摘要：公共管理學(xué)需要一種“性別的想象力”，尤其要分析一種治理或政策對(duì)女性、兒童及家庭的影響?！叭鎯珊ⅰ闭叩膶?shí)施在部分釋放家庭生育需求的同時(shí)也在加劇育齡女性的照料壓力以及職業(yè)發(fā)展困境。有效化解育齡女性生育與職業(yè)發(fā)展的沖突是我國(guó)人口少子化、老齡化時(shí)代下人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略面臨的一項(xiàng)重要公共管理議題。基于浙江省的調(diào)研數(shù)據(jù)，筆者從雇主和育齡女性兩個(gè)層面考察和分析“全面兩孩”政策下生育對(duì)育齡女性職業(yè)發(fā)展的沖擊和影響：隱性歧視強(qiáng)化、收入下降、職業(yè)中斷、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)受阻等?；谡w性治理思路，從政府跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立、生育成本多元主體共擔(dān)機(jī)制的重構(gòu)、托育服務(wù)體系以及家庭政策體系的構(gòu)建等方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：全面兩孩;育齡女性;就業(yè);職業(yè)困境;整體性治理

中圖分類號(hào)：C923? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1007-9092（2020）03-0100-008

一、問(wèn)題的提出

目前，人口少子化、老齡化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的消極影響日益顯露了出來(lái)，甚至有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)①。為解決低生育率帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)，中央政府穩(wěn)步地調(diào)整計(jì)劃生育政策，走過(guò)了從“獨(dú)生子女”政策到“單獨(dú)兩孩”政策再到“全面兩孩”政策的人口政策漸進(jìn)改革過(guò)程?！叭鎯珊ⅰ闭叩膶?shí)施，在部分釋放家庭潛在生育需求的同時(shí)，也因雇主預(yù)期的改變而引發(fā)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)女性勞動(dòng)力需求的新變化，導(dǎo)致育齡女性就業(yè)壓力增加②。因此，育齡女性的再生育也會(huì)加大其家庭照料壓力，進(jìn)而對(duì)其職業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。當(dāng)大量育齡女性形成了生育“2孩”將使其難以平衡家庭與職業(yè)發(fā)展的社會(huì)焦慮，那么其生育“2孩”的意愿就會(huì)受到抑制，進(jìn)而勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家“全面兩孩”政策的實(shí)施效果以及國(guó)家人口戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。

自馬爾薩斯以來(lái)，人口問(wèn)題就一直是被作為一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題看待的。在不同的視角中，這個(gè)問(wèn)題所引起的正負(fù)效應(yīng)都會(huì)有不同的表現(xiàn)。其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題的綜合性決定了對(duì)社會(huì)的影響是非常廣泛的，因而，如何對(duì)待這個(gè)問(wèn)題，也需要在整體性治理的意義上展開(kāi)。顯然，“全面兩孩”政策下育齡女性職業(yè)新困境的化解考驗(yàn)著政府尤其是地方政府的治理能力。雖然各地政府都對(duì)“全面兩孩”政策的有效實(shí)施問(wèn)題給予了高度關(guān)注，但是，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于如何緩解女性生育后的職業(yè)發(fā)展困境還缺乏整體性治理思路。就政府內(nèi)部而言，這個(gè)難題的解決涉及人口與計(jì)生、教育、醫(yī)療、財(cái)政、人力社保、婦聯(lián)等多個(gè)政府職能部門。但由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，政策的出臺(tái)和推行呈現(xiàn)“碎片化”特征，生育相關(guān)公共服務(wù)的提供缺乏整體性的考量。本文探索的目的，正在于超越當(dāng)前“碎片化”治理思維，將整體性治理思路納入“育齡女性生育與職業(yè)發(fā)展沖突”的問(wèn)題解決中，推進(jìn)相關(guān)政策和機(jī)制的整體性改革以及生育公共服務(wù)的系統(tǒng)性改善，從而有效支持國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和實(shí)施。

二、文獻(xiàn)回顧

女性的生育行為與參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)行為具有不相容性Brewster，K.L.and Rindfuss，R.R.，“Fertility and Womens Employment in Industrialized Nations”，Annual Review of Sociology，2000，Vol.26，No.26.。學(xué)術(shù)界關(guān)于女性生育對(duì)就業(yè)的影響研究主要是從以下兩大方面展開(kāi)：

一是生育對(duì)女性就業(yè)的相對(duì)客觀且可測(cè)量的影響。（1）育齡女性的人口學(xué)及家庭特征對(duì)其生育后的就業(yè)行為的影響。例如，女性的受教育程度對(duì)生育后的就業(yè)有顯著的正向影響，而年齡、家庭收入對(duì)女性生育后的就業(yè)有顯著的負(fù)向影響。（2）生育政策對(duì)育齡女性就業(yè)的影響。在“獨(dú)生子女”政策下，生育“1孩”的職業(yè)女性在就業(yè)市場(chǎng)上有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。（3）生育政策的配套政策對(duì)育齡女性就業(yè)的影響B(tài)aechmann，A.C.and Gatermann，D.，“The Duration of Family-related Employment Interruptions——the Role of Occupational Characteristics”，Journal for Labour Market Research，2017，Vol.50，No.1.。其中，產(chǎn)假作為生育政策的重要配套政策，對(duì)育齡女性再就業(yè)有明顯影響。一方面，產(chǎn)假保證了再就業(yè)的上升，并且產(chǎn)假越長(zhǎng)的育齡女性返回原單位工作的傾向性越高。另一方面，產(chǎn)假越長(zhǎng)的育齡女性返崗后的職業(yè)地位和工資收入越低Evertsson，M.and Duvander，A.Z.，“Parental Leave-Possibility or Trap？ Does Family Leave Length Effect Swedish Womens Labour Market Opportunities？”，European Sociological Review，2011，Vol.27，No.4.。此外，生育保險(xiǎn)政策作為另一項(xiàng)重要的生育配套政策對(duì)女性就業(yè)也有較大影響。一些研究表明，生育保險(xiǎn)增加了用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而會(huì)減少用人單位對(duì)育齡女性的雇傭需求。但另一些研究則表明，生育保險(xiǎn)提高了女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的談判能力，并能改善雇主對(duì)女性勞動(dòng)力的歧視張樨樨、杜玉帆：《“全面二孩”政策背景下生育對(duì)城鎮(zhèn)女性職業(yè)中斷的影響研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。。

二是生育對(duì)女性就業(yè)的相對(duì)主觀且不易測(cè)量的影響。社會(huì)心理學(xué)實(shí)驗(yàn)證明，懷孕或母親身份往往會(huì)使女性在應(yīng)聘、職業(yè)晉升中遭遇雇主歧視。有些女性被迫簽訂“合同期內(nèi)不生育”的協(xié)議或在生育后遭遇“轉(zhuǎn)崗降薪”乃至被開(kāi)除等雇主歧視。雇主歧視的主要原因有兩個(gè)：（1）“全面兩孩”政策實(shí)施后雇主預(yù)期其雇傭育齡女性的附加成本會(huì)增加，為了保持市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而主動(dòng)規(guī)避雇傭育齡女性楊慧：《全面二孩政策下生育對(duì)城鎮(zhèn)女性就業(yè)的影響機(jī)理研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2017年第4期。。（2）以社會(huì)性別為基礎(chǔ)的勞動(dòng)分工塑造了女性的性別刻板印象，雇主受到該種社會(huì)文化和社會(huì)規(guī)范的影響而歧視育齡女性。

總體而言，學(xué)術(shù)界對(duì)于育齡女性生育對(duì)就業(yè)的影響進(jìn)行了有價(jià)值的學(xué)理探討，特別是一些實(shí)證研究，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)的客觀分析進(jìn)而在緩解職業(yè)女性職業(yè)發(fā)展困境上提供了不少頗有價(jià)值的見(jiàn)解。然而，由于“全面兩孩”政策的實(shí)施到目前為止僅三年時(shí)間，調(diào)整后的生育政策對(duì)女性職業(yè)發(fā)展影響的研究還很不足。并且，已有的研究視角局限于以社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)為主，公共管理學(xué)的視角尚付闕如。實(shí)際上，育齡女性能否平衡好再生育與職業(yè)發(fā)展的關(guān)系，并不簡(jiǎn)單地取決她們個(gè)人的意愿和努力，也不單取決于用人單位對(duì)她們能力的肯定，而是由家庭內(nèi)部分工制度、生育成本分擔(dān)制度、生育保險(xiǎn)制度、托幼照料服務(wù)制度等一整套制度安排所決定的.

本文從雇主和育齡女性兩個(gè)視角考察和剖析“全面兩孩”政策實(shí)施背景下育齡女性的職業(yè)發(fā)展受到的沖擊和影響?；诠补芾韺W(xué)的視角，關(guān)注如何從制度設(shè)計(jì)和公共政策角度緩解育齡女性的生育與職業(yè)發(fā)展沖突。本文認(rèn)為，政府的整體性治理思維有助于育齡女性更好地平衡生育與職業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，從而提升育齡女性的兩孩生育意愿并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的生育政策目標(biāo)。整體性治理的思路是以化解“育齡女性生育與職業(yè)發(fā)展沖突”為問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，主要從三個(gè)層面展開(kāi)：一是政府內(nèi)部明確牽頭負(fù)責(zé)的部門，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)等方式推動(dòng)生育相關(guān)公共服務(wù)部門的協(xié)同一致，制定相互協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充的一整套配套政策體系;二是推動(dòng)政府、用人單位和家庭形成生育成本的社會(huì)化共擔(dān)機(jī)制;三是構(gòu)建多層次的家庭政策體系，支持家庭的育兒功能。

二、“全面兩孩”政策對(duì)女性職業(yè)發(fā)展的影響：雇主的視角

“全面兩孩”政策實(shí)施后，用人單位會(huì)作出什么樣的反應(yīng)，他們的行為選擇對(duì)育齡女性的就業(yè)產(chǎn)生什么樣的影響？課題組主要走訪了浙江省育齡女職工比較集中的行業(yè)的用人單位，包括住宿餐飲、零售業(yè)等服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、教育系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)和金融系統(tǒng)等。調(diào)查單位的性質(zhì)涵蓋了國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位。以座談會(huì)的形式對(duì)人力資源主管展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查顯示，雖然用人單位迫于國(guó)家對(duì)女性生育期的硬性規(guī)定而沒(méi)有實(shí)施公開(kāi)的就業(yè)性別歧視，但是，不同行業(yè)不同性質(zhì)的用人單位對(duì)“全面兩孩”政策的實(shí)施都作出了反應(yīng)，由此對(duì)育齡女性的職業(yè)發(fā)展造成一定影響。

（一） 制造業(yè)企業(yè)對(duì)“全面兩孩”政策實(shí)施較為敏感，隱性性別歧視強(qiáng)化

被調(diào)查的制造業(yè)涉及紡織服裝、耐用消費(fèi)品生產(chǎn)等，主要是民營(yíng)企業(yè)。這些企業(yè)直接承擔(dān)了育齡女性的生育社會(huì)成本，包括支付產(chǎn)假期間的工資和生育津貼，還有因女職工“休產(chǎn)假”而重新招聘工作人員的成本。并且，由于制造業(yè)企業(yè)對(duì)女職工從事的崗位有一定的技能要求，招聘新員工常常存在較大難度。隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施，企業(yè)預(yù)期雇傭育齡女性的附加生育成本可能加倍。為此，制造業(yè)企業(yè)為了保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而積極尋求自身利益最大化的應(yīng)對(duì)措施。例如，多數(shù)企業(yè)在招聘環(huán)節(jié)，通過(guò)詢問(wèn)或書面方式了解年輕女性的年齡、婚姻狀況、購(gòu)房狀況、配偶、老人、兄弟姐妹等個(gè)人及家庭信息。企業(yè)根據(jù)掌握的信息篩選和甄別出近三年內(nèi)有生育意愿的求職女性，并預(yù)測(cè)女性生育之后可能的幼兒照料者。一旦評(píng)估出求職女性近期有較高的生育可能性及生育后幼兒照料主要由女性自己完成，那么用人單位會(huì)以各種理由拒絕錄用育齡女性。用人單位遇到有些崗位實(shí)在無(wú)法回避錄用女性的，就要求女性以書面方式承諾“勞動(dòng)合同簽約期內(nèi)不懷孕或不生育”。由此可見(jiàn)，因“全面兩孩”政策實(shí)施帶來(lái)的隱性就業(yè)歧視問(wèn)題正在加劇，這不僅減少了雇主對(duì)育齡女性的勞動(dòng)力需求，而且也反過(guò)來(lái)抑制了育齡女性的兩孩生育意愿。

（二）服務(wù)業(yè)企業(yè)對(duì)“全面兩孩”政策實(shí)施不敏感，保障基層女員工生育權(quán)益的動(dòng)力不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此類行業(yè)以民營(yíng)企業(yè)為主，含合資企業(yè)、中小企業(yè)和個(gè)體工商戶，主要涉及住宿餐飲、零售業(yè)等。一線員工以非本地戶籍的低學(xué)歷流動(dòng)女性居多。這些女職工對(duì)女性生育權(quán)益、勞動(dòng)法及社會(huì)保障等知識(shí)了解甚少。一些女職工因?yàn)榕R產(chǎn)前身體不適或?yàn)榱宋磥?lái)更好地照顧孩子而主動(dòng)提出辭職，還有些女職工因用人單位施壓而被迫提出辭職。此外，由于此類企業(yè)的一線崗位對(duì)員工的技能和經(jīng)驗(yàn)要求不高，用人單位很快能在勞動(dòng)力市場(chǎng)上找到新的替代者。因此，“全面兩孩”政策對(duì)其勞動(dòng)力雇傭行為影響不大，他們對(duì)生育政策調(diào)整持不關(guān)心的態(tài)度。值得關(guān)注的是，這些行業(yè)的企業(yè)通常都能為管理層的女員工繳納生育保險(xiǎn)，但很少為一線女員工繳納生育保險(xiǎn)，且基本不支付生育津貼。

（三）教育、醫(yī)療和金融等行業(yè)對(duì)“全面兩孩”政策實(shí)施積極應(yīng)對(duì)，能規(guī)范保障女性生育權(quán)益

在我們調(diào)查的教育、醫(yī)療和金融業(yè)用人單位里面，事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)占多數(shù)。用人單位對(duì)于未生育的育齡女性已未雨綢繆做好預(yù)案，引導(dǎo)育齡女職工有序地“排隊(duì)”生育。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的女員工的生育行為及因“產(chǎn)假”產(chǎn)生的需要額外處理的工作任務(wù)，用人單位一般不通過(guò)重新招聘來(lái)增加人手，而是傾向于通過(guò)重新調(diào)整員工的內(nèi)部分工來(lái)處理，即加大男性和其他非孕期女性的工作量來(lái)進(jìn)行內(nèi)部消化和應(yīng)對(duì)。這些單位為所有員工統(tǒng)一繳納生育保險(xiǎn)，并且規(guī)范地執(zhí)行生育政策，足額發(fā)放生育津貼，給予育齡女性休法定產(chǎn)假以及新生育政策下的獎(jiǎng)勵(lì)性產(chǎn)假。

總體而言，“全面兩孩”實(shí)施后女職工集中的輕工業(yè)制造業(yè)、住宿餐飲和零售服務(wù)業(yè)、教育醫(yī)療和金融行業(yè)普遍重新評(píng)估了雇傭育齡女性可能帶來(lái)的兩次生育附加成本，勞動(dòng)力市場(chǎng)上對(duì)育齡女性的求職門檻提高了，隱性就業(yè)性別歧視有所強(qiáng)化，但這些影響具有隱蔽性且難以測(cè)量。制造業(yè)對(duì)“全面兩孩”政策的實(shí)施最敏感，其次是服務(wù)業(yè)，最后是教育醫(yī)療和金融行業(yè)。究其原因，三個(gè)行業(yè)承擔(dān)的生育成本有差異，其中制造業(yè)承擔(dān)了最重的生育社會(huì)成本。此外，教育醫(yī)療和金融行業(yè)對(duì)女性的生育保障最規(guī)范，而服務(wù)業(yè)對(duì)基層女員工的生育保障嚴(yán)重不足，需要引起政府監(jiān)管部門的重視。

三、“全面兩孩”政策下生育對(duì)女性職業(yè)發(fā)展的影響：女性的視角

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與分析方法

1.數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)浙江省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用人單位的行業(yè)、所有制構(gòu)成情況，采用分層、整群抽樣法共抽取25個(gè)群。覆蓋輕工業(yè)制造業(yè)、住宿餐飲零售業(yè)等服務(wù)業(yè)、教育系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)、金融系統(tǒng)等女職工集中的行業(yè)，單位所有制屬性包括民營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等。調(diào)查組共發(fā)放問(wèn)卷2200份，剔除無(wú)效問(wèn)卷，獲得有效樣本2001份，有效率為9095%。調(diào)查對(duì)象年齡為20-45周歲已婚育齡女性。調(diào)查區(qū)域覆蓋杭州、湖州、嘉興、寧波、紹興、金華等地。調(diào)查時(shí)間為2019年6-7月。調(diào)查采取到用人單位發(fā)放問(wèn)卷和個(gè)別訪談的形式展開(kāi)。

（二）以整體性治理邏輯化解生育與職業(yè)發(fā)展沖突

整體性治理是當(dāng)今社會(huì)治理的最新趨勢(shì)，也契合我國(guó)當(dāng)前國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求張康之：《走向合作的社會(huì)（國(guó)家治理研究書系）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第18-25頁(yè)。。人口生育率的提升難以依靠單一的部門或政策解決，需要在整體性治理思維的引導(dǎo)下，圍繞“平衡生育與就業(yè)”這個(gè)核心問(wèn)題，進(jìn)行跨部門協(xié)作，給予女性生育的時(shí)間、資金、公共服務(wù)等支持。雖然，“全面兩孩”政策自實(shí)施以來(lái)，各地出臺(tái)了一些支持女性生育的配套政策。例如，普遍延長(zhǎng)育齡女性產(chǎn)假、出臺(tái)男性護(hù)理假、完善計(jì)生公共服務(wù)等。但生育政策尚缺乏相互支撐的整體性配套措施。因此，整體性治理的思維需要大力倡導(dǎo)并積極進(jìn)行實(shí)踐探索。具體而言：

1.建立跨部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制

中國(guó)的低生育率問(wèn)題正受到人口不婚比例提高、結(jié)婚年齡推遲、離婚率上升等社會(huì)問(wèn)題的疊加性影響而日益變得復(fù)雜化

張永梅：《職業(yè)女性的兩孩生育意愿及其政策啟示——基于“知識(shí)女性”與“其他女性”比較的視角》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第12期。。

依據(jù)整體性治理理論，提升育齡女性生育意愿的核心問(wèn)題是解決好女性生育與職業(yè)發(fā)展的沖突，因此亟需展開(kāi)跨部門協(xié)調(diào)行動(dòng)。政府管理“碎片化”及部門“本位主義”的存在，導(dǎo)致政府各部門在制定生育相關(guān)公共政策時(shí)，很少會(huì)進(jìn)行跨部門的溝通與協(xié)調(diào)。這也就很容易導(dǎo)致政策目標(biāo)的沖突、政策間的配合度低或是資源浪費(fèi)等問(wèn)題。實(shí)際上，育齡女性的兩孩生育決策絕不是簡(jiǎn)單的生育意愿問(wèn)題，它與女性生育權(quán)益保障有關(guān)，也與托幼服務(wù)的可得性密切相關(guān)。但是，前者由人力資源與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，后者由教育主管部門、計(jì)生部門等負(fù)責(zé)，兩個(gè)部門在決策時(shí)缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。毋庸置疑，只有人力資源與社會(huì)保障部門保障女性的生育津貼、產(chǎn)假及平等就業(yè)權(quán)等權(quán)利以及落實(shí)男性“生育假”及生育津貼政策，并且教育和計(jì)生部門等推動(dòng)提供普惠性優(yōu)質(zhì)托幼公共服務(wù)體系才能在完整意義上支持家庭的幼兒照料功能。與生育相關(guān)的部門只有建立部門間規(guī)范長(zhǎng)效的合作機(jī)制，才能出臺(tái)相互支撐的整體性配套公共服務(wù)。具體而言：

（1）網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)組織的建立。雖然整體性治理所倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)組織不是主要依靠行政機(jī)制運(yùn)作，但是在當(dāng)下的條件下構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化組織，最初仍需行政的力量去推動(dòng)。為適應(yīng)老齡化、少子化的人口發(fā)展新常態(tài)，政府有必要在衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)置 “人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展”部門，功能主要是執(zhí)行人口發(fā)展戰(zhàn)略、制定人口發(fā)展政策體系，賦予該組織綜合決策功能和內(nèi)部協(xié)調(diào)功能，使之比原來(lái)的科層制組織更具靈活性和反應(yīng)性，更能適應(yīng)變化了的生育觀念、消費(fèi)文化等。

（2）跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。協(xié)調(diào)行動(dòng)的前提是協(xié)調(diào)價(jià)值觀，政府要扮演新型生育價(jià)值觀塑造與構(gòu)建的引領(lǐng)者角色。跨部門推動(dòng)現(xiàn)代生育觀念的轉(zhuǎn)變和新的生育文化的生成是跨部門協(xié)作行動(dòng)的共同價(jià)值所在。生育觀念和文化的轉(zhuǎn)變不是偶然的，有其自身的演變規(guī)律。目前社會(huì)生育觀念轉(zhuǎn)變處在傳統(tǒng)主導(dǎo)型、政策主導(dǎo)型向利益主導(dǎo)型相互交織的時(shí)期。人們的思想認(rèn)識(shí)、行為方式日趨分化，不同層次的利益和需求并存，這一時(shí)期是生育觀念實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，引導(dǎo)和促進(jìn)這個(gè)階段的社會(huì)生育觀念轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。通過(guò)社區(qū)活動(dòng)、借助新媒體等多種方式，積極宣傳“兩孩”政策對(duì)國(guó)家和家庭的長(zhǎng)期利益所在，并切實(shí)通過(guò)對(duì)“兩孩”家庭的支持，增強(qiáng)其家庭發(fā)展能力。此外，地方政府應(yīng)利用正在進(jìn)行的“放管服”改革深入推進(jìn)的契機(jī)，對(duì)生育相關(guān)公共服務(wù)的政策目標(biāo)、政策手段進(jìn)行整合，減少不必要的行政環(huán)節(jié)，提高政策間的相互協(xié)調(diào)性和政策效果的有效性，從而改善生育公共服務(wù)的整體效率和質(zhì)量。

2.建立多方共擔(dān)的生育社會(huì)成本分擔(dān)機(jī)制

一直以來(lái)，育齡女性是生育成本的主要承擔(dān)者和直接承擔(dān)者。隨著女性參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，極大地提升了社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也給職業(yè)女性帶來(lái)了新困境。在“全面兩孩”政策實(shí)施的新時(shí)代，政府應(yīng)強(qiáng)化整體性治理思維，發(fā)揮“性別的想象力”馬駿：《公共行政學(xué)的想象力》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》，2015第1期。，圍繞“化解女性生育與職業(yè)發(fā)展沖突”的核心問(wèn)題，建立政府、用人單位和家庭共擔(dān)的生育成本社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制，這樣的分擔(dān)機(jī)制依托于已有社會(huì)生育保險(xiǎn)制度的改革與完善。具體而言：

（1）完善生育保險(xiǎn)待遇的內(nèi)容和支付方式。一是保障生育待遇的社會(huì)公平。規(guī)范女性生育的醫(yī)療待遇，實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)的全面覆蓋，規(guī)范女性法定產(chǎn)假期間的生育津貼。二是明確并落實(shí)男性的“護(hù)理假”及待遇，男性陪護(hù)假期間的津貼由生育保險(xiǎn)基金支付。三是完善生育待遇的支付方式。建議以家庭為單位發(fā)放生育津貼，不論男女，只要參加生育保險(xiǎn)都能夠享受生育津貼。這樣既能為未就業(yè)的懷孕女性提供基本保障，也有利于縮小男女用工成本之間的差距，從而減少女性在就業(yè)過(guò)程中遭遇的性別歧視。

（2）利用生育保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)稅降低雇傭女性的附加成本。對(duì)于女職工較多的企業(yè)，可以利用稅收調(diào)節(jié)政策來(lái)激勵(lì)和約束其行為。根據(jù)男女職工的比例和生育補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額等因素，確定減稅和附加稅標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)女職工超過(guò)一定比例的企業(yè)減稅，這樣相當(dāng)于給予因雇傭女性而支付“性別成本”的企業(yè)以合理的補(bǔ)償。反之，對(duì)在雇傭行為中歧視女性的企業(yè)加大懲罰力度。

（3）改革生育保險(xiǎn)的社會(huì)籌資模式。生育保險(xiǎn)的籌資模式?jīng)Q定了相關(guān)主體的社會(huì)責(zé)任。目前的社會(huì)生育保險(xiǎn)沒(méi)有政府公共財(cái)政支持，這不僅會(huì)導(dǎo)致生育保險(xiǎn)基金出現(xiàn)償付能力不足的問(wèn)題，還可能導(dǎo)致地方政府忽視監(jiān)管生育保險(xiǎn)的問(wèn)題。政府應(yīng)改革當(dāng)下的生育保險(xiǎn)籌資模式，由過(guò)去完全由用人單位繳費(fèi)的模式改由用人單位繳費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼共同出資的籌資模式，推進(jìn)政府和企業(yè)共同分擔(dān)社會(huì)生育成本。因此，可以效仿養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資模式，使公共財(cái)政能在生育保險(xiǎn)基金不足的情況下補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，保證生育保險(xiǎn)的待遇償付，同時(shí)也減輕企業(yè)的生育社會(huì)成本。

3.多部門協(xié)作提供普惠性托幼服務(wù)體系

過(guò)去以行政命令或法律的方式，單方面強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)對(duì)女性的生育權(quán)和就業(yè)保護(hù)的思路，常常會(huì)帶來(lái)“上有政策、下有對(duì)策”的不良局面，并導(dǎo)致用人單位對(duì)女性就業(yè)性別歧視更為隱性化。只有真正樹立整體性治理的思維，并通過(guò)生育相關(guān)公共服務(wù)的整體性提供，才能從根本上減少對(duì)育齡女性的就業(yè)性別歧視行為。具體舉措包括：

（1）政府主導(dǎo)強(qiáng)化托幼公共服務(wù)體系建設(shè)。優(yōu)質(zhì)普惠的托育服務(wù)引導(dǎo)是影響育齡女性生育決策及職業(yè)發(fā)展的重要因素。發(fā)達(dá)國(guó)家如荷蘭、加拿大、瑞典等國(guó)家都通過(guò)建設(shè)托幼服務(wù)體系和給予家庭托兒津貼來(lái)支持育齡女性的職業(yè)發(fā)展。我國(guó)也有必要逐步將0-3周歲的托育服務(wù)納入公共服務(wù)體系。國(guó)內(nèi)如江蘇已經(jīng)制定和出臺(tái)了嬰幼兒早期教育發(fā)展規(guī)劃的規(guī)范性文件。其他地方可借鑒國(guó)內(nèi)外有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，明確政府牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，統(tǒng)一管理責(zé)任和監(jiān)管職能，建立以公共財(cái)政投入為主的多元化多層次的托育公共服務(wù)體系。

（2）政府監(jiān)管托幼、保姆市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。私人托育服務(wù)是公共托育服務(wù)的重要補(bǔ)充。應(yīng)明確托幼機(jī)構(gòu)在人員資質(zhì)、安全保障、服務(wù)內(nèi)容、衛(wèi)生條件方面的建設(shè)、管理和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。做好現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的增量和提質(zhì)工作并測(cè)算、規(guī)劃托幼機(jī)構(gòu)的供給量，有計(jì)劃分年度改造低水平辦學(xué)的托幼機(jī)構(gòu)，滿足幼兒在家門口附近上托幼機(jī)構(gòu)的需求。此外，有必要促進(jìn)家庭保姆行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。例如，可借鑒法國(guó)實(shí)施的0-3周歲“合格保姆制度”，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒保姆服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管，提升其從業(yè)素質(zhì)和水平，為家庭提供專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)的嬰幼兒保姆照料服務(wù)。

（3）政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入托育行業(yè)。為支持育齡女性產(chǎn)后順利返回工作崗位，政府可引導(dǎo)達(dá)到一定規(guī)模的單位為員工建立托幼機(jī)構(gòu)，以此解決女員工哺乳、幼兒照料及學(xué)齡前兒童“入園難”問(wèn)題。對(duì)于能力不足的用人單位，可推動(dòng)其與其他用人單位或是附近的社區(qū)進(jìn)行整合資源并合作提供。政府也可以通過(guò)稅收減免、提供場(chǎng)地或購(gòu)買服務(wù)等方式吸納用人單位、社會(huì)組織舉辦托幼機(jī)構(gòu)，為員工提供普惠性的優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)嚴(yán)靜：《社區(qū)托育園：促進(jìn)女性就業(yè)的理論譜系與建構(gòu)實(shí)踐》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2019年11月19日。。

4.構(gòu)建推動(dòng)“家庭發(fā)展”的多層次家庭政策體系

家庭是社會(huì)的基本組成單元，是人口再生產(chǎn)的載體張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2003年第 6期。。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)家庭建設(shè)的重要性，將家庭視為國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)中共中央國(guó)務(wù)院舉行春節(jié)團(tuán)拜會(huì)：《習(xí)近平發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年2月18日第1版。。但是，我國(guó)當(dāng)前缺乏涉及家庭福利的家庭政策，更遑論擁有完整的多層次家庭政策體系了。以“家庭為中心”的家庭政策體系應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)未來(lái)社會(huì)建設(shè)和民生領(lǐng)域深化改革的最重要領(lǐng)域之一。因此，要使“全面兩孩”政策真正落地，就有必要將“家庭政策體系”納入“民生”社會(huì)治理體系中。

（1）給予母親恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間支持。時(shí)間支持是指在孩子出生前和出生后對(duì)生育主體提供的假期保障。已有研究表明，0-3歲是人的大腦發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期。幼年的各種經(jīng)歷為其健康、學(xué)習(xí)和行為設(shè)定的軌跡可能會(huì)貫穿一生岳經(jīng)綸、范昕：《中國(guó)兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期。。其中，3歲及以下兒童的融洽母嬰關(guān)系對(duì)于兒童成年后的人際關(guān)系能力至關(guān)重要。可以參照國(guó)際上通行的做法，通過(guò)帶薪產(chǎn)假、彈性工作制的實(shí)施等支持女性平衡好兒童照顧功能和職業(yè)發(fā)展功能楊芳、郭小敏：《 “全面二孩”對(duì)職業(yè)女性的影響及政策支持研究——基于工作與家庭平衡的視角》，《中國(guó)青年研究》，2017年第10期。。

（2）給予隔代照料者激勵(lì)和支持。在隔代照料和教養(yǎng)已成為中國(guó)當(dāng)代家庭照料幼兒的主流大背景下，政府有必要基于家庭收入水平、子女?dāng)?shù)量和孩子年齡等因素，給幼兒的隔代照料者一定的隔代照料津貼或老年醫(yī)療補(bǔ)貼等。同時(shí)，針對(duì)隔代教養(yǎng)者育兒能力不足的問(wèn)題，引導(dǎo)和鼓勵(lì)專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或是社區(qū)基于育兒需求組織具有豐富育兒經(jīng)驗(yàn)的人員，為隔代照料者提供定期的培訓(xùn)和輔導(dǎo)。

（3）促進(jìn)家庭內(nèi)部分工的協(xié)同。由于相當(dāng)數(shù)量的職業(yè)女性肩負(fù)著操持家務(wù)和職業(yè)發(fā)展的雙重負(fù)擔(dān)，有必要基于家庭發(fā)展的理念，通過(guò)完善男性育兒假制度促進(jìn)男性參與嬰幼兒照料等家庭事務(wù)Anderson， Thomas， Hans-Peter Kohler， Low Fertility Gender Equity，Population and Development Review， 2015，35（4）：381-407.。當(dāng)前，自2018年江蘇省首推男性“15天”護(hù)理假和“5天”的育兒假之后，國(guó)內(nèi)其他省份也陸續(xù)出臺(tái)政策來(lái)支持男性參與幼兒照顧。未來(lái)，可學(xué)習(xí)西方國(guó)家設(shè)置更加靈活的男性育兒假。如，法國(guó)男性可以享受2周帶薪育兒假，另設(shè)2年不帶薪的育兒假。也可學(xué)習(xí)韓國(guó)、日本允許男性在育兒期間申請(qǐng)縮短每天的工作時(shí)間至6小時(shí)。而對(duì)于擁有3歲以上孩子的家庭，可通過(guò)帶薪假期配合提供托育服務(wù)體系等來(lái)幫助父母共同完成育兒責(zé)任Peter Moss，“What Place for‘Care in Early Childhood Policy？”in L. Miller al.eds.，The SAGE Handbook of Early Childhood Policy，London： Sage，2017，pp. 256-267.

Billingsley， S. and T. Ferrarini，F(xiàn)amily Policy and Fertility Intentions in 21 European countries，Journal of Marriage and Family，

2014， 76（2）：428-445.。通過(guò)男性育兒假的完善，不斷降低女性的照料壓力，為女性化解生育與職業(yè)發(fā)展沖突提供環(huán)境支持。

（責(zé)任編輯：林賽燕）