徐春成 李亞明 高飛

摘 要：自國(guó)家實(shí)施農(nóng)村禁養(yǎng)以來(lái)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境大為改善。禁養(yǎng)制度的研究有助于促進(jìn)農(nóng)村禁養(yǎng)水平，但既有研究多側(cè)重于污染防治和養(yǎng)殖政策，對(duì)農(nóng)村禁養(yǎng)運(yùn)作、管理有所忽視。通過(guò)采取規(guī)范分析、實(shí)證調(diào)查等方法對(duì)禁養(yǎng)制度及實(shí)施的研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有禁養(yǎng)制度受理念不清、制度建設(shè)不均的影響，存在執(zhí)法不嚴(yán)、依據(jù)相沖突的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致制度精準(zhǔn)性有所欠缺。而從法律實(shí)施角度觀察，可以發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)階段農(nóng)村禁養(yǎng)存在行政濫權(quán)現(xiàn)象，“一刀切”的環(huán)保方式對(duì)農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)一定的影響。對(duì)此，從禁養(yǎng)法律思想、禁養(yǎng)范圍劃定和禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定三個(gè)方面提出構(gòu)建農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理思路，以完善多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制為前提，立足于本地區(qū)實(shí)際情況，構(gòu)建合理的指標(biāo)體系、實(shí)施體系和發(fā)展機(jī)制，完善農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理制度的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村禁養(yǎng);差異化管理;禁養(yǎng)制度;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：F325.15 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2020）04-0153-08

收稿日期：2019-10-22 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.16

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71403211）

作者簡(jiǎn)介：徐春成（1978-），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境治理。

通信作者

引 言

養(yǎng)殖是中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)延續(xù)千年的活動(dòng)之一，最早可追溯至新石器時(shí)代，它為人類的生存和生活改善做出了極大貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)得到空前的發(fā)展，但也因其無(wú)序發(fā)展產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的生態(tài)破壞與環(huán)境污染問(wèn)題。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，環(huán)境保護(hù)成為人們最關(guān)心的問(wèn)題，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的再發(fā)展已成為學(xué)術(shù)研究和政策研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)畜禽養(yǎng)殖生態(tài)問(wèn)題的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖政策，二是畜禽養(yǎng)殖中的污染及其治理。關(guān)于畜禽養(yǎng)殖政策的現(xiàn)有研究認(rèn)為：首先禁養(yǎng)范圍的界定不清[1]是當(dāng)下較為普遍的問(wèn)題;其次執(zhí)法過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)硬的態(tài)度和不到位的宣傳易產(chǎn)生不必要的糾紛[2];最后禁養(yǎng)補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇约由盍宿r(nóng)民對(duì)禁養(yǎng)政策的誤解。對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染及其治理的研究認(rèn)為：當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖所帶來(lái)的環(huán)境污染已成為僅次于鋼鐵、煤炭的最大污染[3];畜禽養(yǎng)殖發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境污染使其可持續(xù)發(fā)展面臨較大的威脅[4]，目前農(nóng)村面源污染最大的來(lái)源便是畜禽養(yǎng)殖[5];規(guī)?；B(yǎng)殖對(duì)降低畜禽養(yǎng)殖廢棄物的排放是有利的[6]，但受相關(guān)配套設(shè)施的限制，一旦規(guī)?；B(yǎng)殖無(wú)法實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合，那么所造成的污染反而會(huì)更為嚴(yán)重[7];規(guī)模養(yǎng)殖在影響污染防治中僅占據(jù)很少的比例，而且污染程度的大小受多種因素影響[8];農(nóng)村散戶養(yǎng)殖時(shí)至今日依然存在著較高的綜合價(jià)值[9];畜禽養(yǎng)殖存在地區(qū)性差異，在進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上，應(yīng)當(dāng)注重地區(qū)差異性，實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖的最優(yōu)配置[10-11]。

梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)于完善養(yǎng)殖政策和防治養(yǎng)殖污染具有一定的借鑒意義和啟示作用，但也存在以下不足：一是從研究領(lǐng)域來(lái)看，現(xiàn)有研究偏向于自然科學(xué)領(lǐng)域，人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)較少。二是從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，現(xiàn)有研究主要涉及畜禽養(yǎng)殖的污染防治、資源化利用、養(yǎng)殖行為、成本收益、禁養(yǎng)范圍劃定等，對(duì)禁養(yǎng)的運(yùn)作、管理研究相對(duì)較少。三是從研究角度來(lái)看，現(xiàn)有研究多基于農(nóng)戶、規(guī)模、治理、發(fā)展等非制度視角，從制度角度所完成的研究也多限于范圍、補(bǔ)償?shù)确矫?，鮮有研究關(guān)注差異化管理在農(nóng)村禁養(yǎng)中的運(yùn)用。有鑒于此，本文根據(jù)楊凌示范區(qū)的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)資料，結(jié)合其他省份和全國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，從制度視角對(duì)農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理問(wèn)題進(jìn)行研究，通過(guò)對(duì)我國(guó)畜禽養(yǎng)殖法律規(guī)范的制度分析，結(jié)合實(shí)踐情況探析當(dāng)前農(nóng)村禁養(yǎng)實(shí)施中存在的問(wèn)題，基于農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理理念，提出構(gòu)建農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理的具體方案，為后續(xù)的禁養(yǎng)工作提供較為可行的執(zhí)行和決策依據(jù)。

一、農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理的制度分析

2012年11月，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《全國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃），提出通過(guò)設(shè)定“禁養(yǎng)區(qū)”的方式來(lái)控制各地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖污染，同時(shí)要求禁養(yǎng)區(qū)以外的區(qū)域養(yǎng)殖要與當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載力相適應(yīng)，并對(duì)各規(guī)模的養(yǎng)殖廢料實(shí)現(xiàn)資源再利用。2014年1月1日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）確立了農(nóng)村養(yǎng)殖污染防治的法律基礎(chǔ)和兼顧污染防治與畜禽養(yǎng)殖均衡發(fā)展的思路。就此看來(lái)，農(nóng)村禁養(yǎng)的目標(biāo)有二：一是保護(hù)環(huán)境;二是促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖有序發(fā)展。

無(wú)論是“十二五”規(guī)劃還是《條例》，均將環(huán)境保護(hù)作為第一目標(biāo)，對(duì)畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的位階在環(huán)境保護(hù)之后，表明污染防治的目標(biāo)是保障區(qū)域環(huán)境、促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，禁養(yǎng)僅是污染防治的方式之一。所以，環(huán)境保護(hù)是農(nóng)村禁養(yǎng)的出發(fā)點(diǎn)，其目的是要促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)升級(jí)的均衡發(fā)展;在禁養(yǎng)實(shí)施中，必須區(qū)別對(duì)待各類養(yǎng)殖，環(huán)保只是重要組成部分，而非全部。這些法律制度的頒布和實(shí)施構(gòu)成目前農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理的法律基礎(chǔ)。

正如亞里士多德所認(rèn)為的，制定好的法律，并嚴(yán)格實(shí)施這種法律是法治的兩個(gè)重要條件。但結(jié)合當(dāng)前全國(guó)范圍的禁養(yǎng)實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)有法律制度很難達(dá)到預(yù)期效果，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）理念不清且建設(shè)不均衡

1.制度理念不清。從立法本意觀察，現(xiàn)有制度對(duì)禁養(yǎng)的初始定位是為保護(hù)特定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，禁止從事養(yǎng)殖行為，從性質(zhì)上講屬于行政指導(dǎo)的范疇，并不會(huì)對(duì)農(nóng)民的利益有所減損。但從禁養(yǎng)實(shí)踐來(lái)看，禁養(yǎng)顯然與行政機(jī)關(guān)對(duì)養(yǎng)殖主體的行政處罰、行政強(qiáng)制相配套，為了實(shí)現(xiàn)禁養(yǎng)，行政機(jī)關(guān)通常以行政處罰、行政強(qiáng)制措施來(lái)強(qiáng)制養(yǎng)殖主體放棄特定養(yǎng)殖行為。行政機(jī)關(guān)往往僅憑一紙文書就做出減損農(nóng)民權(quán)益的行為。并且，現(xiàn)有制度執(zhí)行主體的執(zhí)法理念欠缺對(duì)農(nóng)村禁養(yǎng)后續(xù)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)考慮，難以兼顧“合理”與“發(fā)展”的價(jià)值訴求，其所實(shí)施的無(wú)差別禁養(yǎng)、“一禁了之”的禁養(yǎng)理念在行政法的基本原則和現(xiàn)有農(nóng)村禁養(yǎng)法律中難尋其據(jù)?？傮w看來(lái)，農(nóng)村禁養(yǎng)的逐步錯(cuò)位，根源在于對(duì)農(nóng)村禁養(yǎng)本質(zhì)的模糊認(rèn)識(shí)。

2.制度建設(shè)不均衡。受法律自身滯后性及行政規(guī)劃等因素的制約，現(xiàn)行法律規(guī)范僅是一種停留在局部和表層的帶有指導(dǎo)性意義的行政規(guī)范，并不能有效地服務(wù)于當(dāng)前的社會(huì)需求。而理論層面研究的遲滯進(jìn)一步導(dǎo)致行政執(zhí)法時(shí)的自由裁量，加深了群眾對(duì)禁養(yǎng)政策的誤解。如《條例》中僅對(duì)禁養(yǎng)范圍和補(bǔ)償有所規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)是指按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)定，在指定范圍內(nèi)禁止任何單位和個(gè)人養(yǎng)殖畜禽;禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)已建成的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（點(diǎn)），由各縣（市、區(qū)）人民政府依法責(zé)令限期搬遷或關(guān)閉?！贝朔N過(guò)于模糊的定位，無(wú)疑增加了地方政府在范圍上的自由裁量。同時(shí)，后續(xù)的制度規(guī)章僅是對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)的進(jìn)一步解讀，并未新增或細(xì)化現(xiàn)有的禁養(yǎng)政策，如原環(huán)保部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部辦公廳于2016年1月24日發(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。就此而言，已有的禁養(yǎng)政策只是對(duì)系統(tǒng)鏈條的前端有所規(guī)定，但對(duì)實(shí)施后的末端治理存在一定的政策缺失。

（二）執(zhí)行不嚴(yán)且依據(jù)相互沖突

從法律實(shí)效的角度研究法律，能讓我們?cè)诟鼜V泛的空間和時(shí)間去觀察法律，進(jìn)而更充分地觀察法律的社會(huì)功能。

1.執(zhí)行不嚴(yán)。就農(nóng)村禁養(yǎng)而言，執(zhí)行不嚴(yán)主要集中表現(xiàn)于“權(quán)力尋租”上，如江蘇省宜興市萬(wàn)石鎮(zhèn)南漕村生豬養(yǎng)殖場(chǎng)的關(guān)閉始末[12]。在調(diào)查中，少數(shù)養(yǎng)殖主體因人情、親情等具有價(jià)值利益的社會(huì)關(guān)系或金錢、禮品等財(cái)產(chǎn)性利益換取村長(zhǎng)或村委主任的特殊照顧，也有部分養(yǎng)殖主體憑借自身特有的優(yōu)勢(shì)（多表現(xiàn)為納稅大戶、先進(jìn)個(gè)人、勞動(dòng)模范）來(lái)取得行政主體在禁養(yǎng)程序中的區(qū)別對(duì)待，甚至流傳著“不送就關(guān)門”的說(shuō)法。筆者認(rèn)為，上述行為之所以在村民看來(lái)屬于正常的人情世故，一方面是人們法治意識(shí)淡薄，但更多的是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)行不嚴(yán)所產(chǎn)生的。由于禁養(yǎng)法規(guī)的模糊性認(rèn)識(shí)，加之權(quán)力主體或有或無(wú)的暗示，多數(shù)養(yǎng)殖主體主動(dòng)或被動(dòng)請(qǐng)求一定“情面”以獲得并不牢靠的承諾，逐步形成“送禮承諾再送禮再承諾”的惡性循環(huán)，使農(nóng)村禁養(yǎng)趨向失衡。

2.法律依據(jù)相互沖突。農(nóng)村禁養(yǎng)在對(duì)象、范圍上的不確定性進(jìn)一步加深了農(nóng)村禁養(yǎng)執(zhí)行的模糊性，而執(zhí)行上的模糊是導(dǎo)致政府“一刀切”的重要原因。雖然在《條例》實(shí)施之前，我國(guó)《憲法》《土地法》等法律明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)自己的宅基地、承包地享有充分的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障他們?cè)趶氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，不受任何權(quán)利主體的侵犯。但《條例》第十一條通過(guò)“人口集中區(qū)域”來(lái)概括適用禁養(yǎng)的區(qū)域，二者看似并無(wú)相抵觸之處，但就權(quán)利適用而言，將人口集中區(qū)域納入禁養(yǎng)區(qū)的涵蓋范圍，無(wú)疑間接剝奪了該區(qū)域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)殖主體的部分權(quán)利。有人認(rèn)為國(guó)家并未將散戶養(yǎng)殖劃入禁養(yǎng)范圍，但基于《中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒》對(duì)養(yǎng)殖戶數(shù)的統(tǒng)計(jì)可發(fā)現(xiàn)，數(shù)量消減最多的恰恰就是范圍之外的散戶養(yǎng)殖。此外，農(nóng)村居民區(qū)禁養(yǎng)也與當(dāng)前中央政策不符。我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為全社會(huì)致富奔小康的最大障礙，所以改革開放幾十年來(lái)，國(guó)家一度提倡發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，多種形式發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。十八大以來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要扶持和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提倡“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”，提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，指出產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和標(biāo)志，等等。顯然，當(dāng)前農(nóng)村大面積實(shí)施禁養(yǎng)也違背上述政策要求。此外，《指南》對(duì)《條例》中禁養(yǎng)區(qū)的進(jìn)一步解讀也未能有效緩解行政濫權(quán)的現(xiàn)象，如四川廣元旺蒼縣將非飲用水源地劃入禁養(yǎng)范圍;安徽黃山屯溪區(qū)將道路、河流列入禁養(yǎng)范圍;還有部分地區(qū)存在禁養(yǎng)區(qū)域指代不明、限定距離不清、適用范圍大小不等現(xiàn)象[13]。這種增設(shè)性的行政行為不僅同行政法相沖突，也有違當(dāng)前所倡導(dǎo)的法治理念。

（三）側(cè)重指導(dǎo)但有失精準(zhǔn)

現(xiàn)有的禁養(yǎng)政策明顯偏向于行政指導(dǎo)，對(duì)事前聽證、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督、責(zé)任追究等程序性事項(xiàng)未做出明確規(guī)定，法律法規(guī)中多以“鼓勵(lì)”“支持”“符合”等術(shù)語(yǔ)作為條文依據(jù)，欠缺可操作性。這種基礎(chǔ)制度的缺失是造成現(xiàn)階段禁養(yǎng)逐步失控的原因之一，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了大量的制度誤解和爭(zhēng)議。觀察互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)民對(duì)禁養(yǎng)的討論，可以發(fā)現(xiàn)最受關(guān)注的是“農(nóng)村禁養(yǎng)是什么”“農(nóng)村禁養(yǎng)的范圍”“農(nóng)村散戶是否屬于禁養(yǎng)的對(duì)象”這三大根本問(wèn)題。這反映出我國(guó)在農(nóng)村禁養(yǎng)實(shí)施中缺乏精準(zhǔn)性。另外“禁養(yǎng)有無(wú)補(bǔ)償”也是諸多養(yǎng)殖主體關(guān)心的問(wèn)題，依據(jù)《條例》第二十五條的規(guī)定“因禁養(yǎng)實(shí)施而需關(guān)?；虬徇w的養(yǎng)殖場(chǎng)的，由縣級(jí)政府依法予以補(bǔ)償”。按理說(shuō)，法律對(duì)此有著明確的規(guī)定，但實(shí)踐中，部分地方政府曲解補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定，如河南某地區(qū)要求轄區(qū)范圍內(nèi)的養(yǎng)殖戶3天內(nèi)自行拆除養(yǎng)殖場(chǎng)，且無(wú)任何補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);湖南瀏陽(yáng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)養(yǎng)殖手續(xù)的齊全與否確定補(bǔ)償?shù)慕痤~;寧波奉化地區(qū)則是依據(jù)自行關(guān)閉時(shí)間來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村禁養(yǎng)管理中存在的

問(wèn)題分析 ?從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)有法律制度的實(shí)施一方面增加了農(nóng)村禁養(yǎng)失控的可能，另一方面對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善日趨乏力。國(guó)務(wù)院于2015年4月2日下發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“水十條”），要求“2017年底前，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成?！笔茉撐募挠绊懀鞯卣M(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)禁養(yǎng)工作的開展，但從多維視角出發(fā)，這一關(guān)閉潮不但沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村因養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染問(wèn)題，反而在其他方面造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（一）環(huán)境改善但存在資源浪費(fèi)趨向

截止2016年，全國(guó)累計(jì)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)4.9萬(wàn)個(gè)，劃定面積63.6萬(wàn)平方公里[14]。據(jù)2016年《中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒》中對(duì)養(yǎng)殖戶數(shù)（分散養(yǎng)、小規(guī)模、中規(guī)模及以上數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年《中國(guó)畜牧業(yè)年鑒》。本文對(duì)養(yǎng)殖規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：散戶：q<50;小規(guī)模：50500）。）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，自“水十條”發(fā)布之后，各規(guī)模養(yǎng)殖主體均受到不同程度的影響，相較于中規(guī)模及以上的養(yǎng)殖主體，散戶和小規(guī)模養(yǎng)殖主體受到的影響更大、程度更深。以生豬養(yǎng)殖為例，2016年因環(huán)保整治而消減的生豬存欄量達(dá)3 600萬(wàn)頭，同2015年相比，散戶養(yǎng)殖消減390萬(wàn)戶，小規(guī)模養(yǎng)殖消減4.7萬(wàn)戶，而中規(guī)模及以上減少了100余萬(wàn)戶 數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年《中國(guó)畜牧業(yè)年鑒》。，牛、羊養(yǎng)殖主體消減同生豬養(yǎng)殖基本一致。不可否認(rèn)，當(dāng)前禁養(yǎng)政策的執(zhí)行對(duì)畜禽數(shù)量的控制卓有成效，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善起到積極作用。但是農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治和資源化利用水平取決于各自的經(jīng)濟(jì)特性，規(guī)模僅對(duì)政策落地具有一定參考價(jià)值，并不能完全解釋其生產(chǎn)行為和環(huán)境行為。加之農(nóng)村散戶養(yǎng)殖資源化利用水平較高，具有較高的生態(tài)優(yōu)勢(shì)[15]。

此外，當(dāng)前禁養(yǎng)政策的執(zhí)行帶有較為強(qiáng)烈的人類中心主義色彩，誠(chéng)然畜禽數(shù)量的減少有助于環(huán)境質(zhì)量的提升，但卻忽視了農(nóng)村最基本的生態(tài)鏈條。李靜在對(duì)三江源的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因中央政府忽視了當(dāng)?shù)啬撩竦谋Ｗo(hù)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在對(duì)三江源生態(tài)保護(hù)工程投入巨資后的效果打折，幸得后續(xù)工作的及時(shí)完善，以確保投入三江源生態(tài)保護(hù)工程的第二輪資金更加有效[16];蔣高明從2000年起在牧區(qū)所開展的為期8年的試驗(yàn)證明，人類中心主義的治理方式是存在漏洞的，以自然之力恢復(fù)自然是可行的，有效的;阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)對(duì)阿拉善地區(qū)荒漠化或沙漠化的治理，也被證明通過(guò)推動(dòng)“內(nèi)生式發(fā)展”改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是切實(shí)可行的[17]。這表明，禁養(yǎng)政策的過(guò)度干涉或許不能產(chǎn)生積極的意義，反而會(huì)因其武斷行為造成更多資源浪費(fèi)。

（二）阻礙生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從當(dāng)前國(guó)家政策來(lái)看，黨的十九大報(bào)告、2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議以及2018年中央一號(hào)文件中均提及“扶持小農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)”，這表明當(dāng)前農(nóng)村散戶養(yǎng)殖是國(guó)家認(rèn)可且支持的。從實(shí)施結(jié)構(gòu)上看，不論是英國(guó)“永久農(nóng)業(yè)”、菲律賓瑪雅農(nóng)場(chǎng)[18]，還是我國(guó)實(shí)施的“四位一體”變式生態(tài)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)中，畜禽養(yǎng)殖均處于舉足輕重的地位，是生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中不可或缺的重要組成，當(dāng)前禁養(yǎng)政策的實(shí)施反而對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。另?yè)?jù)實(shí)地調(diào)查表明，農(nóng)村散戶養(yǎng)殖雖具有基數(shù)大、從業(yè)人員年齡大、文化程度低、對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)不足的特點(diǎn)，經(jīng)數(shù)十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和人員的更新?lián)Q代，這些情況已有較為明顯的改善，但是現(xiàn)階段無(wú)差別的禁養(yǎng)模式勢(shì)必會(huì)對(duì)新一代養(yǎng)殖主體造成一定沖擊。

另?yè)?jù)筆者查閱陜西楊凌示范區(qū)禁養(yǎng)的相關(guān)資料，截止2017年底，該地對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的784戶農(nóng)村散養(yǎng)主體進(jìn)行整治，完成戶數(shù)為497戶，完成比例為63%，其救濟(jì)方式為遷入臨時(shí)養(yǎng)殖場(chǎng)和批量銷售，單就臨時(shí)養(yǎng)殖而言，其在污染防治的能力上并非強(qiáng)于農(nóng)村散戶養(yǎng)殖。此外，在對(duì)農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)殖的調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，畜禽污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在總體數(shù)量不足、防治種類單一、處理方式較為簡(jiǎn)單等現(xiàn)象。筆者在與某村唯一養(yǎng)殖主體A訪談時(shí)得知，其未被禁養(yǎng)的原因有四：（1）養(yǎng)殖50頭奶牛，對(duì)村上有經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，曾被評(píng)為“村集體先進(jìn)個(gè)人”;（2）位于村子?xùn)|北角，距離最近人流量較大的道路約100米，周邊以農(nóng)地為主;（3）廠房透氣性較好，草料、糞便定期處理;（4）可以為村民提供優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)。但在聊及露天堆放的部分牛糞時(shí)，A說(shuō)是周邊農(nóng)地村民購(gòu)買用于施肥的，放在那里是在發(fā)酵，過(guò)段時(shí)間就蓋起來(lái)了，對(duì)可能產(chǎn)生的危害，A卻表示自己堆了一輩子肥，并沒(méi)有什么危害，就是會(huì)有些臭。在路經(jīng)某規(guī)模養(yǎng)殖公司時(shí)，周邊空氣彌漫著濃重的氣味，過(guò)往行人無(wú)不掩住口鼻。筆者認(rèn)為，當(dāng)前“一刀切”式禁養(yǎng)政策會(huì)左右地區(qū)對(duì)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的選擇，進(jìn)而影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，同時(shí)，大規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)多數(shù)會(huì)追求帕累托最優(yōu)選擇，基于理性經(jīng)濟(jì)人的分析，大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)主會(huì)過(guò)度追究經(jīng)濟(jì)效益而忽視對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注，同樣對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生一定阻礙。

（三）農(nóng)民生產(chǎn)生活受到影響

對(duì)陜西部分農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村禁養(yǎng)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在農(nóng)民收入、農(nóng)村集會(huì)、貧困治理這三大方面。年齡在60歲以上、文化程度較低、只能從事輕微體力勞動(dòng)、以養(yǎng)殖為主業(yè)的農(nóng)民群體收入波動(dòng)最為劇烈，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該類主體戶均損失每年在6 000～7 000元左右，且對(duì)肉、蛋、奶等畜牧產(chǎn)品的需求度呈下降趨勢(shì)。對(duì)40～50歲之間、以養(yǎng)殖為副業(yè)的農(nóng)民群體影響較小，但營(yíng)養(yǎng)攝入種類單一化明顯，根據(jù)地區(qū)性養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)而有所不同。而對(duì)于未被禁養(yǎng)的養(yǎng)殖主體而言，在成本風(fēng)險(xiǎn)和配套設(shè)施交叉影響下，若自身收益沒(méi)有顯著提升或難以維持現(xiàn)狀時(shí)，部分養(yǎng)殖主體會(huì)主動(dòng)或間接承認(rèn)降低污染防治的成本以維持自身利益，還有部分養(yǎng)殖者會(huì)適度降低產(chǎn)品價(jià)格以適應(yīng)周邊地區(qū)的消費(fèi)能力，實(shí)現(xiàn)資金的回籠。這些都會(huì)造成農(nóng)民收入減少。對(duì)于農(nóng)村集會(huì)的影響，通過(guò)受訪對(duì)象的趕會(huì)頻率分析，大致分為兩種類型：一種是先多后少的類型，一種是“多-少-多”的倒U型類型。兩類農(nóng)戶之間的差別在于第二種農(nóng)戶往往會(huì)通過(guò)部分特殊信息渠道獲知大型或超大型的集會(huì)，借此通過(guò)售賣農(nóng)產(chǎn)品來(lái)獲取收益。但大多數(shù)農(nóng)戶屬于第一種類型，即為增加收入?yún)⒓蛹瘯?huì)，但因供過(guò)于求選擇減少次數(shù)，留出時(shí)間前往周邊地區(qū)打零工補(bǔ)貼家用。還有部分禁養(yǎng)力度較大、維度較廣的農(nóng)村地區(qū)，集會(huì)上的畜禽及產(chǎn)品的數(shù)量、種類趨向一元化。

受現(xiàn)階段“一刀切”式禁養(yǎng)模式的影響，部分農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧與精準(zhǔn)扶貧也在一定程度上遭受波及。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因污染防治不達(dá)標(biāo)被禁養(yǎng)或轉(zhuǎn)業(yè)的養(yǎng)殖主體，在多數(shù)情況下是由于不符合養(yǎng)殖規(guī)?；蛟谌丝诿芗瘏^(qū)域從事養(yǎng)殖活動(dòng)而被禁止的，他們多以物易物、批量銷售、集中轉(zhuǎn)移或養(yǎng)殖、定期補(bǔ)給等方式獲得補(bǔ)償;這種“只輸血不造血”的補(bǔ)償模式曾一度引發(fā)部分貧困戶惡意污染周邊環(huán)境以合乎農(nóng)村禁養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，坐等行政主體的補(bǔ)償。這進(jìn)一步加深了農(nóng)村其他民眾對(duì)農(nóng)村禁養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)扶貧的誤解。

三、農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理思路探討

綜上，制度設(shè)計(jì)存在的漏洞使農(nóng)村禁養(yǎng)趨向失衡，急功近利的行政行為不但未能達(dá)到預(yù)期成效，反而衍生出諸多社會(huì)負(fù)面影響，并在一定程度上阻礙畜禽養(yǎng)殖的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。對(duì)此，需認(rèn)真思考通過(guò)何種途徑方能有效促進(jìn)農(nóng)村禁養(yǎng)的改善。差異化的管理思路在制度設(shè)計(jì)上具體靈活且富有彈性，可以充分體現(xiàn)行政行為多維的價(jià)值訴求。

（一）樹立多視角、差異化管理禁養(yǎng)理念

現(xiàn)階段的農(nóng)村禁養(yǎng)誠(chéng)然對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境具有一定的改善，但卻難以適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展需要，其內(nèi)涵中“規(guī)模論”和“一刀切”的思想比較明顯。因此，農(nóng)村禁養(yǎng)的多視角、差異化管理理念就顯得尤為重要。多視角是指禁養(yǎng)過(guò)程中不能像以往那樣簡(jiǎn)單地把環(huán)保作為禁養(yǎng)目標(biāo)來(lái)劃定禁養(yǎng)范圍和制定禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)在考慮環(huán)保的同時(shí)，綜合考慮政治、法治、民生、經(jīng)濟(jì)等各方面實(shí)際要求。使禁養(yǎng)契合帕累托改進(jìn)，不能因?yàn)闉榱藢?shí)現(xiàn)具體環(huán)境目標(biāo)而影響其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);差異化管理是多視角禁養(yǎng)的必然延伸，是多視角禁養(yǎng)的具體化。它要求在劃定禁養(yǎng)范圍、制定禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施禁養(yǎng)規(guī)定時(shí)，必須綜合考慮激勵(lì)性和約束性因素，根據(jù)養(yǎng)殖地區(qū)、養(yǎng)殖戶具體情況和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，實(shí)施有差別的禁養(yǎng)。差異化管理所體現(xiàn)的靈活性是當(dāng)前農(nóng)村禁養(yǎng)的迫切需求。

（二）實(shí)施中央、省、縣三級(jí)禁養(yǎng)范圍劃定制度

我國(guó)地域廣闊，從多視角、差異化思想看待禁養(yǎng)，各地差異就非常大。從行政效率和實(shí)際需要看，在中央統(tǒng)籌考慮全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)劃定禁養(yǎng)范圍后，省級(jí)人民政府可以結(jié)合省情并依據(jù)國(guó)家禁養(yǎng)范圍劃定要求劃定省域禁養(yǎng)范圍，縣級(jí)人民政府進(jìn)一步結(jié)合縣情并依據(jù)省級(jí)禁養(yǎng)范圍劃定要求劃定縣域禁養(yǎng)范圍是必要和可行的，當(dāng)然這也是多視角、差異化禁養(yǎng)管理理念的要求。

（三）構(gòu)建差異化禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)

首先，構(gòu)建禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在《條例》實(shí)施過(guò)程中，基本都粗細(xì)有別地制定了地方禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，雖有積極意義，但“一刀切”現(xiàn)象很普遍，所以國(guó)家法律有必要規(guī)定制定禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的總要求，省級(jí)政府提出地方標(biāo)準(zhǔn)要求，縣級(jí)政府據(jù)此并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。其次，禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)差異化，即綜合考慮法治、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，把“禁、限、促”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，爭(zhēng)取在禁養(yǎng)的同時(shí)，確保其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不偏離、不背棄。如果說(shuō)禁養(yǎng)范圍實(shí)行三級(jí)劃定制度是地區(qū)差異性的根本體現(xiàn)，差異化禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定則是養(yǎng)殖戶差異性的根本要求。

四、實(shí)施農(nóng)村禁養(yǎng)差異化管理的

對(duì)策建議 ?（一） 完善多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在合作模式下， 多主體參與可以改進(jìn)規(guī)則的信息基礎(chǔ)從而提升決定的質(zhì)量，增加成功實(shí)施的可能性，并且就規(guī)則在實(shí)踐中的效果提供重要的反饋[19]，就此而言，農(nóng)村禁養(yǎng)實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同合力，共建共治是可行的。費(fèi)孝通先生認(rèn)為“善治”既離不開政府，更離不開村民[20]。同時(shí)，十九大報(bào)告中，也明確提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，這為農(nóng)村禁養(yǎng)實(shí)現(xiàn)多元主體奠定了政治基礎(chǔ)。從政府角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立以環(huán)境主管部門會(huì)同民政、扶貧、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的禁養(yǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是在范圍、標(biāo)準(zhǔn)制定中，上述有關(guān)部門應(yīng)從各自工作職能目標(biāo)出發(fā)，形成具有廣泛認(rèn)可的禁養(yǎng)規(guī)定;二是在規(guī)定實(shí)施中，作為執(zhí)法主體的環(huán)境主管部門與其他有關(guān)部門要建立定期或不定期會(huì)商制度，以協(xié)調(diào)和處理禁養(yǎng)規(guī)定實(shí)施中遇到的交叉性問(wèn)題，不斷完善和優(yōu)化禁養(yǎng)措施;三是在事后補(bǔ)償中，通過(guò)對(duì)部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善，確保決定主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體之間的連接性，減少行政行為的沖突，提升行政機(jī)關(guān)的公信力。從村民角度出發(fā)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)道德倫理以及鄉(xiāng)土文化的存在，利于地域內(nèi)合意的達(dá)成和秩序規(guī)則的形成。此外，村民作為農(nóng)村真正的主人、鄉(xiāng)村振興的主體以及農(nóng)村環(huán)境治理的直接受益人，通過(guò)提高村民的環(huán)境意識(shí)、給予村民環(huán)境權(quán)利、強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境保障，可有效促進(jìn)村民自發(fā)營(yíng)造良好的農(nóng)村“禁”“養(yǎng)”環(huán)境。阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)在阿拉善治沙活動(dòng)中當(dāng)?shù)卮迕竦膬?nèi)發(fā)行為、三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的牧民經(jīng)驗(yàn)也被證實(shí)，在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理時(shí)村民所占據(jù)的重要性地位。通過(guò)政府與村民的雙向互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，促使農(nóng)村禁養(yǎng)在減緩行政濫權(quán)行為的同時(shí)，不失鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

（二）禁養(yǎng)措施應(yīng)契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況

劃定禁養(yǎng)范圍和制定禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，需綜合考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況，從長(zhǎng)計(jì)議，從實(shí)際出發(fā)。中央可基于土壤結(jié)構(gòu)和環(huán)境承載力的數(shù)據(jù)分析，對(duì)禁養(yǎng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)做出原則性或指導(dǎo)性規(guī)定，或可依據(jù)降水線等自然分類，對(duì)全國(guó)進(jìn)行區(qū)域劃分，設(shè)定同標(biāo)不同量的規(guī)定;省級(jí)政府應(yīng)注重與本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際情況相契合，綜合環(huán)境承載力、區(qū)域差異、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、畜禽需求、民生狀況等因素規(guī)定本地禁養(yǎng)范圍和標(biāo)準(zhǔn);縣級(jí)政府應(yīng)在收集轄區(qū)內(nèi)扶貧對(duì)象的具體情況、養(yǎng)殖主體的污染防治能力和運(yùn)行機(jī)制、畜禽養(yǎng)殖的發(fā)展?jié)摿A(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的環(huán)境承載力、土地消納能力、突發(fā)污染可控能力、地區(qū)畜禽供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素，制定更加具體和具有可操作性的禁養(yǎng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（三） 建立合理的禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系和實(shí)施體系

合理的禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系必須全面、準(zhǔn)確體現(xiàn)“多視角、差異化”，可通過(guò)“類、項(xiàng)、條”的方式予以規(guī)定?！邦悺钡谋憩F(xiàn)方式體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)禁養(yǎng)體系的概括性設(shè)定，可從環(huán)境、民生、法律、經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展等方面予以考慮;“項(xiàng)”的表現(xiàn)方式體現(xiàn)在省級(jí)政府依據(jù)區(qū)域顯著特點(diǎn)進(jìn)行劃分后，確定不同區(qū)域內(nèi)的主要大類和次要大類，再結(jié)合各區(qū)域內(nèi)各目標(biāo)要素對(duì)大類進(jìn)行具體劃分并賦予不同的權(quán)重，構(gòu)建出具有區(qū)域特點(diǎn)的禁養(yǎng)規(guī)劃;“條”的表現(xiàn)方式體現(xiàn)在縣級(jí)對(duì)省級(jí)禁養(yǎng)規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)之前摸底排查工作所收集的數(shù)據(jù)，結(jié)合地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定更具針對(duì)性的禁養(yǎng)指標(biāo)體系。

對(duì)于禁養(yǎng)的實(shí)施體系，可在現(xiàn)有執(zhí)行基礎(chǔ)上進(jìn)行合理改進(jìn)和發(fā)展，具體表現(xiàn)在：一是強(qiáng)化事前聽證體系。對(duì)可能有損社會(huì)公共利益的重大事項(xiàng)，如超出法律規(guī)定的劃定、不符合地區(qū)情況的設(shè)定等，應(yīng)當(dāng)讓行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行必要且合理的聽證程序，以降低行政濫權(quán)的可能。二是完善責(zé)任追究機(jī)制?？山梃b《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)違法行政主體的責(zé)任追究機(jī)制，制定具有針對(duì)性的法律規(guī)定，基于農(nóng)村禁養(yǎng)執(zhí)法方式，對(duì)行政違法行為給予不同程度的處罰，使法律責(zé)任落到實(shí)處。

（四）建立禁、限、促相結(jié)合的養(yǎng)殖發(fā)展機(jī)制

美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為：“為行為者提供保障其最佳利益機(jī)會(huì)的、精心構(gòu)造的合適的制度安排，能產(chǎn)生有利于全體最佳利益的結(jié)果”[21]，禁養(yǎng)是為了環(huán)保，但養(yǎng)殖不可一禁了之，而是要讓其健康發(fā)展，所以在劃定禁養(yǎng)區(qū)和依照禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施禁養(yǎng)的同時(shí)，要探索促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的機(jī)制。一是對(duì)照禁養(yǎng)區(qū)劃定，劃定促養(yǎng)或者保養(yǎng)區(qū)。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、減少相關(guān)稅費(fèi)等途徑引導(dǎo)禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖戶遷入促養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖，鼓勵(lì)其他投資主體在促養(yǎng)區(qū)興辦養(yǎng)殖業(yè)。二是對(duì)照禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)定鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶。即對(duì)達(dá)到和優(yōu)于禁養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖戶在不擴(kuò)大環(huán)境影響的前提下，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和減少相關(guān)稅費(fèi)等途徑鼓勵(lì)其擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模。三是劃定限養(yǎng)區(qū)，限制養(yǎng)殖。對(duì)具有一定環(huán)境承載空間的地區(qū)，可以通過(guò)限制總規(guī)模、限制個(gè)體規(guī)模、限制養(yǎng)殖品種等途徑劃定限養(yǎng)區(qū)，對(duì)超過(guò)一定環(huán)境限度的養(yǎng)殖戶可以通過(guò)降低養(yǎng)殖規(guī)模、減少或改變養(yǎng)殖品種限制其養(yǎng)殖。四是促進(jìn)農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展，完善限、促地區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)。以政府為主體，引入社會(huì)資本，聯(lián)合高校與科研機(jī)構(gòu)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，發(fā)展科學(xué)、合理的污染防治體系和資源利用體系，以保障農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展。禁、限、促相結(jié)合的養(yǎng)殖發(fā)展機(jī)制，是我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的客觀需求，當(dāng)然也是養(yǎng)殖業(yè)多視角、差異化管理的必然要求。

農(nóng)村需要全面發(fā)展，在地方政府和養(yǎng)殖戶之間對(duì)于畜禽養(yǎng)殖和禁養(yǎng)政策理解執(zhí)行差異較大的情況下，不可唯環(huán)保至上，甚至以保護(hù)環(huán)境為名“一刀切”地實(shí)施禁養(yǎng)。把國(guó)情、社情、民情相結(jié)合，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)實(shí)施差異化禁養(yǎng)管理，是當(dāng)前禁養(yǎng)改革的必由之路。

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Abstract：Since the implementation of rural prohibition policy of livestock and poultry in the country，great results have been achieved in the improvement of rural ecological environment.The study of rural prohibition policy of livestock and poultry system can help to improve the level of rural prohibition policy of livestock and poultry.But most studies focus on pollution prevention and livestock policies，and neglect the operation and management of the policy through the adoption of normative analysis，empirical investigation and other methods.The research on the prohibition policy of livestock and poultry system and implementation found that the existing system is affected by unclear legal ideas and unbalanced system construction，and there is a phenomenon of lax enforcement and conflicts basis which eventually leads to the system accuracy is lacking from the perspective of law enforcement，and we can find that there is an administrative abuse of power in the rural areas.And the environmental administrative ways of the “one size fits all” has influenced the quality of rural environment，the development of ecological economy and the production and life of farmers.Therefore， from three aspects，the legal philosophy of prohibition，the range of prohibition and the standards of prohibition to set up differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry，we should make on premise of perfecting the multi-subject linkage mechanism，and based on the actual situation in the region，build up reasonable indicator system，implementation system and development mechanism，thus to improve the effectiveness of the differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry.

Key words：rural prohibition policy of livestock and poultry;differential management;prohibition system;rural ecological environment

（責(zé)任編輯： 董應(yīng)才）