于勝難

摘要：土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。以法庫縣為例介紹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點及采取的主要措施，從農(nóng)民主觀意愿、政府流轉(zhuǎn)服務(wù)、流轉(zhuǎn)時限效能等視角分析存在的問題，提出加大政策宣傳、拓寬就業(yè)渠道、注重政策牽引、加大扶持力度、加強風(fēng)險防控、完善制度體系等有針對性的解決對策。

關(guān)鍵詞：法庫縣;土地流轉(zhuǎn);問題;對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。法庫縣在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，積累了一些經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)了一些問題，有待解決和逐步完善，以進一步推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性，促進規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展。

1 法庫縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，法庫縣采取多種舉措，完善流轉(zhuǎn)機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，制定激勵政策，推動土地流轉(zhuǎn)呈加快發(fā)展之勢，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)?；?、組織化、社會化水平進一步提高，對縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐能力明顯增強。作為全國金融創(chuàng)新試點縣，法庫縣早在2008年就確定了以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為全國金融創(chuàng)新試點產(chǎn)品，這種以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押的貸款模式在東北尚屬首例。同時，在秀水河子鎮(zhèn)長崗子村率先推行了土地流轉(zhuǎn)試點工作，以點帶面推動全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作深入開展。截至2019年底，法庫縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達3.33萬hm2，占全縣農(nóng)民家庭承包耕地總面積的25%;涉及6.0萬余農(nóng)戶，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移4.5萬人，占全縣農(nóng)村勞力總數(shù)的19%;農(nóng)村全家外出務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)戶達0.3萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的2.7%。

2 法庫縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要特點

2.1 土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢

在全縣流轉(zhuǎn)的3.33萬hm2耕地中，流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場的耕地面積占2萬hm2，其余耕地流轉(zhuǎn)給農(nóng)事企業(yè)（輝山牛場）。土地流轉(zhuǎn)對象以農(nóng)戶為主，但向家庭農(nóng)場、合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比重逐步上升。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的出租、轉(zhuǎn)包仍為主要流轉(zhuǎn)形式，但股份合作、委托經(jīng)營等其他流轉(zhuǎn)形式比重呈上升趨勢。

2.2 規(guī)模經(jīng)營的擴大帶動了本地特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來，法庫縣各地注重整體規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，使縣域土地流轉(zhuǎn)面積大幅增加，形成了葉茂臺花生、四家子蔬菜、秀水河子辣椒、丁家房葡萄、登仕堡樹莓和孟家山楂生產(chǎn)加工等一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地，孕育出一批具有一定帶動輻射能力的家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)事龍頭企業(yè)。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)價格和進程差異明顯

法庫縣土地流轉(zhuǎn)價格差異主要表現(xiàn)為：縣城近郊價格高、遠郊價格低;新流轉(zhuǎn)價格高、早期流轉(zhuǎn)價格低;流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶價格低、流轉(zhuǎn)給企業(yè)價格高。近年來，全縣土地流轉(zhuǎn)價格由每年300～400元/667 m2上漲到500～800元/667 m2。其中，用于設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)項目的土地流轉(zhuǎn)價格普遍高于800元/667 m2，流轉(zhuǎn)給涉農(nóng)企業(yè)的價格則更高，一般在800～900元/667 m2。

3 法庫縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要做法

3.1 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，主導(dǎo)土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)方向

法庫縣在土地流轉(zhuǎn)工作實踐中始終堅持“五個結(jié)合”，促進土地資源合理有效利用。一是堅持土地流轉(zhuǎn)與土地確權(quán)政策相結(jié)合。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有確權(quán)的土地不能進行流轉(zhuǎn)。二是堅持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)戶以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使土地向特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中。三是堅持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)相結(jié)合。根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，保證設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)集中連片。四是堅持土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合。圍繞龍頭企業(yè)建基地，推進土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、產(chǎn)品安全可靠的產(chǎn)業(yè)基地。五是堅持土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合。通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，并使農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的載體，相互促進，相得益彰。

3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立三級土地流轉(zhuǎn)體系

根據(jù)《沈陽市關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的實施意見》等政策性文件，建立健全土地流轉(zhuǎn)工作制度。對已流轉(zhuǎn)的土地開展全面清理，對流轉(zhuǎn)手續(xù)不全、條款不清、顯失公平的流轉(zhuǎn)合同引導(dǎo)雙方重新修訂，并及時做好備案登記和歸檔工作。制定“五有”標(biāo)準(zhǔn)，即有場所、有設(shè)備、有專業(yè)人員、有檔案管理、有程序制度，促進土地流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范化管理。到2019年底，全縣已初步形成縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.3 開展確權(quán)登記，保障農(nóng)民土地承包權(quán)益

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是進一步完善農(nóng)村土地承包管理工作的重要任務(wù)，通過確權(quán)登記，有助于妥善解決因歷史原因造成的土地承包地塊不實、“四至”不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問題，使農(nóng)民土地承包權(quán)益得到進一步明確和保護。

3.4 制定激勵機制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程

自2013年開始，沈陽市對達到一定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或合作社給予一次性以獎代補資金獎勵。這項措施調(diào)動了種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社及農(nóng)事企業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的積極性，加速法庫縣乃至沈陽市土地流轉(zhuǎn)進程。

3.5 調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛，發(fā)揮土地仲裁機構(gòu)作用

目前，法庫縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托原有司法調(diào)解機構(gòu)和農(nóng)經(jīng)站，建立了土地承包糾紛調(diào)解部門。在開展土地承包仲裁工作中，縣農(nóng)經(jīng)部門加強與法院、信訪等部門溝通與協(xié)作，建立了協(xié)調(diào)解決土地承包流轉(zhuǎn)等重大問題工作聯(lián)動機制，有助于及時有效處理涉地糾紛案件。

4 法庫縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

4.1 從主觀意愿上看，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高

農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高的原因在于：一是傳統(tǒng)思想觀念束縛。農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障，滿足于守土經(jīng)營，存在投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險、務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)的顧慮，他們寧可粗放經(jīng)營或讓親戚代耕也不愿流轉(zhuǎn)土地。二是轉(zhuǎn)移剩余勞動力存在一定難度。多數(shù)農(nóng)事企業(yè)工業(yè)化程度不高，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，企業(yè)保障機制不夠健全，農(nóng)民個人知識技能有限，制約了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。三是農(nóng)村社會保障不能完全滿足農(nóng)民需要。農(nóng)村養(yǎng)老等社會保障補償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)戶經(jīng)營的有限土地盡管收入不多但可起到重要的兜底作用。四是農(nóng)民土地經(jīng)營收益有所提高。以玉米生產(chǎn)為例，全縣人均耕地0.36 hm2，年玉米種植純收益在1萬元/hm2左右，則一家三口年種地純收入1萬多元，且玉米種植已基本實現(xiàn)機械化，全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅需1個月時間，其余時間農(nóng)村勞力還可外出打工掙錢。這兩項加起來比0.8萬元/hm2左右的土地流轉(zhuǎn)收入要高，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不強。

4.2 從流轉(zhuǎn)服務(wù)上看，政府職能有待進一步轉(zhuǎn)變

一是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的作用沒有得到充分發(fā)揮。部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的職能了解不夠，私下流轉(zhuǎn)土地的情況依然存在，所簽訂的流轉(zhuǎn)土地合同不夠規(guī)范，也沒有到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案，為日后土地流轉(zhuǎn)糾紛帶來隱患。二是土地流轉(zhuǎn)信息平臺尚未建立。土地流轉(zhuǎn)供需雙方信息無法有效對接，常出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出、要租的租不到”現(xiàn)象，阻礙著土地流轉(zhuǎn)。三是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價格機制尚未建立。土地流出方多為分散農(nóng)戶，在定價權(quán)上常常處于不利地位，難以獲得土地流轉(zhuǎn)應(yīng)得到的價值補償。四是政策效用沒有得到充分利用。部分農(nóng)民之間自行串地或私下承包土地，無法享受到土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的扶持。

4.3 從流轉(zhuǎn)效能上看，流轉(zhuǎn)時限問題依然突出

一方面，短期性流轉(zhuǎn)不利于農(nóng)事企業(yè)和種植大戶投資。受各種不確定因素影響，土地流轉(zhuǎn)期限一般較短，農(nóng)戶自行轉(zhuǎn)包通常采取一年一包方式，流轉(zhuǎn)期限超過3 a的比例很低，而土地規(guī)?；薪?jīng)營的經(jīng)濟效益體現(xiàn)往往需要3 a以上，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)事企業(yè)和種植大戶流轉(zhuǎn)承包土地的積極性，降低了土地長期投入和可持續(xù)保護的意愿。另一方面，長期流轉(zhuǎn)不利于保障農(nóng)民利益，若土地流轉(zhuǎn)方出現(xiàn)經(jīng)營不善等問題，容易出現(xiàn)拖欠流轉(zhuǎn)費用現(xiàn)象，帶來不必要的土地流轉(zhuǎn)糾紛。

5 對策與建議

5.1 加大政策宣傳，拓寬就業(yè)渠道，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后顧之憂

一是各級政府應(yīng)加大《農(nóng)村土地承包法》等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的宣傳力度，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收的積極作用。二是注重發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用，讓廣大農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實際利益，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。三是從職業(yè)培養(yǎng)、勞務(wù)輸出、就業(yè)咨詢、勞務(wù)信息、勞動力市場機制建設(shè)等方面，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供全方位政府服務(wù)，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，提供多渠道多方式技能培訓(xùn)。四是各級政府應(yīng)盡快研究制定長期流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的生活保障措施，為推進土地流轉(zhuǎn)解決后顧之憂。

5.2 注重政策牽引，加大扶持力度，增強農(nóng)事企業(yè)和種植大戶信心

各級政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的扶持力度，增強家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、種植大戶、龍頭企業(yè)等參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的積極性。一是支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項目，相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼政策向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。二是引導(dǎo)金融機構(gòu)建立健全農(nóng)業(yè)信貸、保險支持機制，加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸支持力度，分散規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險。鼓勵符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)拓寬融資渠道，鼓勵融資擔(dān)保機構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔(dān)保服務(wù)。落實和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。

5.3 加強風(fēng)險防控，完善制度體系，促進土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步健康發(fā)展

一是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制及市場準(zhǔn)入機制。加強對轉(zhuǎn)入方的資信情況、履約能力、項目效益、風(fēng)險承擔(dān)、經(jīng)營水平等方面的考察審查力度，對不具備流轉(zhuǎn)資質(zhì)的，不準(zhǔn)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進而規(guī)避和防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險。二是建立土地流轉(zhuǎn)價格市場機制。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供參考價格，促進土地流轉(zhuǎn)交易公平公正，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場交易行為，減少或避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。搭建流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，形成集政策指導(dǎo)、信息發(fā)布、合同簽訂和鑒證工作為一體的全方位土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是加大招商引資力度，大力引進經(jīng)營規(guī)模大、科技含量高、帶動就業(yè)能力強的高科技農(nóng)事企業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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