大對(duì)特殊保護(hù)的督促、檢查和考核力度。二要構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的基本農(nóng)田保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，將永久基本農(nóng)田保護(hù)向末端延伸，促進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)工作規(guī)范化、制度化。三要將農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與保護(hù)耕地責(zé)任相掛鉤，推動(dòng)耕地的集中連片和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使永久基本農(nóng)田中純耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高、布局更優(yōu)化。

3.6? ?抓早抓小，大力推進(jìn)違法用地問(wèn)題查處整改

將自然資源執(zhí)法重心逐步轉(zhuǎn)移到日常執(zhí)法監(jiān)管上來(lái)，通過(guò)在線巡查系統(tǒng)實(shí)時(shí)掌握各地發(fā)現(xiàn)和查處違法用地情況，利用好抽查審核，對(duì)各地核實(shí)上報(bào)的數(shù)據(jù)把好審核關(guān)。認(rèn)真部署開(kāi)展季度衛(wèi)片執(zhí)法工作，加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)巡查，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)新增違法用地抓早抓小，力爭(zhēng)確保核實(shí)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，違法違規(guī)用地行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”。同時(shí)，進(jìn)一步加大違法案件查處力度，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)省級(jí)直查和重大典型案件的掛牌督辦，尤其要對(duì)占用耕地的新增違法用地行為“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，絕不手軟。