王懷勇 鄧若翰

摘 要：傳統(tǒng)的行政扶貧模式在后脫貧時代面臨諸多局限，引入社會主體參與扶貧，實現(xiàn)“單中心貧困治理”向“多中心貧困治理”轉(zhuǎn)型具有客觀必然性。然而，市場化的社會主體與行政化的精準扶貧、收益性的社會主體與公益性的精準扶貧、碎片化的社會主體與系統(tǒng)化的精準扶貧之間始終存在著較大的張力，而法律激勵機制的引入為張力的打破提供了契機與路徑。當前我國社會參與扶貧法律激勵的制度安排存在理念層面的“管理型激勵”、標準層面的“資格型激勵”和方式層面的“幫扶式激勵”等問題，故應(yīng)當針對當前社會參與扶貧法律激勵的問題，徹底實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：即實現(xiàn)激勵理念從“管理型激勵”向“契約型激勵”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)激勵標準從“資格型激勵”向“績效型激勵”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)激勵方式從“幫扶式激勵”向“合作式激勵”轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)社會參與扶貧法律激勵的效能最優(yōu)。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;社會參與扶貧;社會主體：法律激勵;激勵立法

中圖分類號：D632.1;F126 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2020）04-0001-10

收稿日期：2019-12-11 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.01

基金項目： 重慶市重大決策咨詢研究課題 （2019ZB05）;重慶市研究生科研創(chuàng)新項目 （CYB19123）

作者簡介：王懷勇（1979-），男，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，西南政法大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟法制創(chuàng)新研究中心研究員，博士，主要研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

改革開放40年來，市場經(jīng)濟的高速發(fā)展與反貧困事業(yè)的強力推進使我國農(nóng)村7億多人口擺脫了貧困的束縛，實現(xiàn)了經(jīng)濟上的富足與精神上的幸福。截止2018年底，全國農(nóng)村貧困人口還剩1 660萬人左右，貧困發(fā)生率降至1.7%[1]，扶貧攻堅事業(yè)成效顯著。但與此同時，農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)出零散化、碎片化、頑固化的特征，政府層面的精準扶貧工作暴露出成本高昂、成效低下等問題。為有效回應(yīng)貧困主體碎片化的問題，社會各界已經(jīng)開始關(guān)注政府之外的多種反貧困力量，寄望于實現(xiàn)“單中心貧困治理”向“多中心貧困治理”的模式轉(zhuǎn)型。國務(wù)院早在2014年就下發(fā)了《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，旨在促進反貧困領(lǐng)域的“社會共治”。2017年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組亦下發(fā)了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，更進一步細化和完善了國務(wù)院的這一規(guī)定。

然而，由于國家和地方層面的社會參與扶貧法規(guī)和政策具備宏觀倡導(dǎo)色彩，在引導(dǎo)和激勵社會力量參與扶貧的標準、工具、方式和配套制度等方面還缺乏明確規(guī)定，使得社會參與扶貧法律法規(guī)激勵功能極為有限。從實踐層面來看，地方政府在激勵社會力量參與扶貧方面具有極大的科層性和官僚性，表現(xiàn)為政府將有限的激勵資源傾斜于具有官方背景的社會組織和企業(yè)，而諸多規(guī)模較小、實力較弱的民辦組織和民營企業(yè)幾乎享受不到政府的政策優(yōu)惠[2]，極大地損害了法律激勵的公平價值和社會功能，也嚴重阻礙了“政府-市場-社會”協(xié)同推進的大扶貧格局的構(gòu)建進程。因此，本文從社會參與扶貧法律激勵的理論前提出發(fā)，在檢視問題的基礎(chǔ)上，試圖探尋社會參與扶貧法律激勵制度的完善路徑。

一、激勵前提：社會參與扶貧的反經(jīng)濟悖論

（一）市場化的社會主體與行政化的精準扶貧

貧富差距的擴大是市場經(jīng)濟體制的固有缺陷，是市場失靈的表現(xiàn)形式之一，因而通過政府干預(yù)扭轉(zhuǎn)這一趨勢便成了應(yīng)有之義。我國扶貧工作是政府干預(yù)市場分配不公的重要舉措，其從一開始便具備了濃厚的國家干預(yù)色彩，體現(xiàn)了國家力量對市場力量“偏移”和“錯位”的矯正。在扶貧開發(fā)的早期，扶貧活動更強調(diào)政府的主導(dǎo)作用和權(quán)威性，通過逐個劃分目標區(qū)域和層層下達脫貧指標的方式為地方各級政府及其職能部門分派扶貧任務(wù)并開展具體的扶貧攻堅活動。這種扶貧模式在早期成效極為明顯，但隨著扶貧活動由“區(qū)域扶貧”走向“精準扶貧”，政府單一主導(dǎo)的模式也不可避免地暴露出其致命弱點，即政府失靈。

政府失靈是政府在試圖矯正市場失靈時所產(chǎn)生的政府干預(yù)不到位、干預(yù)錯位和干預(yù)不起作用等“管制失靈”問題[3]。在精準扶貧中，這種失靈表現(xiàn)為權(quán)力尋租所導(dǎo)致的“精英捕獲”現(xiàn)象，信息不對稱所導(dǎo)致的“目標偏離”現(xiàn)象和模式單一所導(dǎo)致的“大水漫灌”現(xiàn)象等。為了矯正上述失靈問題，社會參與扶貧這一創(chuàng)新扶貧模式應(yīng)運而生。社會參與扶貧的本質(zhì)在于引入企業(yè)、社會組織等市場主體，通過市場主體反向干預(yù)、治理和解決政府失靈問題。至此，精準扶貧經(jīng)歷了“市場失靈→政府干預(yù)→政府失靈→市場干預(yù)”的歷史演變，但這種理念衍變也容易陷入“市場干預(yù)市場失靈”的邏輯悖論。展開來說，企業(yè)、社會組織等主體本身遵循市場經(jīng)濟的基本邏輯即“自負盈虧”和“財富增值”，導(dǎo)致其也具備市場主體的共同特性即“嫌貧愛富”和“追求利益”，繼而排斥參與扶貧這種具有較高正外部性的事業(yè)，進而導(dǎo)致社會參與扶貧成為一項口號。破解這一邏輯悖論的方式在于轉(zhuǎn)變以往線性的思維模式，以更加動態(tài)、整體的視角來看待當下的扶貧體制改革。具體來說，就是改變以往“市場失靈→政府干預(yù)→政府失靈→市場干預(yù)”的線性思維，轉(zhuǎn)而建立起“政府←→市場”互動干預(yù)的動態(tài)模型。政府除了作為“掌舵者”對精準扶貧事業(yè)的推動承擔頂層規(guī)劃、機制構(gòu)建、任務(wù)統(tǒng)籌、資源整合等職責外，還要破除企業(yè)、社會組織等主體參與扶貧事業(yè)的內(nèi)在障礙，支持市場主體發(fā)揮對政府扶貧的工作監(jiān)督、效能彌補、資源補充作用，而破除障礙的最佳途徑，即是通過法律激勵機制的設(shè)計，為企業(yè)、社會組織參與扶貧提供充分的利益動機和內(nèi)在動力。

（二）收益性的社會主體與公益性的精準扶貧

精準扶貧的公益性定位源于其所蘊含的較強正外部性。外部性理論認為：個人對財富擁有的權(quán)利并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物。在某些情況下，一種經(jīng)濟行為會給其他不相關(guān)當事人抑或社會整體帶來“非市場性”的成本和收益，其中正外部性是指一個經(jīng)濟主體的行為給不相關(guān)當事人抑或社會整體帶來額外收益或成本減少[3]。精準扶貧的正外部性表現(xiàn)為：（1）精準扶貧有助于幫助貧困主體擺脫貧困陷阱，推動貧困主體脫貧致富?，F(xiàn)代貧困理論認為，貧困不僅包括收入水平低下，還包括權(quán)利剝奪、資源匱乏、機會缺失、社會孤立和文化貧困等[4]。精準扶貧正是從資金扶助、權(quán)利賦予、資源保障、機會創(chuàng)造、社會參與和文化教育等角度出發(fā)幫助貧困主體，使貧困者真正實現(xiàn)經(jīng)濟財富、政治能力、社會地位和文化意識層面的“富足”，而這一過程需要大量人力、財力、物力和精力的投入，但對投入主體的回報卻甚少。（2）精準扶貧有助于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。貧困地區(qū)的農(nóng)村會因地理位置偏遠、資源稀缺、知識匱乏、勞力不足和制度結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀決定了其內(nèi)生性發(fā)展的動力不足，需要借助外力實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的外源性發(fā)展。精準扶貧不僅為農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了充足的經(jīng)濟投資、物質(zhì)資源、文化知識、生產(chǎn)技術(shù)和交易渠道，同時貧困人口的能力、素質(zhì)提升也為發(fā)展提供了充分的人力資源基礎(chǔ)和社會文化基礎(chǔ)。（3）精準扶貧有助于緩解社會貧富分化趨勢，防范分配危機的爆發(fā)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排和市場經(jīng)濟自發(fā)的財富集中趨勢導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間貧富差距的不斷拉大，帶來了社會財富的分配不均和分配失衡，繼而引發(fā)法律和社會層面的不平等、不公平、不正義等問題，造成法律和社會層面的分配危機[5]。精準扶貧通過對貧困主體精準性、專項性、傾斜性的扶持和幫助，有助于緩解貧富分化的趨勢，防止因分配不均和分配失衡而導(dǎo)致的分配危機爆發(fā)。

正是基于正外部性，精準扶貧注定是一個成本遠大于收益的公益性事業(yè)，這與社會主體的私人屬性之間產(chǎn)生了劇烈的沖突與矛盾。社會主體無論多么富有同情心和社會責任感，其終究要受到“成本-收益”規(guī)律的限制，很難對精準扶貧這種投入高、回報少的事業(yè)抱有太多熱情。實踐中，參與精準扶貧的社會主體大多都是國有企業(yè)和官方社會組織，這些帶有行政屬性的社會主體因有國家投入的扶貧資源作為保障，且承擔了主管部門下派的扶貧指標，因而在政府的科層激勵和體制壓力下具有參與扶貧的動力。但如此下去，不僅難以發(fā)揮社會主體數(shù)量龐大、資源豐富、專業(yè)多元、靈活性強等優(yōu)勢，也難以對政府扶貧行為形成有效的制衡和監(jiān)督，因而所形成的協(xié)同治貧機制也是殘缺的。因此，當前的關(guān)鍵在于通過法律激勵機制的設(shè)計，為私營企業(yè)和民間組織參與扶貧提供充足的利益空間和內(nèi)在動力，真正實現(xiàn)貧困治理的社會參與。

（三）“碎片化”的社會主體與系統(tǒng)化的精準扶貧

貧困是一個復(fù)雜系統(tǒng)，收入不足、地處偏遠、資源匱乏、權(quán)利剝奪、制度排斥、社會孤立和文化低下等貧困成因均是這個復(fù)雜系統(tǒng)下的子系統(tǒng)。這些子系統(tǒng)之間相互耦合、相互作用，依照一種自發(fā)的、復(fù)雜的、有序的規(guī)則和結(jié)構(gòu)整合成貧困母系統(tǒng)。這就決定了單獨對貧困系統(tǒng)中的某一個或某一部分子系統(tǒng)進行治理難以獲得預(yù)期的結(jié)果，反而可能引發(fā)更多的問題。例如，針對貧困主體收入不足的問題，若單純對貧困主體施與資金扶助，不僅難以實現(xiàn)脫貧目的，反而可能使貧困主體形成依賴，進一步降低貧困主體的脫貧能力。因此，貧困治理應(yīng)充分探究和挖掘貧困系統(tǒng)的本質(zhì)、邏輯和機制，從復(fù)雜性和不確定性中尋找內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)設(shè)計治理方案、整合治理主體、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、實施治理行為，以實現(xiàn)貧困問題的復(fù)雜性治理和系統(tǒng)性干預(yù)[6]。

然而，當前社會主體參與扶貧的“碎片化”狀況與貧困治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性需求背道而馳。“‘碎片化是對社會力量扶貧現(xiàn)實狀況的一種形象描述，實質(zhì)上是指社會力量扶貧仍處于一種零散性、非系統(tǒng)性的運行狀態(tài)”[7]，這種“碎片化”主要有兩種表現(xiàn)：第一，政府部門與社會主體之間缺乏協(xié)調(diào)合作機制，政府扶貧與社會扶貧各自為政，扶貧合力尚未形成。由于政府長期對行政扶貧的路徑依賴和制度慣性，社會主體參與扶貧很難受到接納和認可，更多只作為政府扶貧的“補充機制”，難以平等地位與政府開展扶貧合作。第二，社會主體在扶貧活動中“各行其事”“個體化”扶貧現(xiàn)象嚴重，扶貧重疊、扶貧真空問題多發(fā)。以橫向網(wǎng)絡(luò)分布為基本結(jié)構(gòu)的社會主體之間不僅缺乏協(xié)作扶貧的外在強制，也缺乏協(xié)作扶貧的內(nèi)在動力。例如，社會組織以“社會事業(yè)”為主導(dǎo)的行動邏輯與企業(yè)以“盈利事業(yè)”為主導(dǎo)的行動邏輯之間難以形成耦合[8]，同時社會主體之間相互獨立，扶貧的分散化、“碎片化”也就在所難免。除此之外，社會扶貧信息的封閉和分散也是重要原因。當前社會主體參與扶貧的信息服務(wù)平臺建設(shè)尚處于起步階段，導(dǎo)致社會扶貧主體處于“信息孤島”之中[7]，難以對貧困地區(qū)的扶貧需求以及其他社會主體的扶貧情況有所把握，自然難以形成扶貧合力。

破解困境的有效路徑是引入法律激勵機制：第一，法律激勵機制可以通過向社會主體賦權(quán)，改善當前“強國家-弱社會”的失衡結(jié)構(gòu)[9]，使社會主體真正享有與政府協(xié)商合作、互動博弈、雙向制衡的空間和能力，并真正“嵌入”到政府的扶貧行動中。第二，法律激勵“可以為人們提供一種動力，促使人們?nèi)プ龇仙鐣枰ɑ蛘吡⒎ㄕ咝枰┑男袨椤盵10]。換言之，法律可以構(gòu)建一定的激勵措施，去鼓勵社會扶貧主體之間溝通交流、交互協(xié)商、能動合作的行為，以實現(xiàn)彌散性、任意性的社會扶貧行動向整合性、系統(tǒng)性的社會扶貧行動轉(zhuǎn)變。

二、激勵困境：社會參與扶貧的激勵問題檢視

（一）“管理型激勵”：社會參與扶貧法律激勵的理念問題

長期以來，在“法律父愛主義”的立法理念和“命令控制型”的行政管理模式制約下，我國激勵性法律法規(guī)的制定呈現(xiàn)出濃厚的“管理型”色彩，進而導(dǎo)致我國扶貧激勵存在立法協(xié)商缺失、立法內(nèi)容模糊等問題。

1.立法協(xié)商的缺失。作為社會扶貧立法的重要組成部分，社會參與扶貧的激勵立法必須將作為激勵受體的廣大社會主體納入其中，發(fā)揮社會主體在激勵立法中的訴求反映、協(xié)商權(quán)衡和互動博弈功能。然而，雖然我國經(jīng)歷了“全面控制→強勢干預(yù)→簡政放權(quán)”的改革進程，但政府對社會主體仍然不夠了解、不太信任、不愿放手，因而在社會領(lǐng)域立法中，“盡管官民雙向立法努力呈現(xiàn)一定的互動，但國家主導(dǎo)的傾向依然明顯，在國家主導(dǎo)與社會共治的博弈之中，前者常常占據(jù)上風”[11]。主要表現(xiàn)為：（1）立法主體的法定結(jié)構(gòu)設(shè)置缺少了對社會主體的相應(yīng)關(guān)切。根據(jù)我國《選舉法》的規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當具有“廣泛的代表性”，應(yīng)有適當數(shù)量的工人、農(nóng)民、知識分子、婦女、歸僑代表，各省區(qū)市對應(yīng)推出的實施細則也基本沿用了這一規(guī)定。但受制于立法理念局限，當前《選舉法》及各省級實施條例的立法主體結(jié)構(gòu)設(shè)置中缺乏對民企和民間社會組織這兩種界別的關(guān)注和規(guī)定。（2）立法主體的成員篩選環(huán)節(jié)缺乏對民間社會主體的參與途徑供給。除了直接性的法定結(jié)構(gòu)設(shè)置，在代表候選人推薦環(huán)節(jié)，民間社會主體亦缺乏有效參與的法定渠道。根據(jù)《選舉法》及各省級實施條例的規(guī)定，各政黨、各人民團體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人，但從《社會團體登記條例》第三條和相關(guān)的黨政文獻可推知，人民團體主要指參加政治協(xié)商會議的八大人民團體，是具有濃厚政治屬性的特殊社會團體[12]。而民間社會團體因不屬于“人民團體”之列而無法獲得相應(yīng)的立法參與和代表輸送渠道，影響了其在立法主體中的話語表達和利益融入能力。（3）立法形成的法定程序設(shè)計欠缺對民間社會主體協(xié)商參與的充足渠道供給。在與社會主體相關(guān)的立法活動中，立法機關(guān)也在積極嘗試引入各種民主參與機制，如公布立法規(guī)劃與計劃、公布法規(guī)草案并征求意見、舉行專家論證會、召開立法座談會等[13]。但是，由于官方在這些民主參與活動中仍然處于主導(dǎo)地位，民間的意見和呼聲更多時候僅作為“查漏補缺”[14]。同時，由于民主參與缺乏相應(yīng)的信息披露和公開機制，造成社會參與扶貧立法過程中的“官方話語”與“民間訴求”以及“政治考量”與“社會認同”之間的割裂。

2.立法內(nèi)容的模糊。當前社會參與扶貧的激勵立法主要由省一級的地方法規(guī)構(gòu)成，并采取了在省級扶貧開發(fā)條例下設(shè)專章規(guī)定的形式。由于社會參與扶貧的立法推進還處于初步階段，地方對社會主體的特質(zhì)、優(yōu)勢、參與形式、激勵需求等問題的了解還不夠深入，加上地方政府長期對“行政扶貧”的路徑依賴和制度自信，因而當前各地的社會參與扶貧法規(guī)具有理念倡導(dǎo)性、內(nèi)容模糊性等問題。為了更清楚地展現(xiàn)這一問題，筆者參照學(xué)界對法律激勵的劃分標準即宏觀倡導(dǎo)型激勵、賦予權(quán)利型激勵、減免義務(wù)型激勵、減免責任型激勵、增加收益型激勵、減少成本型激勵、特殊資格型激勵、特殊待遇型激勵、特殊榮譽型激勵。 ，對各省市區(qū)的社會參與扶貧立法的激勵條款進行了爬梳，統(tǒng)計結(jié)果見表1。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要反映出三個問題：（1）宏觀倡導(dǎo)型激勵占據(jù)主導(dǎo)地位。在各省市區(qū)扶貧開發(fā)條例關(guān)于社會參與扶貧激勵的條款中，宏觀倡導(dǎo)型條款的數(shù)量占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，這些條款主要表現(xiàn)為“鼓勵/支持/引導(dǎo)……”的條款句式。宏觀倡導(dǎo)型激勵的過量存在使得社會參與扶貧激勵立法具有較強的理念倡導(dǎo)色彩，不具備強制效力和落實途徑，只能依托于地方政府部門的行政權(quán)力貫徹，但這會增強社會參與扶貧激勵的行政恣意性和自由裁量性，進而為權(quán)力尋租、激勵波動現(xiàn)象的產(chǎn)生提供制度土壤。（2）激勵條款的內(nèi)容安排模糊?？v觀各省市區(qū)扶貧開發(fā)條例中宏觀倡導(dǎo)型以外的激勵條款，其普遍存在條款內(nèi)容模糊的問題，表現(xiàn)為激勵條款原則性規(guī)定過強，而相關(guān)的激勵事由、激勵標準、激勵強度、激勵程序等事項規(guī)定缺失 例如《重慶市農(nóng)村扶貧條例》第八條規(guī)定：“市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應(yīng)當對農(nóng)村扶貧工作做出突出成績的單位及個人給予表彰和獎勵”;第五十一條規(guī)定：“采取捐資、捐物方式進行農(nóng)村扶貧的企業(yè)依法享受稅收優(yōu)惠?！?。無疑為地方政府部門的行政恣意提供了大量留白。（3）激勵條款的類型設(shè)置失衡。除宏觀倡導(dǎo)型激勵外，各省市區(qū)扶貧開發(fā)條例中的社會參與扶貧激勵類型主要集中在減少成本型激勵和增加收益型激勵。部分條例設(shè)置了特殊待遇型和特殊榮譽型激勵，但相對較為稀少，且主要集中于教師和醫(yī)生參與扶貧的特殊待遇和特殊榮譽問題例如《貴州省大扶貧條例》第二十八條規(guī)定：“對有貧困地區(qū)任教經(jīng)歷或者長期在貧困地區(qū)任教的教師，在職稱晉升、招考錄用、教育培訓(xùn)等方面給予適當傾斜;提高貧困地區(qū)教師補助標準，保障貧困地區(qū)教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”;第二十九條規(guī)定：“建立城市醫(yī)療衛(wèi)生人員支援貧困地區(qū)制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生人員激勵機制，對有貧困地區(qū)醫(yī)療工作經(jīng)歷或者長期在貧困地區(qū)基層工作的醫(yī)療衛(wèi)生人員，在職稱晉升、招考錄用、教育培訓(xùn)、薪酬待遇等方面給予適當傾斜。” 。至于賦予權(quán)利型激勵、減免義務(wù)型激勵和減免責任型激勵則基本不存在。值得一提的是，在社會參與扶貧的激勵類型之中，賦予權(quán)利型激勵不僅有助于激發(fā)社會主體的扶貧權(quán)利意識和扶貧內(nèi)生動力，也有助于促進社會主體從“扶貧輔助者”向“扶貧主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，進而扭轉(zhuǎn)當前“強國家-弱社會”的二元結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。但是，各省市區(qū)扶貧開發(fā)條例均未制定相關(guān)的社會參與扶貧賦權(quán)條款，這不得不說是現(xiàn)有立法的一大缺憾。

（二）“資格型激勵”：社會參與扶貧法律激勵的標準問題

當前，我國社會參與扶貧激勵立法存在嚴重的“資格型激勵”問題，表現(xiàn)為兩個方面：

1.《慈善法》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《稅收減免管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)所構(gòu)成的社會力量財政支持規(guī)范體系仍然強調(diào)以行為資格為財政支持標準，至于行為效率的考量則較為匱乏[15]。以《慈善法》為例，《慈善法》第九條規(guī)定了申請登記為慈善組織所應(yīng)具備的條件，即以開展慈善活動為宗旨，不以營利為目的，有名稱和住所、有組織章程、有必要財產(chǎn)、有組織機構(gòu)和負責人及其他法律規(guī)定條件等共七項條件?！洞壬品ā返谄呤艞l又規(guī)定：慈善組織及其取得收入依法享受稅收優(yōu)惠。換言之，只要某社會組織滿足慈善組織的設(shè)立條件并登記取得慈善組織資格后，其便可享受相關(guān)的稅收優(yōu)惠。不滿足慈善組織設(shè)立條件的其他企業(yè)或民間組織，僅“可以開展力所能及的慈善活動”（第一百一十一條），而被排除在稅收優(yōu)惠主體之外。作為《慈善法》細化規(guī)定的《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》亦沿用和繼承了這一標準，其在“鼓勵和支持以扶貧濟困為重點開展慈善活動”部分的第（四）條先提出“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除”，后又提出將“研究完善慈善組織企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，切實惠及符合條件的慈善組織”，其中，“符合條件”一詞亦進一步強化和表明慈善組織的稅收優(yōu)惠將以“是否滿足行為資格條件”為標準。這種“資格導(dǎo)向”的激勵標準設(shè)置可能會帶來兩個問題：其一，在“資格導(dǎo)向”的激勵標準下，社會主體將更加注重組織資格建設(shè)，至于對其獲得資格后所開展的扶貧活動的實際效果則不太關(guān)心。其二，大量規(guī)模較小、實力較弱的社會組織和民間企業(yè)將被排除在稅收優(yōu)惠政策之外。然而，小型社會組織和企業(yè)由于其盈利能力較弱、公共關(guān)系度較差等原因，相比“正規(guī)組織”更難獲取扶貧資金和資源，更需要稅收立法的激勵和扶持。

2.省級扶貧開發(fā)條例中關(guān)于社會參與扶貧的激勵條款以社會主體的相應(yīng)扶貧行動為激勵標準，而對于其行動績效的考量則極為匱乏。例如，《重慶市農(nóng)村扶貧條例》第三十六條規(guī)定：“扶貧貼息貸款重點用于扶貧企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)”，第五十一條規(guī)定：“采取捐資、捐物方式進行農(nóng)村扶貧的企業(yè)依法享受稅收優(yōu)惠”。再如，《貴州省大扶貧條例》第三十條規(guī)定：“縣級以上人民政府通過優(yōu)惠政策、貼息和風險補償?shù)却胧膭罱鹑跈C構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，向貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸……”。這些條款設(shè)計反映出地方性法規(guī)在社會參與扶貧激勵方面的規(guī)定仍較為模糊，同時也反映出地方立法仍重點圍繞社會主體的“扶貧行為”進行激勵規(guī)則設(shè)置，而忽略了“扶貧績效”。在這種立法理念涵攝下，各省級政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的實施意見》亦延續(xù)了這種“行為導(dǎo)向”的激勵標準和政策方針。例如，《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的實施意見》第二（四）條規(guī)定：“民營企業(yè)家到貧困地區(qū)投資興業(yè)，符合國家相關(guān)規(guī)定的，享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率”，僅以“到貧困地區(qū)投資興業(yè)”的“扶貧行為”和“符合國家相關(guān)規(guī)定”的“優(yōu)惠資格”為認定和施與激勵的標準。再如，《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的實施意見》第13條規(guī)定：“對積極參與扶貧開發(fā)，帶動貧困群眾脫貧致富，符合信貸條件的各類企業(yè)給予信貸支持，并按有關(guān)規(guī)定給予財政貼息等政策扶持”，也僅強調(diào)以“積極參與扶貧開發(fā)”的“行為”和“符合信貸條件”的“資格”為激勵的前提標準。在這樣的激勵制度引導(dǎo)下，社會主體只收到了“形式扶貧”的激勵信號，并據(jù)此將自身的工作重心放在展現(xiàn)“扶貧行動”和滿足“優(yōu)惠標準”上，而“實質(zhì)扶貧”的動力則較為匱乏，且忽視自身扶貧開發(fā)的實施效能和具體成效，進而在實踐中演變?yōu)樯鐣鲐殞用娴摹罢児こ獭薄懊孀庸こ獭薄?/p>

2.通過立法優(yōu)化文化類創(chuàng)新激勵措施，促進社會參與扶貧的文化協(xié)同激勵。傳統(tǒng)的組織構(gòu)造理論和組織建設(shè)實踐過于強調(diào)組織的“工具理性”特征，而忽略了“價值理性”在現(xiàn)代組織中的構(gòu)建價值與意義。營造良好扶貧氛圍的意義即在于將政府的公益扶貧價值轉(zhuǎn)化為企業(yè)的外部扶貧文化氛圍，并通過外部氛圍滲入內(nèi)部文化的方式實現(xiàn)公益扶貧價值與市場運營文化的相融與調(diào)和，進而以扶貧價值理念喚醒社會主體的“價值理性”，實現(xiàn)社會主體從“經(jīng)濟人”向“自我實現(xiàn)人”轉(zhuǎn)變。針對當前各省級政府辦公廳實施意見中的各種問題，應(yīng)從以下幾個層面進行規(guī)則延展和制度優(yōu)化：（1）調(diào)整扶貧文化建設(shè)的理念。當前各實施意見將重心放在“營造氛圍”上，忽視了扶貧宣傳的最終目的是“培育社會主體的內(nèi)在扶貧文化”，這種理念偏差容易導(dǎo)致政府部門在實際文化建設(shè)工作中的重心偏離，故亟需調(diào)整。（2）明確宣傳職責的具體承擔主體?？紤]到文化促進的對象為社會主體，文化促進的內(nèi)容為扶貧濟困的公益理念以及與《公共文化服務(wù)保障法》相銜接的需要，應(yīng)由各級政府的文化主管部門、扶貧辦、民政部門和市場監(jiān)管部門共同負責，其中，文化主管部門應(yīng)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。（3）明確規(guī)定文化培育的主要目的，即通過政府的宣傳培育工作渲染起良好的扶貧文化氛圍和構(gòu)建起完善的文化培育機制，使扶貧理念、價值和責任內(nèi)化于社會主體的組織文化之中，進而實現(xiàn)社會主體參與扶貧的內(nèi)在文化激勵。（4）擴充文化培育的具體方式。除各實施意見已規(guī)定的宣傳扶貧先進事跡、扶貧人物，推出扶貧海報和廣告外，還包括培育扶貧文化共享平臺、培養(yǎng)扶貧文化志愿者等方式。

3.通過立法強化組織類激勵措施，促進社會參與扶貧的組織協(xié)同激勵。（1）拓寬“社會扶貧信息平臺”的功能范圍，在當前各省級實施意見規(guī)定的“推動社會扶貧資源供給與扶貧需求有效對接”的基礎(chǔ)上，增加“推動不同社會扶貧主體之間的信息協(xié)同和行為配合”功能，并設(shè)計相應(yīng)的信息披露規(guī)則，如補充規(guī)定“社會主體負有主動、定期地上傳自己所享有的扶貧信息的義務(wù)，并應(yīng)當及時匯報扶貧行動中出現(xiàn)的危機性、緊迫性問題”等。（2）創(chuàng)新“社會參與平臺”的實現(xiàn)模式。當前各省級《實施意見》仍強調(diào)由政府“搭建社會參與平臺”并實施管理，依然帶有較為強烈的“管理型”慣性色彩。2018年7月，《北京市民政局、北京市扶貧協(xié)作和支援合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于廣泛動員社會組織參與脫貧攻堅和精準救助的指導(dǎo)意見》通過“委托支持型社會組織作為協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)中心”以替代政府的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)職能，并由這種樞紐型社會組織“負責全市社會組織參與脫貧攻堅和精準救助行動的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)等輔助性工作”。這種以樞紐型社會組織或企業(yè)為組織核心的創(chuàng)新模式值得在進一步經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，逐步納入各省市區(qū)社會參與扶貧促進條例之中，實現(xiàn)組織協(xié)同激勵的法制化。

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Abstract：The traditional administrative poverty alleviation model faces many limitations in the post poverty-alleviation era. It is objectively inevitable to introduce social entities to participate in poverty alleviation and realize the transition from “single-centre poverty governance” to “multi-center poverty governance”.However，there is always a deep tension between the market-oriented social entities and the administrative targeted poverty alleviation，the profitable social entities and the public welfare targeted poverty alleviation，the fragmented social entities and the systematic targeted poverty alleviation，and the introduction of legal incentive mechanism provides an opportunity and path to break the tension.However，there are some problems in the current legal incentive system of social participation in poverty alleviation in China，such as “managerial incentive” at the conceptual level，“qualified incentive” at the standard level and “helping incentive” at the mode level. Therefore，we should completely realize the “three transformations” in response to the current problems of social participation in poverty alleviation legal incentives： the transformation of incentive concept from “managerial incentive” to “contractual incentive”，the transformation of incentive standard from “qualified incentive” to “performance incentive”，the transformation of incentive mode from “helping incentive” to “cooperative incentive”，and ultimately achieve the best effectiveness of social participation in poverty alleviation legal incentives.

Key words：targeted poverty alleviation;social participation in poverty alleviation;social entities;legal incentive;incentive legislation

（責任編輯：董應(yīng)才）