郭敏珉

摘 要：盡管行政事業(yè)單位不具有市場(chǎng)評(píng)價(jià)的體制機(jī)制，但仍可以從產(chǎn)出的社會(huì)效益與投入的專項(xiàng)資金額度的比較中，來(lái)定性分析出預(yù)算管理的資金效益現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 預(yù)算管理? 挑戰(zhàn)? 對(duì)策

從目前所反饋的信息來(lái)看，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的流程上并未出現(xiàn)問(wèn)題，但在預(yù)算管理中的資金效益實(shí)現(xiàn)上則存在不足。預(yù)算管理中的資金效益可以用“產(chǎn)出/投入”關(guān)系來(lái)表達(dá)，盡管行政事業(yè)單位不具有市場(chǎng)評(píng)價(jià)的體制機(jī)制，但仍可以從產(chǎn)出的社會(huì)效益與投入的專項(xiàng)資金額度的比較中，來(lái)定性分析出預(yù)算管理的資金效益現(xiàn)狀?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的效益問(wèn)題便構(gòu)成了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控所面臨的挑戰(zhàn)，這也構(gòu)成了本文立論的出發(fā)點(diǎn)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）因工作項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)所面臨的挑戰(zhàn)

無(wú)論是行政機(jī)關(guān)單位還是事業(yè)單位，都承擔(dān)著向社會(huì)提供公共服務(wù)的職責(zé)，在其中的工作項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下，行政事業(yè)單位存在著剛性的專項(xiàng)資金支出要求。正如上文所指出的那樣，預(yù)算資金支出的流程在形式上合規(guī)，但卻不能確保預(yù)算資金使用能夠遵循節(jié)約化原則?！靶问缴虾弦?guī)”體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算資金的申請(qǐng)、批復(fù)、劃撥等多個(gè)環(huán)節(jié)中，無(wú)論是流程還是責(zé)任主體都能滿足行政事業(yè)單位所需遵循的政府會(huì)計(jì)制度的要求，也能夠滿足單位內(nèi)部的財(cái)經(jīng)制度。然而，不能確保節(jié)約化原則的執(zhí)行則意味深長(zhǎng)，其不僅能使合規(guī)的外在較好的去掩飾內(nèi)在的資金浪費(fèi)行為，還可能使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理面臨道德失范所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）因市場(chǎng)評(píng)價(jià)缺位所面臨的挑戰(zhàn)

這里主要涉及到對(duì)預(yù)算資金管理的績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題，且又主要發(fā)生在行政事業(yè)單位對(duì)專用性資產(chǎn)的購(gòu)置領(lǐng)域。若是存在市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，則可以在價(jià)值層面分析出資產(chǎn)購(gòu)置的“產(chǎn)出行政事業(yè)投入”關(guān)系，而在行政事業(yè)單位中則可能因無(wú)法量化，而使得專項(xiàng)購(gòu)置經(jīng)費(fèi)存在著軟約束的可能。納入專項(xiàng)采購(gòu)的資產(chǎn)具有專用性特征，在投入使用中不僅會(huì)產(chǎn)生會(huì)計(jì)成本，還會(huì)產(chǎn)生無(wú)形的沉淀成本，即指以往發(fā)生的，但與當(dāng)前決策無(wú)關(guān)的費(fèi)用。沉淀成本的產(chǎn)生不僅會(huì)影響預(yù)算資金使用的效益性，還會(huì)制約行政事業(yè)單位（特別是事業(yè)單位）的戰(zhàn)略決策。行政事業(yè)單位對(duì)待專項(xiàng)購(gòu)置工作時(shí)一般以政府采購(gòu)的形式去實(shí)施，在做出采購(gòu)決策時(shí)并未受到市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制的約束，所以在決策中容易受到主觀因素的干擾。

二、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的著眼點(diǎn)

（一）著眼于形成全員參與下的預(yù)算管理

行政事業(yè)單位所執(zhí)行的預(yù)算管理仍然屬于全面預(yù)算管理范疇，那么就需要突出全面預(yù)算管理中的“全員參與”要求。長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)行預(yù)算管理的任務(wù)似乎成為了行政事業(yè)單位中財(cái)務(wù)部門(mén)的專利，在那些實(shí)施二級(jí)管理的行政事業(yè)單位，各職能部門(mén)也構(gòu)成了預(yù)算管理主體，但因缺乏有效的監(jiān)督模式而形同虛設(shè)。在問(wèn)題導(dǎo)向下，則需要在黨建工作的推動(dòng)下落實(shí)預(yù)算管理的各層級(jí)主體責(zé)任。落實(shí)主體責(zé)任十分重要，這歸因于對(duì)預(yù)算資金節(jié)約使用監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀反思之中。上文已經(jīng)提出了預(yù)算資金節(jié)約使用問(wèn)題，而該問(wèn)題的產(chǎn)生一方面來(lái)自于信息不對(duì)稱現(xiàn)象的干擾，另一方面則來(lái)自于部門(mén)負(fù)責(zé)人的不作為所致。從整體視角下去審視這兩個(gè)方面的原因，根本還在于未能將預(yù)算管理職責(zé)下沉到基層部門(mén)和落實(shí)全員身上。因此，這里需著眼于形成全員參與下的預(yù)算管理模式。

（二）著眼于建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)機(jī)制

相比較于行政機(jī)關(guān)單位，事業(yè)單位在發(fā)展中需要購(gòu)置大量的專用性資產(chǎn)，其目的或者為了更新?lián)Q代，或者為了提高自身的社會(huì)服務(wù)能力。遵循著“需求部門(mén)提交申請(qǐng)—單位決策層集體決策—財(cái)務(wù)部門(mén)實(shí)施預(yù)算管理”的工作流程，便導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門(mén)扮演著“出納”的角色。因此，在現(xiàn)行制度流程中來(lái)破解問(wèn)題，則需要建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)機(jī)制著力強(qiáng)化預(yù)算資金的事后管理績(jī)效，所謂“事后管理”是指，預(yù)算資金投入到專用性資產(chǎn)之后和隨著這些資產(chǎn)歸口使用，建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)去對(duì)專用資產(chǎn)的使用效益和使用效率進(jìn)行全面考核，最終落腳于對(duì)該項(xiàng)預(yù)算資金投入的效益評(píng)價(jià)之中。具體而言，這里的多部門(mén)主要包括：財(cái)務(wù)管理部門(mén)、國(guó)資管理部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、資產(chǎn)歸口部門(mén)等。

三、對(duì)策

根據(jù)以上所述，對(duì)策可從以下三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：

（一）以黨建工作促進(jìn)預(yù)算管理意識(shí)的提升

需要發(fā)揮行政事業(yè)單位的政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)黨建工作來(lái)促進(jìn)全體職工預(yù)算管理意識(shí)的提升。黨建工作所蘊(yùn)含的作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)需分別落實(shí)到，對(duì)單位中高等干部強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)作風(fēng)建設(shè)，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用決策中強(qiáng)化民主集中制建設(shè)，在全體職工中強(qiáng)化資金節(jié)約使用的思想建設(shè)。2019年1月1日，隨著新的政府會(huì)計(jì)制度落地執(zhí)行，其中所蘊(yùn)含的新意不僅體現(xiàn)在條文和實(shí)行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”中，還體現(xiàn)在要求行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算資金管理，并以追求預(yù)算資金配置效益為主線的現(xiàn)代預(yù)算會(huì)計(jì)觀中。為此，行政事業(yè)單位黨委應(yīng)以推動(dòng)全員學(xué)習(xí)“新政府會(huì)計(jì)制度”為契機(jī)，深化全體職工對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)。筆者建議，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理部門(mén)應(yīng)承擔(dān)此次提升預(yù)算管理意識(shí)的重任，并集中對(duì)中層正職（具有簽字權(quán)）開(kāi)展預(yù)算管理法律法規(guī)培養(yǎng)。

（二）以跟蹤審計(jì)工作落實(shí)各級(jí)主體的責(zé)任

跟蹤審計(jì)主要應(yīng)用于預(yù)算管理的事中控制環(huán)節(jié)，在當(dāng)前需要在工作項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下對(duì)預(yù)算資金使用情況開(kāi)展跟蹤審計(jì)。審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)在于會(huì)計(jì)憑證的合規(guī)性，工作事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的預(yù)算資金使用途徑的合規(guī)性，并以跟蹤審計(jì)結(jié)果作為落實(shí)各級(jí)主體責(zé)任的重要參考。這里需要指出的是，預(yù)算資金使用途徑的合規(guī)性具體指向了：“會(huì)計(jì)憑證背后經(jīng)濟(jì)事件的真實(shí)性和合規(guī)性”。由于存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，所以在開(kāi)展跟蹤審計(jì)時(shí)需要下沉工作力度，與本單位發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來(lái)的社會(huì)主體開(kāi)展信息共享，從會(huì)計(jì)憑證、質(zhì)詢、上門(mén)訪問(wèn)等多個(gè)環(huán)節(jié)相互佐證，最終確認(rèn)預(yù)算資金使用的合規(guī)性。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，可以引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)大型購(gòu)置項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)工作。前面已經(jīng)提到，專項(xiàng)采購(gòu)應(yīng)以專家采購(gòu)為主導(dǎo)，引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅能對(duì)大型購(gòu)置進(jìn)行常規(guī)審計(jì)，還能對(duì)該購(gòu)置行為的合理性做出整體判斷。這樣一來(lái)，便能對(duì)落實(shí)主體責(zé)任提供依據(jù)。

（三）以多部門(mén)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展資產(chǎn)使用狀況評(píng)價(jià)

這里針對(duì)預(yù)算管理的事后控制而言的，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)、國(guó)資管理部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、專用性資產(chǎn)歸口使用部門(mén)，應(yīng)形成四方聯(lián)動(dòng)的資產(chǎn)使用狀況評(píng)價(jià)機(jī)制。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)為，比對(duì)資產(chǎn)歸口部門(mén)的資產(chǎn)實(shí)際使用狀況與計(jì)劃使用狀況的偏差，以此不僅起到了落實(shí)部門(mén)主體責(zé)任的作用，還能倒逼資產(chǎn)歸口部門(mén)審慎提交專用性資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)，以及努力提高資產(chǎn)的配置效率和維護(hù)效力。為了確保多部門(mén)聯(lián)動(dòng)評(píng)價(jià)的權(quán)威性和強(qiáng)制力，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)嚴(yán)格納入到對(duì)資產(chǎn)歸口部門(mén)的績(jī)效考核中去，并在落實(shí)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上對(duì)該部門(mén)未來(lái)采購(gòu)申請(qǐng)做出或?qū)?、或?yán)的政策安排。

四、展望

以下，再?gòu)膬蓚€(gè)方面對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理進(jìn)行展望：

（一）內(nèi)化成本控制的紅利

預(yù)算管理所蘊(yùn)含的激勵(lì)機(jī)制，需要在激勵(lì)兼容原則下發(fā)揮作用。在部門(mén)成員實(shí)施成本控制努力與努力回報(bào)無(wú)關(guān)的情形下，部門(mén)成員是無(wú)意持續(xù)實(shí)施成本控制努力的。由于存在著成本控制監(jiān)管上的信息不對(duì)稱問(wèn)題，所以還需要下沉部門(mén)成本控制的督導(dǎo)權(quán)。因此，在落實(shí)部門(mén)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立成本控制與回報(bào)的正相關(guān)關(guān)系，則能滿足激勵(lì)兼容原則。

（二）建立知識(shí)共享平臺(tái)

制約部門(mén)成本控制的因素之一便是，部門(mén)負(fù)責(zé)人并不必然具有成本控制的基礎(chǔ)知識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)能力，財(cái)務(wù)人員也并不必然理解部門(mén)運(yùn)行和建設(shè)所需的資金結(jié)構(gòu)要求。因此，在財(cái)務(wù)部門(mén)與部門(mén)部門(mén)建立各自知識(shí)共享平臺(tái)應(yīng)得到重視。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著新的政府會(huì)計(jì)制度的全面實(shí)施，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)管理由“收付實(shí)現(xiàn)制”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕皺?quán)責(zé)發(fā)生制”，促使其需要進(jìn)一步強(qiáng)化全面預(yù)算管理。實(shí)施策略為，以黨建工作促進(jìn)預(yù)算管理意識(shí)的提升、以跟蹤審計(jì)工作落實(shí)各級(jí)主體的責(zé)任、以多部門(mén)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展資產(chǎn)使用狀況評(píng)價(jià)。