魏茹

【摘 要】本文基于IIA有效風險管理和控制中的三道防線原理，簡析基層央行內部治理格局，總結基層央行內審在組織治理中的地位與作用及其影響因素，對有效發(fā)揮內審職能作用提出點滴建議。

【關鍵詞】治理;內部審計;作用;建議

一、基層央行內部治理格局

中國人民銀行創(chuàng)新研發(fā)剩余風險管理模型，業(yè)務線條開展風險管理自我評估，人民銀行內審部門運用信息管理系統(tǒng)開展風險管理評估。早在2006年中國人民銀行就選擇了coso內部控制整體框架，制定《中國人民銀行分支機構內部控制指引》，指導分支機構開展風險管理和內控建設，形成并構筑了風險管理和內控基礎格局。參照IIA有效風險管理和控制的三道防線，可勾勒出中國人民銀行及其分支機構有效風險管理和控制三道防線示意圖。除縣級支行，中國人民銀行及其分支機構依內設部門結構均可形成職責清晰且界線分離的三道防線。以地級市中心支行為例，第一道防線是履行法定職責并對外提供服務的業(yè)務部門，負責風險管理自我識別、評估、控制、應對和糾改各類檢查指出的問題;第二道防線是控制和保障等部門，發(fā)揮會計控制、法律控制、系統(tǒng)控制、安全控制、人力資源管理、后勤保障和意識形態(tài)教育等作用，同時負責風險管理自我識別、評估、控制、應對和糾改各類檢查指出的問題;第三道防線是擁有檢查監(jiān)督權限的內審和紀委監(jiān)察部門。三道防線中的每一道都在組織治理中扮演各自角色，在治理層和執(zhí)行管理層的協(xié)調運作下，三道防線相互關聯(lián)與協(xié)作，共同服務內部治理。如下圖所示：

基層央行雖未獨立設立風險管理部門，但風險管理和控制遍及各部門、各崗位，呈現(xiàn)出全員風險管理和控制格局?；鶎友胄须m未設審計委員會，但需接受地方審計委員會、地方審計機關的指導與監(jiān)督。在人民銀行總行及其上級主管領導下運作決策機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制、激勵機制和問責機制，在依法履行貫徹執(zhí)行國家貨幣政策，維護金融穩(wěn)定和提供金融服務職責，為地方實體經濟精準提供政策、資金、便利和信息支持，促進實體經濟發(fā)展方面作出應有的貢獻。

二、基層央行內審在組織治理中的地位與作用

基層央行內審在組織治理中的地位與其職能作用發(fā)揮呈正相關。時下，基層央行內審在《中國人民銀行法》《中國人民銀行內審工作制度》和《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》指導下，具有監(jiān)督、檢查和建議職能，依法相對獨立地服務組織治理，是組織治理重要組成部分，發(fā)揮著如下職能作用：

1.提示風險，發(fā)揮評估和防范作用。確定以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目標的內審模式，依據(jù)《中國人民銀行內部控制審計試行辦法》、《中國人民銀行內部控制審計操作手冊》和統(tǒng)一印發(fā)的審計方案，對單位層面和業(yè)務層面內部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性進行審計和評價，提示控制缺陷;依據(jù)《中國人民銀行內審部門風險評估工作管理辦法》，應用風險評估管理系統(tǒng)，按剩余風險評估模型，對機構、部門和業(yè)務單元開展風險評估，提示剩余風險;依據(jù)各類審計結果，提示潛在風險。

2.揭示問題，發(fā)揮檢查和確認作用。實現(xiàn)從“對與不對”向“好與不好”的審計理念轉變;實現(xiàn)從全面手工翻查向計算機輔助審計過渡;突出績效管理，推動實現(xiàn)預算管理審計常態(tài)化;依據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》，按照經濟責任審計四年全覆蓋目標，推動離任審計向任中經濟責任審計有序過渡;堅持“一項審計、多項成果”項目管理方式，實現(xiàn)經濟責任審計與專項審計有機結合。

3.提出建議，發(fā)揮改善和追責作用?；谠蚍治雠c評價，對目標偏差、控制缺陷和業(yè)務違規(guī)提出糾改建議;踐行“三個區(qū)分開來和容錯糾錯并舉原則，依法對內審監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題及責任人提出處理建議，對造成重大責任事故和經濟損失的單位主要負責人、直接責任人，提出移送處理建議。

4.溝通信息，發(fā)揮報告和反饋作用。嚴格做到“雙溝通、兩報告和兩反饋”，即向本單位溝通審計計劃、審計資源和其它需求，就審計發(fā)現(xiàn)問題、審計評價和審計建議，與審計對象始終保持信息溝通;向本單位和上級主管部門報告審計結果和整改落實情況;向審計對象反饋審計結果，并就審計發(fā)現(xiàn)問題和處理建議函告派出行相關業(yè)務部門。

5.監(jiān)督進展，發(fā)揮維護和增加價值作用。積極探索整改體制機制，整改評價指標和評價標準，推動審計成果轉化機制建設，踐行有利于內審成果應用與轉化的后續(xù)監(jiān)督活動。頂層從多個制度層面，明確規(guī)定被審單位主要負責人為整改第一責任人，將審計結果以及整改情況納入被審單位、部門和個人年度績效考核，與干部考核、任免、獎懲相掛鉤，與所在單位領導班子黨風廉政建設責任制考核相掛鉤，與領導班子民主生活會以及領導班子成員述職述廉相掛鉤。通過加強審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況管理，為組織目標實現(xiàn)提供合理保障。

三、基層央行內審職能作用發(fā)揮的影響因素

影響基層央行內審職能作用發(fā)揮的因素包括但不限于內審領導機制、資源配置、管理制度、制度執(zhí)行和后續(xù)教育方面。影響因素主要集中在組織結構造成的同級監(jiān)督乏力，以及審計資源短缺、內部管理制度不健全、審計程序執(zhí)行不到位等，具體表現(xiàn)是：

1.縣級機構三道防線職責交織，同級監(jiān)督乏力。1998年人民銀行系統(tǒng)內設內審部門，三定方案規(guī)定縣級支行配備一名專（兼）職內審干部，作為上級審計檢查聯(lián)絡員，掛靠本單位人事政工股。實踐中，縣支行審計業(yè)務統(tǒng)一執(zhí)行上級內審年度計劃與目標任務，業(yè)務無形被上級內審部門上收，很少并且也難以自主獨立開展同級監(jiān)督。縣級支行內審人員常被要求負責本單位工會、人事，甚至代班會計、國庫、后備管庫員，一人承擔三道防線多個角色，加之縣級支行組織結構個性化特征，致縣級支行三道防線界線不清晰、職責相交織。從歷年案件發(fā)生頻度和問題性質看，縣級支行始終占比很高。就2015至2018年全面從嚴治黨背景下，某分行轄內縣支行共發(fā)生案件37起，占轄內案件總數(shù)55.22%，縣支行違反中央八項規(guī)定案件18起，占轄內同類案件72%。

2.咨詢服務方式單一，確認服務資源有限。IIA界定“顧問、建議、引導、培訓等均屬于咨詢服務”，項目審計報告中的建議是當前基層內審咨詢職能作用發(fā)揮的主渠道，適合基層有效治理的內審確認與咨詢邊界問題仍處于探究階段。咨詢職能全方位崛起，需要頂層制度設計、咨詢服務管理系統(tǒng)平臺和一支具備應有專業(yè)技能的內審人才隊伍?；鶎觾葘応犖闈u入新老更替，由前期老齡化轉向新一輪年輕態(tài)，內審后備資源和梯隊干部處于培養(yǎng)階段。新時代央行業(yè)務日新月異，金融理論與實踐突飛猛進，基層內審服務組織治理所需的人力資源和應有知識與技能仍然短缺和不足。

3.內審制度尚不健全，內部管控存在缺陷。內部審計資源利用缺乏有效管理制度，質量保證與改進程序缺乏管理制度，監(jiān)督整改進展未全部納入審計操作程序，整改評估標準不一，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的評估指標和評估標準，審計操作流程需進一步設計，審計質量問責制度需建立健全，監(jiān)督合力有待增強。

4.審計程序執(zhí)行不到位，審計質量問題多樣化。不同程度存在審計程序執(zhí)行不完整不到位，逐級復核制度走過場，審計依據(jù)不精準，證據(jù)收集不充分，問題陳述不清晰，數(shù)據(jù)關系未厘清，數(shù)據(jù)報告不準確，問題分析不深入，深層原因未挖掘，審計結論欠客觀，審計建議針對性不強，一定程度影響內審權威與公信力。

此外，內審信息化程度還不高，計算機輔助審計工具應用范圍有限，尚未覆蓋所有業(yè)務領域。盡管采用綜合信息系統(tǒng)管理審計項目，但審計項目管理仍處在人機管理階段，尚未解決審計檔案管理自動化、項目信息全方位共享和審計信息整合等問題。

四、充分發(fā)揮基層央行內審在組織治理作用的幾點建議

建立在國內內審準則與國際內審準則趨同基礎上的確認和咨詢服務職能，是基層央行內審在組織治理中作用發(fā)揮的兩大路徑。充分發(fā)揮基層央行內審職能作用需從如下方面著手：

1.健全組織治理機制，加強黨委對內審工作的領導。在人民銀行及其分支機構設立內部審計委員會，制定內部審計委員會管理制度，加強內審組織領導;建立健全風險管理和內控領導小組，制定領導小組工作規(guī)程，明確小組成員分工，加強風險管理和內控長效機制建設。

2.改革縣級支行內設結構，聯(lián)動發(fā)揮內審第三道防線作用。增強縣支行監(jiān)督力量，設立不少于兩名工作人員的審計監(jiān)察室，明確縣支行紀委書記和內審工作人員職責，調整縣級支行內審履職權限。建議頂層從三定方案和人員編制方面，對縣級支行內設部門實施改革。

3.優(yōu)化內審隊伍結構，推進正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設。通過內審工作人員準入制度，優(yōu)化內審人員配置;通過單位人力資源管理政策，實行內審干部到業(yè)務部門跟班、定期跨部門交流，優(yōu)化內審部門人員知識和年齡結構;加強后續(xù)教育，鼓勵內審人員參加職業(yè)資格考試，倡導審計實踐成長，提高內審干部創(chuàng)新思維和實戰(zhàn)技能，努力建設一支政治素質過硬、專業(yè)攻底扎實、職業(yè)道德高尚的內審隊伍。

4.建立健全內審制度，提升內審工作質效。建立健全內審人力資源保障制度，有序開展聯(lián)合審計、外包審計和獨立審計;建立健全審計質量自我評估和外部評估制度、績效考核和問責制度，推動各項制度有效執(zhí)行，保障內審人員客觀獨立履職;完善整改工作機制，落實問題整改和責任追究，建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題移送制度，健全審計報告、結果公告和風險提示制度;整合內部監(jiān)督實力，充分發(fā)揮內審、巡視、人事、紀委監(jiān)察合力;整合現(xiàn)場、非現(xiàn)場審計流程，流程覆蓋審計工作各環(huán)節(jié)，形成一整套緊密相連、相互協(xié)調的內部管理制度，加強機構、部門、人員和項目管理。

5.利用專題培訓和信息交流載體，拓寬咨詢服務方式。以教育培訓方式，向一、二道防線上的職能部門宣講風險評估和內部控制新知識，增強崗位工作人員風險防范意識;總結項目審計發(fā)現(xiàn)問題和審計經驗，及時傳遞給相關業(yè)務部門，促進問題整改、健全管理制度和監(jiān)督制度執(zhí)行;結合實際，制定咨詢服務操作流程或管理辦法，規(guī)范咨詢服務行為;及時掌握組織風險管理和內部管理策略，積淀管理知識和技能，提升咨詢服務水平。

6.用好現(xiàn)有審計手段和方式，做好技術普及和信息共享工作。不斷總結內審綜合管理系統(tǒng)和風險管理評估系統(tǒng)運用過程遇到的問題和獲取的經驗，針對系統(tǒng)應用結果與管理創(chuàng)新，提出良好業(yè)務需求，推動內審信息化升級轉型。繼續(xù)做好計算機輔助審計相關知識和審計技能培訓，開展全員技能普及活動，強化線下訓練和考核。加強審計信息綜合分析，做好信息分類、存儲和管理工作，探索大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網等新興管理技術，推進審計信息化建設，推進信息共享和循環(huán)利用。

（作者單位：中國人民銀行上饒中心支行）