鄭聯(lián)盛 高峰亭 武傳德

摘 ? 要：傳染病等突發(fā)性公共危機(jī)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中重要的治理對(duì)象。突發(fā)性公共危機(jī)具有急迫性高、危害性大、不確定性高等特征，同時(shí)存在多樣化的內(nèi)在權(quán)衡性，需要統(tǒng)籌政府有效干預(yù)、專業(yè)技術(shù)支持、綜合資源保障等環(huán)節(jié)，以非常規(guī)決策、科學(xué)化治理和規(guī)范化處置等加以應(yīng)對(duì)，以形成一致性集體行動(dòng)。構(gòu)建公共危機(jī)財(cái)政支持體系建設(shè)是公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的內(nèi)在要求，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付以及稅費(fèi)降低等三個(gè)支柱對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)、處置及重建等的支持功能。從中長(zhǎng)期視角，應(yīng)該著力法律制度安排、統(tǒng)籌中央地方權(quán)責(zé)、落實(shí)資金來(lái)源、完善信息披露、吸納多元主體、著力風(fēng)險(xiǎn)管控以構(gòu)建公共危機(jī)的財(cái)政支持體系。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī); 治理體系; 財(cái)政支持;新冠疫情

中圖分類號(hào)：F830 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ?文章編號(hào)：1674-2265（2020）06-0003-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.001

新型冠狀病毒疫情（以下簡(jiǎn)稱新冠疫情）已演化為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)最嚴(yán)重的傳染病疫情和公共衛(wèi)生危機(jī)。包括傳染病擴(kuò)散等公共危機(jī)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中重要的治理對(duì)象，需把握突發(fā)公共危機(jī)的特殊性，深化公共危機(jī)治理體系建設(shè)。在強(qiáng)化黨對(duì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)前提下，需根據(jù)公共危機(jī)的差異化特性，設(shè)置專業(yè)化防控、應(yīng)對(duì)與處置框架，夯實(shí)技術(shù)、財(cái)政、人員以及信息等的資源保障基礎(chǔ)。在所有國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的政府職能中，只有財(cái)政職能可以覆蓋所有的政府職能，財(cái)政職能是一項(xiàng)最具綜合意義的基本政府職能（高培勇，2019）[1]。在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，需把握公共危機(jī)特性，立足我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政支持體系。

一、公共危機(jī)的特殊秉性

（一）公共危機(jī)具有急迫性高、不確定性大和決策非常規(guī)化等特性

公共危機(jī)是對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則和運(yùn)行架構(gòu)產(chǎn)生的范圍廣泛、沖擊嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)的重大風(fēng)險(xiǎn)。公共危機(jī)具有不確定性大、急迫性高、專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、外溢效應(yīng)顯著、決策要求非程序化等特征（薛瀾和張強(qiáng)，2003）[2]。以公共衛(wèi)生危機(jī)為例，公共衛(wèi)生危機(jī)是一種擴(kuò)散性極強(qiáng)、破壞性極大、應(yīng)對(duì)性極難的專業(yè)性危機(jī);是一種覆蓋范圍廣、涉及主體多、社會(huì)沖擊大的復(fù)合型危機(jī);是一種外溢效應(yīng)強(qiáng)、協(xié)調(diào)任務(wù)重的全球性危機(jī)。公共衛(wèi)生危機(jī)特別是傳染病疫情還因?yàn)槠鋫魅緮U(kuò)散的幾何級(jí)增長(zhǎng)特征使得社會(huì)大眾面臨巨大的心理沖擊，可能引發(fā)自我強(qiáng)化的社會(huì)恐慌循環(huán)，進(jìn)而演化成更為重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或政治危機(jī)。

（二）認(rèn)清公共危機(jī)的矛盾性或一致性是關(guān)鍵之舉

對(duì)于公共危機(jī)，最需要厘清的是該類危機(jī)屬于矛盾性危機(jī)還是一致性危機(jī)。矛盾性危機(jī)類似零和博弈，有的利益主體在危機(jī)中受損，而有的利益主體則在危機(jī)中受益，且受損和受益的程度在量級(jí)上相當(dāng)。一致性危機(jī)是利益攸關(guān)方?jīng)]有直接的矛盾性，絕大部分主體不希望危機(jī)發(fā)生與擴(kuò)散，絕大部分主體都希望危機(jī)能迅速平息以免受沖擊。大部分自然災(zāi)害以及傳染病都屬于一致性危機(jī)。一致性危機(jī)的防控和處置具有較為廣泛的民意基礎(chǔ)，利益攸關(guān)方愿意犧牲部分權(quán)益以形成一致行動(dòng)，集體行動(dòng)困難程度相對(duì)較低（薛瀾和俞晗之，2015）[3]。對(duì)于政府而言，危機(jī)治理的關(guān)鍵是把握公共危機(jī)的一致性稟賦，同時(shí)要堅(jiān)決避免公共危機(jī)演化為矛盾性沖突。

（三）公共危機(jī)應(yīng)對(duì)存在內(nèi)在權(quán)衡性

公共危機(jī)應(yīng)對(duì)處置可能存在應(yīng)對(duì)急迫性與決策權(quán)衡性、沖擊不確定與資源有限性、資源調(diào)配集權(quán)化與資源需求差異化、垂直行政權(quán)力執(zhí)行與橫向居民權(quán)益保障等的錯(cuò)配，為其應(yīng)對(duì)與治理帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。比如，傳染病等重大公共衛(wèi)生危機(jī)存在應(yīng)對(duì)急迫性與決策權(quán)衡性難以匹配的難題。傳染病危機(jī)是以傳染率為核心的幾何級(jí)數(shù)傳播的，在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處置公共危機(jī)是成本最低的方式，但是，傳染病處置具有特定的信息報(bào)送、行政流程和決策程序，危機(jī)應(yīng)對(duì)急迫性與政策程序性形成了鮮明的錯(cuò)配。

更重要的是，相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行決策時(shí)面臨多目標(biāo)選擇與權(quán)衡問(wèn)題，比如政府作為傳染病危機(jī)核心治理主體可能會(huì)考慮政府成本負(fù)擔(dān)大小及債務(wù)壓力，還會(huì)考慮公共危機(jī)是否會(huì)對(duì)增長(zhǎng)、就業(yè)以及社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊。如果低估危機(jī)程度可能喪失最佳應(yīng)對(duì)時(shí)間，但是，如果高估危機(jī)程度則可能付出巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，這種專業(yè)性要求使得危機(jī)處置存在內(nèi)生的權(quán)衡性。在危機(jī)防控中，如何實(shí)現(xiàn)危機(jī)有效應(yīng)對(duì)以及經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)亦是重大的政策問(wèn)題，尤其是在全局性傳染病危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，社會(huì)疏遠(yuǎn)政策（Social Distancing）或較為嚴(yán)格的隔離政策是基本的政策選擇，而這將會(huì)使得要素流動(dòng)和資源配置陷入“中斷”，甚至使得產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)“硬脫鉤”。比如，新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成了重大破壞，不僅沖擊總需求，而且沖擊總供給，社會(huì)隔離的廣泛實(shí)施使得產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到巨大沖擊，產(chǎn)業(yè)鏈上下游多次相互負(fù)反饋可能導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期性疲軟（McKibbin和Fernando，2020）[4]。這是美國(guó)特朗普政府在2020年2—3月份對(duì)于社會(huì)疏遠(yuǎn)政策實(shí)施猶豫不決的關(guān)鍵權(quán)衡因素，最后使得美國(guó)成為目前確診病例全球最高的國(guó)家。

二、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)與治理的政策框架

針對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)急迫性高、危害性大、非程序性決策要求高、內(nèi)部權(quán)衡抉擇困難等特點(diǎn)，需要構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)對(duì)和治理的政策框架。一個(gè)完善的危機(jī)治理框架需要包括三個(gè)基本要素，即主體、框架和資源。公共危機(jī)應(yīng)對(duì)與治理框架需要強(qiáng)化政府政策的主導(dǎo)性作用，發(fā)揮政府主導(dǎo)性主體的功能;公共危機(jī)治理需要一個(gè)完善且專業(yè)的治理體系，有針對(duì)性地進(jìn)行有效應(yīng)對(duì);財(cái)政資金等的投入是整個(gè)體系運(yùn)行的基本保障，需要強(qiáng)化財(cái)政支持體系建設(shè)以保障危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的順暢運(yùn)行。

（一）政府強(qiáng)力干預(yù)是阻斷公共危機(jī)傳播的主導(dǎo)方式

在重大公共危機(jī)治理中，需要強(qiáng)化政府部門(mén)的主體地位和政策權(quán)威，構(gòu)建統(tǒng)一化的危機(jī)處置執(zhí)行政策框架。對(duì)于暴發(fā)中的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)，政府干預(yù)是關(guān)鍵性的要求（張國(guó)清，2003）[5]，是防控公共危機(jī)的必要舉措，政府需要發(fā)揮公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的主體功能。一是需要啟動(dòng)公共危機(jī)的基本處置機(jī)制，及時(shí)遏制危機(jī)的擴(kuò)散和沖擊，尤其是對(duì)于傳染病危機(jī)，采取適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)疏遠(yuǎn)政策可能是首要的。二是啟動(dòng)應(yīng)急部門(mén)、財(cái)政甚至軍隊(duì)等相關(guān)部門(mén)并統(tǒng)籌地方政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，并形成一致性防控政策體系。這其中需要重點(diǎn)解決不同行為主體的集體行動(dòng)難題，使得不同主體的行為方向不斷收斂至有效的危機(jī)治理框架之內(nèi)。三是需要對(duì)公共危機(jī)采取特定的干預(yù)措施或開(kāi)展針對(duì)性的政策安排，比如強(qiáng)化信息披露，引導(dǎo)社會(huì)公眾行為，提高政策工具的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。緊急性的資金撥付、人員救治、家庭援助等是基礎(chǔ)性工具。四是需要發(fā)揮政府部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)在疫情應(yīng)對(duì)及恢復(fù)重建中的作用。比如，面對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈要素流動(dòng)中斷甚至“脫鉤”的情況，政府部門(mén)需要強(qiáng)化政策安排，防止因政策或制度造成要素流動(dòng)的系統(tǒng)性或長(zhǎng)期性中斷，而金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮其資金優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)鏈鏈接優(yōu)勢(shì)，通過(guò)資金供給、信貸匹配和金融服務(wù)有效將產(chǎn)業(yè)鏈不同主體重新連接起來(lái)。

（二）專業(yè)防控體系是公共危機(jī)治理的基本保障

公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)和防控需要政府的強(qiáng)力干預(yù)以及專業(yè)技術(shù)以及綜合資源的保障，政府干預(yù)中需要著重強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)的專業(yè)性、規(guī)范性和有效性，需要建立一個(gè)全面且專業(yè)的防控處置體系及相關(guān)的政策框架。比如，傳染病危機(jī)的嚴(yán)重程度主要由三個(gè)因素決定，即所謂的SIR模型，其中S是容易感染者人數(shù)，I是感染者人數(shù)，R是移出者人數(shù)（Removal）或恢復(fù)人數(shù)。同時(shí)，潛伏者人數(shù)（E）、隔離者人數(shù)（Q）、疑似病人數(shù)（P）以及確診病人數(shù)（J）也被納入傳染病擴(kuò)散模型中，形成了所謂的SIER、SIQR或SEQPIJR等模型（羅榮桂和江濤，2006）[6]。為此，傳染病危機(jī)防控的專業(yè)性要求十分嚴(yán)苛，在危機(jī)潛伏階段或生成初期，傳染病的暴發(fā)、擴(kuò)散和危害程度等難以得到及時(shí)、充分、有效的專業(yè)評(píng)估和權(quán)威認(rèn)定。

專業(yè)防控體系是建立在及時(shí)、真實(shí)、透明的信息系統(tǒng)之上，公共危機(jī)信息的謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)和誤報(bào)會(huì)實(shí)質(zhì)性影響多元治理主體的決策、行為及績(jī)效，尤其會(huì)妨礙專業(yè)化防控體系發(fā)揮作用。專業(yè)化防控體系還體現(xiàn)在分層治理的政策安排上，不同類型、不同危害程度的危機(jī)以及不同層次的受災(zāi)群體需要分類、分層和差異化進(jìn)行規(guī)范處置。

（三）財(cái)政支持是公共危機(jī)治理的核心變量

財(cái)政資金等資源保障是公共危機(jī)治理的核心變量，是整個(gè)治理體系順暢運(yùn)行的“血液”。在公共危機(jī)暴發(fā)期間的政策應(yīng)對(duì)中，大部分經(jīng)濟(jì)體的公共財(cái)政部門(mén)并非主導(dǎo)部門(mén)，而主要是協(xié)助危機(jī)處置最高決策主體和核心執(zhí)行部門(mén)提供必要的財(cái)政資金支持。但是，在重大的全局性公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，中央政府介入和財(cái)政資源安排對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)和重建都是無(wú)法替代的。在所有國(guó)家治理活動(dòng)所涉及的政府職能中，只有財(cái)政職能可以覆蓋所有的政府職能，只有財(cái)政職能部門(mén)的活動(dòng)可以牽動(dòng)所有政府職能部門(mén)的活動(dòng)，是一項(xiàng)最具綜合意義的基本政府職能。公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)需要政府的投入，建立健全公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政支持體系是政府干預(yù)公共危機(jī)的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。

三、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政支持“三支柱”：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)公共危機(jī)的特殊性，需要建立以公共危機(jī)有效阻斷、應(yīng)對(duì)和處置為目標(biāo)，以專業(yè)化應(yīng)對(duì)為重點(diǎn)和以財(cái)政資源為保障的緊急處置計(jì)劃。公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政支持體系是政府基本職責(zé)發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，應(yīng)以預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付和稅費(fèi)降低為“三大支柱”工具，以多樣化財(cái)政支持、多主體資源投入和多部門(mén)政策統(tǒng)籌，以統(tǒng)一機(jī)制、共同利益和責(zé)任共擔(dān)來(lái)形成一致性集體行動(dòng)，完善公共危機(jī)治理框架。

（一）預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的首要保障

預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件或公共危機(jī)的基本政策手段，也是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的首要財(cái)政資源保障。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，較多國(guó)家都在公共財(cái)政制度特別是預(yù)算安排中設(shè)置了公共危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)備金，以降低突發(fā)公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)的政策被動(dòng)和資源約束。比如，日本公共危機(jī)救助基金由各級(jí)政府以過(guò)去三年普通稅收收入決算數(shù)平均值的0.5%預(yù)存。2011年3月東日本大地震中第一筆財(cái)政資金投入來(lái)自預(yù)備金，預(yù)備金及其他額外資金安排合計(jì)為4萬(wàn)億日元（RA，2012）[7]。印度建立的災(zāi)害救濟(jì)基金機(jī)制也是一種預(yù)備費(fèi)制度，基金由印度中央財(cái)政委員會(huì)統(tǒng)籌管理運(yùn)行，分為中央層和邦政府層，中央和邦政府分別出資75%和25%（宋志輝和馬春燕，2016）[8]。我國(guó)《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。其中，中央級(jí)預(yù)備費(fèi)占當(dāng)年中央預(yù)算的1.1%—3%。2003年中央預(yù)備費(fèi)用于“非典”疫情支出為22.12億元，占實(shí)際支出預(yù)備費(fèi)26.3%。2008年中央預(yù)備費(fèi)占總預(yù)算2.65%（或350億元），其中汶川地震撥付高達(dá)349.94億元（陸銘和馮雨，2017）[9]。

（二）轉(zhuǎn)移支付是重大公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的核心支持

在全局性公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是基本的政策手段。轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)的主要渠道，也是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的核心保障。公共危機(jī)具有不可預(yù)見(jiàn)性、急迫性等特征，公共危機(jī)預(yù)防性安排通常難以全面覆蓋危機(jī)沖擊以及災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)，轉(zhuǎn)移支付是填補(bǔ)危機(jī)應(yīng)對(duì)和重建資金缺口的關(guān)鍵。比如，2002年德國(guó)Saxony州發(fā)生百年未有的嚴(yán)重洪災(zāi)，聯(lián)邦政府設(shè)置70億歐元洪災(zāi)應(yīng)對(duì)基金為危機(jī)應(yīng)對(duì)特別是災(zāi)民救濟(jì)提供資金支持，這是德國(guó)歷史上最大的轉(zhuǎn)移支付（Thieken等，2007）[10]。2005年卡特里娜颶風(fēng)后美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)了危機(jī)救助和重建的主導(dǎo)責(zé)任，兩年共投入資金1160億美元，其中948億美元直接來(lái)自聯(lián)邦政府預(yù)算撥款（Hildreth， 2009）[11]。東日本大地震發(fā)生之后，日本投入32萬(wàn)億日元以進(jìn)行為期10年的重建與復(fù)興計(jì)劃，較大部分來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，部分項(xiàng)目地方政府承擔(dān)比例低至5%（RA，2012）[7]。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件甚至全局性公共危機(jī)時(shí)，中央政府承擔(dān)更大責(zé)任以至“兜底”功能，進(jìn)而加大轉(zhuǎn)移支付力度，是重大危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本資源保障。

轉(zhuǎn)移支付尤其需要注重對(duì)受公共危機(jī)直接沖擊的個(gè)人、家庭和企業(yè)等進(jìn)行針對(duì)性的救助和援助。危機(jī)中的直接快速轉(zhuǎn)移支付將帶來(lái)顯著的替代效應(yīng)，能彌補(bǔ)居民收入臨時(shí)受挫引發(fā)的疾病救治、消費(fèi)不足及社會(huì)保障不夠以及貧困問(wèn)題。危機(jī)后的恢復(fù)工作中，受災(zāi)人群及家庭、社區(qū)等需要重點(diǎn)保障基本民生，受災(zāi)地區(qū)則需要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和就業(yè)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等的轉(zhuǎn)移支付及其他財(cái)政支持，從中長(zhǎng)期看則需要強(qiáng)化對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等的財(cái)政投入。

（三）稅費(fèi)降低是公共危機(jī)災(zāi)后重建的主導(dǎo)政策安排

公共危機(jī)的治理不僅是危機(jī)的應(yīng)對(duì)處置，更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的還在于危機(jī)后的恢復(fù)和重建工作。強(qiáng)化財(cái)政等政策的逆周期和結(jié)構(gòu)性支持作用，加大減稅降費(fèi)的力度，提升微觀主體的市場(chǎng)信心，是重大公共危機(jī)災(zāi)后重建和恢復(fù)的基本政策支撐。比如，2011年?yáng)|日本大地震發(fā)生后，日本基于《國(guó)稅通則》的特別條款對(duì)受災(zāi)地區(qū)實(shí)行特別稅收政策，實(shí)施復(fù)興特區(qū)特別稅制，新設(shè)企業(yè)5年內(nèi)免稅，土地和房屋等固定資產(chǎn)稅免稅3年，對(duì)企業(yè)機(jī)器、設(shè)備、建筑和附屬設(shè)施等新投資實(shí)行稅收減免政策。即便大地震過(guò)去近10年，2019年日本政府仍建議國(guó)會(huì)修改完善復(fù)興特區(qū)法，對(duì)受災(zāi)重點(diǎn)領(lǐng)域和地區(qū)繼續(xù)實(shí)施優(yōu)惠性政策，繼續(xù)延長(zhǎng)大地震地區(qū)稅收特例3年（RA，2019）[12]。而美國(guó)小企業(yè)管理局為中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款以應(yīng)對(duì)災(zāi)害中沒(méi)有保險(xiǎn)覆蓋的不動(dòng)產(chǎn)、設(shè)備、存貨等的損失，最高貸款額度為200萬(wàn)美元，最高期限可為30年（Brusentsev和Vroman，2017）[13]。在重建和恢復(fù)階段，財(cái)政轉(zhuǎn)移需要更加注重社會(huì)保障、就業(yè)促進(jìn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的統(tǒng)籌，重點(diǎn)持續(xù)支持受災(zāi)地區(qū)和家庭的恢復(fù)工作，并有效緩釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下跌螺旋（Xu和Mo，2013）[14]。

四、構(gòu)建公共危機(jī)治理的財(cái)政支持體系

構(gòu)建公共危機(jī)治理的財(cái)政支持體系是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基本要求，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。財(cái)政是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)支柱和物質(zhì)保障，面對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)，除了預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付以及稅費(fèi)減免等核心政策之外，還有其他多種政策可運(yùn)用，同時(shí)還需要與專業(yè)危機(jī)應(yīng)對(duì)舉措、公共治理、社區(qū)服務(wù)以及貨幣金融等政策相統(tǒng)籌。從長(zhǎng)期看，我國(guó)需完善覆蓋危機(jī)防控、危機(jī)處置和災(zāi)后恢復(fù)的全程化、長(zhǎng)效性和穩(wěn)健性的財(cái)政支持系統(tǒng)，著力構(gòu)建公共危機(jī)的財(cái)政支持體系。

一是完善公共危機(jī)財(cái)政支持體系的制度規(guī)范，建立分級(jí)處置、分類治理和責(zé)任共擔(dān)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)財(cái)政制度。我國(guó)缺乏突發(fā)性公共事件基本財(cái)政法律制度，對(duì)于重大突發(fā)性公共事件的應(yīng)對(duì)缺乏完善的財(cái)政制度、政策及收支安排，缺乏全程化、專業(yè)性和穩(wěn)健性的制度機(jī)制安排，更多是“特事特辦、急事急辦”的臨時(shí)性政策實(shí)施。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)立公共危機(jī)財(cái)政應(yīng)對(duì)的縱向位階法律體系，同時(shí)逐步完善公共危機(jī)財(cái)政應(yīng)對(duì)的橫向內(nèi)容體系，建立分級(jí)處置、分類治理和責(zé)任共擔(dān)的危機(jī)應(yīng)對(duì)財(cái)政制度，降低公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的不確定性，提升政府依法處置公共危機(jī)的能力和水平，提升政府危機(jī)治理的公信力。

二是厘清地方政府與中央政府公共危機(jī)應(yīng)對(duì)職責(zé)和財(cái)政安排，降低應(yīng)對(duì)主體的內(nèi)部權(quán)衡性。國(guó)家治理體系建設(shè)與政府治理、社會(huì)治理等有機(jī)統(tǒng)一，高效的治理體系本質(zhì)上是一個(gè)多元主體的治理框架，具有一定的分權(quán)屬性。在中國(guó)表現(xiàn)最為突出的就是中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的“兼容”問(wèn)題（傅勇，2010）[15]。一方面，堅(jiān)持屬地應(yīng)對(duì)的基本原則，以地方政府和地方財(cái)政為主要支撐來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，提高地方政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的急迫性、有效性和審慎性。另一方面，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)置危機(jī)應(yīng)對(duì)中分級(jí)處置、分層治理為支撐的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制以及觸發(fā)中央政府干預(yù)和財(cái)政支持的閾值標(biāo)準(zhǔn)及分擔(dān)安排，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度和安排。在強(qiáng)化地方屬地責(zé)任、避免出現(xiàn)財(cái)政“大鍋飯”思維（劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)，2003）[16]的前提下，以法律和機(jī)制為支撐夯實(shí)中央政府“兜底”責(zé)任。

三是落實(shí)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政資源安排。公共危機(jī)的資金安排具有急迫性和不確定性，較難以傳統(tǒng)預(yù)算安排進(jìn)行統(tǒng)籌，需要采用傳統(tǒng)路徑和非常規(guī)路徑加以應(yīng)對(duì)。第一，繼續(xù)強(qiáng)化以預(yù)備費(fèi)為支撐的突發(fā)性公共事件的應(yīng)急功能，中央政府和地方政府應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》備足預(yù)備費(fèi)并?？顚Ｓ?，當(dāng)年預(yù)備費(fèi)未用完部分以一定比例留存累積而非全額轉(zhuǎn)入下一年。第二，強(qiáng)化危機(jī)應(yīng)對(duì)中的財(cái)政支持和資源匹配功能。地方政府需承擔(dān)突發(fā)事件或公共危機(jī)的首要應(yīng)對(duì)和資源投入責(zé)任，以調(diào)整收支結(jié)構(gòu)、削減相關(guān)支出、緊急融資安排等方式籌措危機(jī)應(yīng)對(duì)資金，著力于受危機(jī)沖擊的人員救治、家庭救濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)。當(dāng)發(fā)生重大甚至全國(guó)性突發(fā)事件時(shí)，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付功能，保障危機(jī)應(yīng)對(duì)處置的臨時(shí)資金需求。第三，在危機(jī)后重建和恢復(fù)階段，要著力以積極財(cái)政政策、結(jié)構(gòu)性安排和稅費(fèi)減免等政策向危機(jī)暴發(fā)地區(qū)傾斜，加大受災(zāi)個(gè)人和家庭的救助力度，著力保障基本民生和公共服務(wù)，重點(diǎn)減免企業(yè)所得稅、增值稅和個(gè)人所得稅等，致力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展恢復(fù)。第四，多措并舉，完善公共危機(jī)應(yīng)對(duì)財(cái)政資金的融資安排，采用特殊預(yù)算安排、調(diào)節(jié)收支結(jié)構(gòu)、發(fā)行特別債券、吸納多元主體參與等方式進(jìn)行融資，保障公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的收支相對(duì)匹配以及財(cái)政支出的可持續(xù)性。

四是建立健全危機(jī)應(yīng)對(duì)和財(cái)政支出的信息披露體系。公共危機(jī)的信息傳播速度和效率是危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本支撐，應(yīng)強(qiáng)化信息披露的及時(shí)性、權(quán)威性和可信度，避免出現(xiàn)重大危機(jī)信息的遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、誤報(bào)，以夯實(shí)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)急迫性、提升多元主體參與危機(jī)治理和提升危機(jī)治理政策協(xié)調(diào)以及全球協(xié)調(diào)的信息基礎(chǔ)，減少?zèng)Q策程序性和決策權(quán)衡性的信息制約。重點(diǎn)披露危機(jī)處置、人員救濟(jì)、專業(yè)投入、災(zāi)害重建與恢復(fù)的財(cái)政支持信息，危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政預(yù)算、支出及償付安排等需要定期及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，以提高公共財(cái)政的政策引領(lǐng)水平，同時(shí)建立外部約束機(jī)制，避免危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政安排成為“黑匣子”。

五是著力建設(shè)多元參與的扁平化危機(jī)治理體系。在公共危機(jī)管理向治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府與居民、財(cái)政資源與其他資源是可以相互統(tǒng)籌的，危機(jī)治理扁平化是治理有效性的關(guān)鍵。一方面，在政府部門(mén)合作上，要注重財(cái)政部門(mén)與其他政策部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是危機(jī)應(yīng)對(duì)的主體部門(mén)。比如，還需強(qiáng)化財(cái)政政策與貨幣政策的統(tǒng)籌，提升綜合施策的整體效應(yīng)。另一方面，在政府部門(mén)與非政府主體合作上，著力提升公共危機(jī)一致性水平，重點(diǎn)防范公共危機(jī)轉(zhuǎn)化為矛盾性危機(jī)，構(gòu)建包容性的危機(jī)治理框架，將垂直行政系統(tǒng)和橫向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)有效融合，將國(guó)際組織、非政府組織、企業(yè)、居民等主體納入其中，有效統(tǒng)籌財(cái)政資金、社會(huì)資金以及居民參與，形成更廣泛的一致性危機(jī)治理體系。

六是強(qiáng)化公共危機(jī)財(cái)政支持的風(fēng)險(xiǎn)管理。在財(cái)政紀(jì)律、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、支出統(tǒng)籌以及信息透明等方面設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)及要求，健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系，完善外部風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，設(shè)置嚴(yán)格的違法懲戒機(jī)制，以提高公共危機(jī)財(cái)政支持的透明度、有效性和穩(wěn)健性。風(fēng)險(xiǎn)管理不僅是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

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Public Crisis Governance and Its Construction of Fiscal Supporting Framework

Zheng ?Liansheng1/Gao Fengting2/Wu Chuande2

（1.Institute of Finance and Banking，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing ? 100028，China;?2.China Power Finance Co.，LTD，Beijing ? 100732，China）

Abstract：Emergent public crises such as infectious diseases are the important targets in the modernization of national governance system and capacity. The sudden public crisis has the characteristics of high urgency，great harm and high uncertainty. At the same time， there are various internal trade-offs. Therefore，it needs to coordinate the effective government intervention，professional technical support，comprehensive resource guarantee and other measures，and respond with unconventional decision-making，scientific governance and standardized disposal，so as to form a consistent collective action. The construction of fiscal supporting system is the internal requirement of public crisis response. We should strengthen the support functions of the three pillars of reserve fund，transfer payment and tax reduction for crisis response， disposal and reconstruction. From the medium and long-term perspective，we should focus on the arrangement of legal system，overall planning of central and local authorities and responsibilities，implementation of fiscal and financial sources，improvement of information disclosure，absorption of multiple subjects，and focus on risk management and control to build a fiscal supporting system for public crisis.

Key Words：public crisis，governance framework，fiscal support，COVID-19