劉現(xiàn)偉 李紅娟 石穎

摘 ? 要：新時代優(yōu)化國有資本布局具有很強的現(xiàn)實價值。經過改革開放以來的國有資本布局持續(xù)調整，國有資本比重趨于相對穩(wěn)定，經營效率明顯提升，但仍存在布局方向不明確、比重偏高、產業(yè)分布過寬、結構趨同、效率不高、質量提升慢等突出問題。為此，應從國家、行業(yè)、區(qū)域、企業(yè)四個維度重構國有資本布局，加快推進國資監(jiān)管體制改革，研究制定國有資本布局優(yōu)化的整體方案，積極推進混合所有制改革，大幅提高國有資本證券化水平以促進資本流動，建立以資本增值率為核心的長期考核激勵機制，加快清理和推動低效無效國有資本退出。

關鍵詞：國有資本;國有資本布局;國有企業(yè)改革

中圖分類號：F123.7 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）06-0071-16

黨的十九屆四中全會提出，要“探索公有制多種實現(xiàn)形式，推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，發(fā)展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本”。我國國資國企監(jiān)管體制經歷了從“管企業(yè)”到“管資產”再到“管資本”的重大轉變。以“管資本”為主的國資監(jiān)管新體制要求將國有資本布局優(yōu)化作為國有經濟布局優(yōu)化和結構調整的重要抓手，著力從總體上做強做優(yōu)做大國有資本。在經濟新常態(tài)下，經濟逐步進入高質量發(fā)展階段，經濟結構的優(yōu)化升級是當前我國經濟發(fā)展的關鍵問題，而國有資本投資企業(yè)的布局和結構是否合理將對整個經濟結構調整和高質量發(fā)展產生重要影響。

一、優(yōu)化國有資本布局的現(xiàn)實價值

經歷幾十年的改革，我國國資國企監(jiān)管體制持續(xù)完善，以管資本為主的國資監(jiān)管體制正在形成，從產權制度和國有資本布局層面完善國企治理機制、深化國有企業(yè)改革的條件已經具備。全面優(yōu)化國有資本布局結構，對于加快國資監(jiān)管體制改革、切實轉變國有企業(yè)經營機制、提高國有資本經營效率、推動經濟高質量發(fā)展，皆具有重大的戰(zhàn)略價值。

（一）國有資本布局的內涵界定

目前，伴隨著從“管企業(yè)”到“管資產”再到“管資本”的國資國企改革歷程，出現(xiàn)了眾多與國有資產相關的概念。我們有必要對這些概念的內涵和外延進行明確界定。國有資產是指屬于國家所有的一切財產和財產權利的總和，是國家所有權的客體，其中包括經營性的國有資產，亦即投入企業(yè)中的國有資產。通常所說的國有資產，簡稱“國資”，是指國家實際投入國有企業(yè)，用以承擔義務和據(jù)以享有權利進而形成的在企業(yè)中的全部國有權益。國有企業(yè)資產總額則屬于國有企業(yè)自己可以支配的全部財產權利，包含了國家投入的資本金、企業(yè)盈余積累、企業(yè)通過舉債形成的資產等，國有企業(yè)資產總額等于企業(yè)負債總額加上所有者權益總額（見表1）。企業(yè)全部所有者權益等于企業(yè)凈資產總額，除非國有100%控股，否則所有者權益中一般還包含了非國有股東占有的非國有少數(shù)股東權益。因此，本文研究的國有資本在含義上是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上是指企業(yè)實收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、其他等項目中終極所有權屬于國家的資產份額之和，亦即企業(yè)全部所有者權益中屬于國家的全部份額之和，通常也稱為國有資本權益總額。

國有資本是指國資管理部門作為出資人代表以國有資產對企業(yè)的出資，一般是國有企業(yè)所有者權益中歸屬國有的部分。國有資本的側重點在于從事的是資本運營，側重于股權的運營管理。改革開放以來，對國有資本布局問題的關注側重點經歷了從國營企業(yè)、國有經濟、國有資產，到現(xiàn)在的國有資本的過程。在國有國營企業(yè)和全民所有制企業(yè)的體制下，只存在國有資產，基本不存在國有資本的概念，國有資產直接體現(xiàn)為企業(yè)資產。但隨著國有企業(yè)改革的推進，特別是企業(yè)改制為股份制后，國有資產以出資入股的方式投入企業(yè)，體現(xiàn)為一定份額的國有股權，這種形態(tài)的財產才形成為企業(yè)國有資本[1]。從側重點來看，國有資本的管理，側重于從價值形態(tài)促進企業(yè)國有資本不斷增值，而不再是管理具體的企業(yè)組織，也不從事、不干擾企業(yè)具體的生產經營活動。從管理方式來看，國有資本的管理，更多依賴的是經濟手段，通過資產重組、企業(yè)購并、債務重組、產權轉讓、參股控股等方法，調節(jié)各生產要素，使其配置不斷優(yōu)化，從而保持國有資本不斷增值，其主要通過市場化的經濟管理手段，而非采用行政化管理手段。

國有資本布局有廣義和狹義之分，通常來說狹義的國有資本布局主要是指國有資本的產業(yè)布局，亦即國有資本在國民經濟各行各業(yè)的分布結構情況;廣義的國有資本布局的含義包含的范圍非常廣泛，主要包括國有資本的總體規(guī)模、比重、行業(yè)布局、區(qū)域布局、企業(yè)布局等[2]。為了對我國國有資本布局進行系統(tǒng)全面的探析研究，本文采用廣義的國有資本布局的概念。與此相對應，本文的優(yōu)化國有資本布局主要涉及國有經濟在國民經濟中的比重、各產業(yè)內部結構調整、中央和地方企業(yè)區(qū)域格局、企業(yè)治理結構選擇四個方面。具體來講：第一，國有資本總量布局，側重于考察國有資本的總量規(guī)模、國有經濟在國民經濟中的比例，以及國有資本與民營資本、外資資本之間的比重結構問題。第二，國有資本產業(yè)布局，關注國有資本在三次產業(yè)中的分布，在工業(yè)內部各行業(yè)的布局，以及國有資本在壟斷行業(yè)、競爭性行業(yè)、公益性行業(yè)等行業(yè)劃分范疇內的布局。第三，國有資本區(qū)域布局，側重于考察國有資本在中央與各級地方，不同省、區(qū)、市，以及國內外區(qū)域布局問題。第四，國有資本企業(yè)布局，主要涉及國有企業(yè)的資本構成、公司治理機制選擇和企業(yè)競爭力等相關問題。

（二）優(yōu)化國有資本布局的現(xiàn)實意義

1.以管資本為主的國資監(jiān)管體制改革的迫切需要

黨的十八屆三中全會以來，以管資本為主的國資監(jiān)管體制改革，成為新一輪國資國企改革的重點內容。此前的國有資產監(jiān)管部門對所監(jiān)管企業(yè)既管人、管事、管資產，又事無巨細地監(jiān)管企業(yè)的投資計劃、選人用人、財務管理、薪酬管理等，遠遠超過了《公司法》中規(guī)定的股東權利，既束縛了企業(yè)的自主決策與活力，又讓董事會職權難以有效發(fā)揮?！耙怨苜Y本為主”強調的是通過“管資本”，關注資本增值保值，對企業(yè)的一些關鍵、重大事項進行適度干預，對經營者進行財務監(jiān)管[3]。從資本的選擇經營者權利、收益分配權和重大事項決策權三大權利的角度來看，“管資本”強調的是在尊重企業(yè)法人地位的基礎上，明確國資監(jiān)管機構管人、管事、管資產的權責邊界，將企業(yè)的經營權和人財權邊界外的權利交給企業(yè)。國有資本布局結構的調整與優(yōu)化是國資監(jiān)管體制改革的新戰(zhàn)略、新舉措，對國有資本的投資運營、資本授權、出資人職責等進行系統(tǒng)化制度設計，其改革的成效事關國資監(jiān)管體制改革的成效。改革國資監(jiān)管體制機制，進一步強化國有資本在融資投資、風險控制等方面的功能，迫切需要優(yōu)化和調整國有資本布局，提高國有資本監(jiān)管效能和投資運營效率。

2.確保國有資本保值增值的必然要求

國有資產所有權屬于全國人民，保障國有資產的保值增值就是保障全國人民資產的保值增值。國有資產是由國家對企業(yè)進行多種形式投資形成的權益資本，是產權歸屬于國家并能夠給國家和社會帶來經濟利益的各種經濟資源的總和。在計劃經濟體制下，國有資產更多的體現(xiàn)為企業(yè)資產。國有資本是隨著改革開放和市場經濟體制的建立而出現(xiàn)的概念。國企完成公司制股份制改革之后，國有資本以出資入股的方式投入企業(yè)，國有資本在國有企業(yè)的形態(tài)體現(xiàn)為國有股權。國有資本運營的一個重要目標就是要實現(xiàn)國有資本的保值增值。從經濟學角度來看，企業(yè)國有資產保值就是要使國有資產在恒定的狀態(tài)下企業(yè)能夠維持簡單再生產，保證國有資本不會受到損耗;而企業(yè)國有資產增值則是通過經營管理實現(xiàn)國有資產投資效率和投資價值的持續(xù)提高，達到企業(yè)國有股權價值的最大化。只有通過國有資本運營和布局動態(tài)優(yōu)化調整，把存量的國有資產以流動、組合、重組、并購、增資擴股、盤活資產等方式優(yōu)化布局結構、提高運營效率，推動國有資本持續(xù)動態(tài)地向優(yōu)勢行業(yè)、優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中布局，才能長期確保國有資本安全和保值增值。

3.完善和放大國有資本功能的現(xiàn)實需要

大量的理論研究和實踐改革案例表明，國有資本獨資企業(yè)在激勵機制和約束機制方面都存在難以克服的缺陷。改革開放以來，隨著基本經濟制度的確立和“兩個毫不動搖”的實行，在全社會的資本總量中，非國有資本的增長速度遠遠快于國有資本的增長速度，這一方面是非國有資本有著更高的資本投資效益和資本增值率，另一方面是大量的居民財富在不斷地轉化為非國有資本。非國有資本的快速增長反映了我國經濟的活力和內生增長動力。國有資本具有兩項重要的功能：其一是增值與回報的逐利性功能，其二是通過國有資本的投資布局體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和社會公益保障等的特殊功能。通過國有資本的增減、進出和優(yōu)化調整，來實施國家戰(zhàn)略布局、宏觀調控、結構調整升級等宏觀政策，可以有效引導社會投資，推動行業(yè)并購重組、提檔升級，放大國有資本的特殊功能。調整和優(yōu)化國有資本布局，積極發(fā)展混合所有制經濟，完善企業(yè)治理機制，可以撬動數(shù)量可觀的優(yōu)質非國有資本與國有資本融合發(fā)展，促進產業(yè)鏈和價值鏈的協(xié)同創(chuàng)新和要素升級，放大國有資本的帶動力和影響力，大幅度提升經濟效益和勞動生產率[4]。

4.國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要前提

建立以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度，是新時代國有企業(yè)現(xiàn)代化治理體系建設和深化改革的客觀要求。企業(yè)制度是以產權為基礎和核心的企業(yè)組織和管理制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度主要包括企業(yè)法人財產制度、有限責任制度、科學的組織和管理制度，等等。建立在《公司法》和公司章程基礎之上的現(xiàn)代企業(yè)制度，主要特征包括：所有權與經營權高度規(guī)范化的分離，權利主體各自的權、責、利清晰，國家與企業(yè)之間產權邊界明確，可以真正實現(xiàn)政企分開;由董事會聘請職業(yè)經理行使企業(yè)的經營權，實行全面的委托代理制，由一批高薪的中高級管理階層實施公司的管理;建立健全的企業(yè)法人治理結構，實施全面的制度化、規(guī)范化和程序化的制度體系。通過優(yōu)化國有資本布局結構，國有資本向治理機制完善的現(xiàn)代企業(yè)集中布局是國資國企改革的重要方向和目標[5]。只有切實持續(xù)優(yōu)化國有資本企業(yè)布局，切實解決國有企業(yè)國有股“一股獨大”問題，完善企業(yè)股權結構和治理機制，才能真正實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權與經營權分開，才能真正建立起符合市場經濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。

5.培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的戰(zhàn)略舉措

通過優(yōu)化與調整國有資本布局，推動國有資本向治理機制完善的優(yōu)勢行業(yè)龍頭企業(yè)集中布局，是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的必經之路，對促進我國經濟高質量發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展意義重大[6]。根據(jù)國務院國資委對世界一流企業(yè)的要求，世界一流企業(yè)應具有全球資源配置能力強、財富綜合創(chuàng)造能力突出、規(guī)模實力領先、品牌與文化影響力大、引領全球行業(yè)技術發(fā)展、管理水平卓越、踐行社會責任與綠色發(fā)展的典范等七方面的特征。我國有一批國有大企業(yè)已初步具備成為世界一流企業(yè)的條件，但與世界一流企業(yè)的標準相比，仍存在效率不高、品質不優(yōu)、競爭力不強等問題，其原因包括企業(yè)股權結構不合理、治理機制不完善、企業(yè)活力創(chuàng)新力不足。因此，需要進一步優(yōu)化國有資本在優(yōu)勢主業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域的布局，通過優(yōu)化企業(yè)股權結構、完善治理機制來激發(fā)和增強企業(yè)活力和內生發(fā)展動力，加快培育出更多主業(yè)突出、技術領先、管理先進、績效優(yōu)秀、全球資源配置能力強的世界一流企業(yè)。

二、我國國有資本布局狀況評估

改革開放以來，我國國有經濟和企業(yè)國有資產規(guī)模持續(xù)擴大，但在國民經濟中的總體比重經歷了大幅下降，國有資本布局結構持續(xù)調整，工業(yè)等主要行業(yè)國有企業(yè)和國有資本比重趨于相對穩(wěn)定，國有資本的企業(yè)布局調整持續(xù)推進，國有資本經營效率明顯提升[7]。

（一）國有資本總量持續(xù)擴大

根據(jù)財政部發(fā)布的《2018年國有企業(yè)財務決算報告》，2007年和2018年我國國有資本總量分別為11.2萬億元和58.7萬億元。2007—2018年，全國國有資本權益總額、全國國有企業(yè)凈資產、中央企業(yè)凈資產以及地方國企凈資產均呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢（見圖1，下頁）。2007—2017年，國有企業(yè)數(shù)量從11.2萬戶增加到18.7萬戶，增加了7.5萬戶，全國國有企業(yè)、中央國有企業(yè)、地方國有企業(yè)數(shù)量均呈現(xiàn)明顯的上升趨勢（見圖2）。此外，以2016年全國國有企業(yè)資產總額計算，我國國有企業(yè)資產與GDP的比值約為2.1∶1，而2007年OECD國家的該比值為0.25∶1，這意味著我國國有資本在國民經濟中的作用遠比OECD國家突出。

（二）國有資本比重總體趨于穩(wěn)定

根據(jù)歷年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，以營業(yè)收入計算，1998—2018年，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，國有企業(yè)占比不斷下降，私營企業(yè)比重不斷上升，外資企業(yè)比重波動中趨于穩(wěn)定（見圖3，下頁）。截至2018年，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)逐漸形成并保持“三分天下”的格局，總體規(guī)模布局趨于穩(wěn)定，結構更加合理。

（三）國有資本產業(yè)布局逐步調整

第三產業(yè)中國有資本逐年上漲。根據(jù)財政部基本行業(yè)分類，對14個行業(yè)進行簡單歸類，將農林牧漁業(yè)視為第一產業(yè)，將工業(yè)、建筑業(yè)視為第二產業(yè)，將地質勘探及水利業(yè)，交通運輸倉儲業(yè)，郵電通信業(yè)，批發(fā)和零售、餐飲業(yè)，房地產業(yè)，信息技術服務業(yè)，社會服務業(yè)，衛(wèi)生體育福利業(yè)，教育文化廣播業(yè)，科學研究和技術服務業(yè)，機關社團及其他視為第三產業(yè)。以企業(yè)資產總額計算，2010—2017年，國有資產在三次產業(yè)間的結構變化如圖4（下頁）所示，總體上呈現(xiàn)第一產業(yè)占比一直保持在1%左右，而第二產業(yè)占比下降、第三產業(yè)上升的趨勢。2011年以來，第三產業(yè)國有資產占比已經從52.9%上漲到64.8%;而第二產業(yè)國有資產占比從46.1%下降到34.5%。更多的國有資產投入第三產業(yè)中，國有資產在各行業(yè)中的比例逐步優(yōu)化調整，國有企業(yè)整體經濟活力不斷增強。

傳統(tǒng)重化工行業(yè)占比超過70%。從工業(yè)內部來看，工業(yè)國有資本主要集中在重化工行業(yè)。以資產總額計算，我國工業(yè)國有資本仍然主要分布在傳統(tǒng)行業(yè)，2010年、2013年、2017年，石油石化、電力、機械、冶金、煤炭等5個行業(yè)國有資本之和占整個工業(yè)國有資本的比例分別為77.3%、74.0%、73.9%。其中，電力行業(yè)一直是工業(yè)內部占比最高的行業(yè)，占比在25%左右。數(shù)據(jù)顯示，國有資本仍然大多分布在傳統(tǒng)重化工業(yè)產業(yè)，這些產業(yè)不少處于“微笑曲線”中低端環(huán)節(jié)，在醫(yī)藥、環(huán)保、高端裝備制造業(yè)等戰(zhàn)略性新興產業(yè)則布局不足。

（四）地方和海外國有資本擴張速度較快

地方國有資本增長迅速。如圖5（下頁）所示，2007—2017年，以企業(yè)凈資產絕對數(shù)來計量，中央企業(yè)國有資本從2007年的8.3萬億元增加到2017年的24.3萬億元，同期，地方國有資本從6.2萬億元增加到40.7萬億元，中央國有資本和地方國有資本絕對數(shù)量均呈現(xiàn)上升趨勢。不過，從占比來看，中央國有資本占比不斷下降，2012年占比為47.32%，首次低于50%，而地方國有資本占比呈上升趨勢，2012年達52.68%，2017年地方國有企業(yè)凈資產已經達到中央企業(yè)的1.7倍。不僅如此，2017年，中央國有企業(yè)總戶數(shù)為5.8萬戶，地方國有企業(yè)總戶數(shù)為12.9萬戶，地方國有企業(yè)總戶數(shù)遠遠超過中央國有企業(yè)。

國有資本海外投資不斷擴張。根據(jù)商務部發(fā)布的《2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2017年，在對外非金融類直接投資存量中，國有企業(yè)占比下降到49.1%（見圖6，下頁），較2016年下降5.2個百分點;非國有企業(yè)占50.9%。在非國有企業(yè)中，有限責任公司占16.4%，股份有限公司占8.7%，個體經營占7.4%，私營企業(yè)占6.9%，港澳臺商投資企業(yè)占5.8%，外商投資企業(yè)占3%，股份合作企業(yè)占0.5%，集體企業(yè)占0.3%，其他占1.9%。盡管國有資本占比不斷下降，但仍然是中國企業(yè)“走出去”進行海外投資布局的重要力量。此外，從2017年中國對外非金融類投資流量來看，公有經濟控股對外投資占51.3%，非公有經濟控股對外投資占48.7%，國有資本對外投資仍占多數(shù)。

（五）國有資本企業(yè)布局調整持續(xù)推進

國有企業(yè)優(yōu)化重組持續(xù)推進，國有資本逐步向大企業(yè)集中。根據(jù)財政部發(fā)布的《2018年國有企業(yè)財務決算報告》，2007—2017年，以企業(yè)凈資產計算，國有企業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，戶均國有資本從2007年的1.3億元增長到2016年的3.5億元，呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的態(tài)勢（見圖7）。國有資本開始更多地向大企業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)、上市公司、混合所有制企業(yè)集中。近年來，已有多家大型央企重組整合，呈現(xiàn)國有資本向優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中的良好趨勢。

國有企業(yè)中涌現(xiàn)了一批國家級創(chuàng)新成果。從創(chuàng)新產出看，全國國有企業(yè)擁有自主知識產權專利21.4萬項，其中中央企業(yè)13.7萬項。近年來，國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)。在2018年的國家科技獎勵大會上，中央企業(yè)獲得的國家科技技術獎勵達98項，占獎項總數(shù)的40.8%。這幾年，國家科技進步特等獎基本上都是由央企獲得。雖然與部分發(fā)達國家或是國際上的先進企業(yè)相比，中央企業(yè)在科技創(chuàng)新上仍有差距，但也在積極地追趕，在這個過程中也不斷地有新成果涌現(xiàn)，其中一大批具有自主知識產權的創(chuàng)新成果達到了國際先進水平。

三、我國國有資本布局存在的問題

黨的十八大以來，我國在大力推進國有企業(yè)改革的同時，通過國有資本戰(zhàn)略性重組、集中優(yōu)勢資源聚焦關鍵環(huán)節(jié)和重要領域、提高國有資本運作效率等多種方式優(yōu)化國有資本布局，取得了較為突出的成效，也產生了一批改革典范企業(yè)和改革探索經驗。與此同時，國有資本布局規(guī)模過散、行業(yè)分布過寬、公益性體現(xiàn)不夠、產業(yè)結構不合理、流動性不強、區(qū)域分布發(fā)展不平衡、國有企業(yè)治理機制不完善、競爭力不強、經營效率不高等問題依然突出。這些問題都與國有資本監(jiān)管體制機制不完善、布局不合理有關。

（一）國有資本布局方向不明確、比重較高

國有資本總體布局方向不明確。關于國有資本總體布局的方向和目標，目前政策文件的規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，且說法并不統(tǒng)一[8]。涉及國家安全、國家經濟命脈、國計民生、支柱產業(yè)、具有核心競爭力的骨干企業(yè)、公共產品與公共服務、自然壟斷行業(yè)、重要礦產資源、關鍵基礎設施、高新技術行業(yè)的骨干企業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產業(yè)，這些說法均存在，且目前尚沒有明確的目錄與標準，各方對這一問題的認識不盡一致，導致實際可操作性較差。

國有資本布局范圍廣、比重高。在工業(yè)領域，國有企業(yè)資產比重高達40%，遠遠高于民營企業(yè)和外資企業(yè)分別占20%左右的比重。在國民經濟20個門類中，中央企業(yè)涉及19個行業(yè)，在國民經濟96個大類行業(yè)中，中央企業(yè)行業(yè)覆蓋率高達90%，且在競爭格局成熟的競爭性行業(yè)中仍有大量國企分布。例如在食品、飲料行業(yè)中，國有企業(yè)資產占比分別達到9.4%和28.9%;在黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、專用設備、汽車和鐵路船舶航空設備行業(yè)，國有企業(yè)資產占比分別達51.2%、42.9%、30.9%、47.8%和56.8%。國有資本行業(yè)分布過散，不僅壓縮了民營企業(yè)的發(fā)展空間，而且導致關乎國計民生、國家戰(zhàn)略的領域投入不足。

國有資本尚未形成統(tǒng)一監(jiān)管。從橫向來看，在經營性國有資產中，既有國務院國資委監(jiān)管的96家大型國有企業(yè)集團，又有由財政部履行出資人代表職責的國有企業(yè)，還有由中央有關部門直接管理的近萬家企業(yè)。政出多頭不僅導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一致，難以形成可比數(shù)據(jù)，而且導致對國有資本總體布局的了解具有片面性。此外，各部門的監(jiān)管難以形成統(tǒng)一的標準，也無法對國有資本總體布局進行科學的分析和統(tǒng)一的優(yōu)化調整。從縱向上看，國有企業(yè)存在中央、省、市、縣四級，每一層級均有對應的國資委或其他部門履行出資人職能，這樣的布局使得國有資本很難進行統(tǒng)一布局和監(jiān)管。

（二）國有資本產業(yè)分布過寬、競爭力不強

傳統(tǒng)壟斷行業(yè)國有資本運營效率不高。從2016年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)經濟效益指標來看，國有控股企業(yè)主營業(yè)務收入利潤率是最低的，只有5.03%，私營企業(yè)為5.94%，外資企業(yè)為6.85%。從效率來看，國有企業(yè)整體上確實不如民營企業(yè)和外資企業(yè)。不僅如此，當前我國國有企業(yè)主要分布在石油石化、電力、機械、冶金、煤炭等五個傳統(tǒng)壟斷行業(yè)，還有一些企業(yè)集團依靠房地產行業(yè)。這意味著加快壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革、提高國有企業(yè)效率非常緊迫。

戰(zhàn)略性行業(yè)國有資本競爭力還不夠強。根據(jù)《2015年中國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展報告》，在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中，中央和地方國有企業(yè)占比合計為26.8%。大量的民營企業(yè)分布在戰(zhàn)略性新興產業(yè)中，國有企業(yè)在該行業(yè)的引領作用不足。長期以來，我國國有資本主要是分布在傳統(tǒng)產業(yè)領域，這是歷史和國情造成的[9]。但是，當前我國經濟步入新常態(tài)，急需國有資本適應新常態(tài)新階段，向戰(zhàn)略性、前瞻性產業(yè)布局，以符合新時代經濟高質量發(fā)展對國有資本布局的新要求。

競爭性行業(yè)國有資本分布過寬過散。時至今日，競爭性行業(yè)還保留著大量的國有企業(yè)[10]。在398個國民經濟行業(yè)中，國有經濟涉足了380個行業(yè)，大約有40%的國有資本分散在一般生產加工、商貿服務等行業(yè)。此外，公益性領域的國有資本基本與總量增長同步，所占比重穩(wěn)定在13%左右。這表明，國有資本在提供公共服務方面，并沒有國家和社會所希望得那樣好，至少從資本投入增量來看，這一功能并未得到有效發(fā)揮。

（三）國有資本布局結構趨同且效率有待提高

地方國有資本產業(yè)結構趨同。國有資產分布結構趨同化嚴重導致各地區(qū)存在低水平重復建設、資源配置不合理等現(xiàn)象，致使生產集中度不高、難以發(fā)揮地區(qū)特色優(yōu)勢，嚴重影響了國有企業(yè)的整體競爭力[11]。

國有資本效益有待提高。國有企業(yè)功能目標不明確和分類監(jiān)管不到位，導致經營機制不活、效率不高。一些國企缺乏公平、平等的市場競爭意識，企業(yè)大而不強，沒能充分發(fā)揮行業(yè)集中度高的優(yōu)勢。以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為例，國有企業(yè)總資產利潤率、凈資產利潤率等多項效率指標都普遍低于私營企業(yè)和外資企業(yè)，凈資產利潤率甚至相差十幾個百分點（見圖8、圖9）。

國有企業(yè)歷史包袱仍然較重，剝離企業(yè)辦社會職能的任務十分迫切，解決歷史遺留問題的任務依然艱巨。一些老工業(yè)基地、獨立工礦區(qū)的歷史包袱問題仍然比較嚴重，資金支出壓力大，很多問題拖了很久，越拖越難，必須痛下決心加以解決[12]。針對不同國有企業(yè)的特點，增強活力、激發(fā)動力、展示創(chuàng)新力，是未來國有企業(yè)特別是企業(yè)領導人在推進改革中必須直面的重大問題。

地方國有資本經營效率偏低。2018年，地方國有企業(yè)資產總額為129.6萬億元，國有資本權益總額為42.0萬億元，遠高于中央國有企業(yè)的資產總額80.8萬億元、國有資本權益總額16.7萬億元，但地方國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額僅為1.3萬億元，低于中央企業(yè)的2.0萬億元。地方國有企業(yè)凈資產收益率僅為2.7%，也低于中央企業(yè)的5.6%。由此可見，地方國有資本經營效率相對更低，急需大幅提升。

各地方國有資本效益差異大。各地方國有企業(yè)在收益水平、盈利能力上存在顯著差異。2016年數(shù)據(jù)顯示，全國各地方國有企業(yè)凈資產收益率差異較大，前三位凈資產收益率分別為上海6.3%、廣東5.7%、北京5.2%，后三位凈資產收益率分別為河南-0.1%、山西-0.3%、吉林-0.3%。各地方國有資本效益差異顯著，東部沿海地區(qū)國企的凈資產收益率普遍高于中西部和東北地區(qū)的國有企業(yè)。

（四）國有資本規(guī)模擴張快、質量提升慢

國有資本投資企業(yè)普遍重視規(guī)模擴張，而忽視質量提升和核心競爭力培育。經過多年的國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)競爭力水平整體有所提高，尤其是產生了一批立足國際市場的大型國企，對國有資本的布局產生了積極影響。但是較之發(fā)達國家的國際領先跨國公司，我國的國有企業(yè)仍然存在重視規(guī)模擴張、忽視企業(yè)核心競爭力提升、國際競爭力和創(chuàng)新能力不強等問題。一些大型國有企業(yè)業(yè)務板塊紛雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)層級過多，母公司對子公司管控能力弱。國有企業(yè)普遍存在內外部體制機制靈活性相對不足，面對行業(yè)更新和產業(yè)升級轉型等應對能力不強，部分傳統(tǒng)國有企業(yè)的盈利能力持續(xù)下降、債務負擔過重、資產質量不高、資本運營風險較高。

我國國有經濟布局優(yōu)化調整行政干預較多，通過大國企并購小國企、中央企業(yè)并購地方企業(yè)的形式，將企業(yè)規(guī)模不斷做大，但國有企業(yè)在國際市場上整體缺乏核心競爭力。經過多年的布局和結構調整，電信、石油、石化、鐵路等行業(yè)仍處于高度壟斷狀態(tài)，壟斷行業(yè)內競爭性業(yè)務進入壁壘高，民營企業(yè)在政企關系中處于劣勢，受到準入門檻高、資金不足等多重限制，經營環(huán)境不太理想[13]。而國有企業(yè)具有行政化和市場化兩重身份，使其具有天然資金和資源優(yōu)勢。國企與民企處境的兩極分化，使得利益格局難以打破，國有企業(yè)天然具有擴大投資、做大規(guī)模的沖動，但是對于提升質量效益和核心競爭力重視不夠。

國有企業(yè)走出去面臨“競爭性中立”壓力。評價我國國有企業(yè)，不僅要看在國內扮演什么樣的角色，而且要放大思考維度，結合全球市場變化新趨勢，放在全球框架中來考量。國有企業(yè)承擔著走出去的使命，龐大的體量使得中國在推動國企走出去時，每一步都會引起全球的關注。此外，國有企業(yè)積極參與共建“一帶一路”倡議、促進國際產能合作也面臨著“競爭性中立”的壓力。

（五）國有資本布局優(yōu)化調整仍面臨較大困難

經濟新常態(tài)下優(yōu)化國有資本布局面臨的環(huán)境更加復雜。當前國際形勢復雜多變，中美貿易摩擦加劇，國內矛盾困難增多，“三期”疊加問題交織，整個世界局勢面臨眾多的不確定性[14]。經濟發(fā)展進入新常態(tài)并沒有改變我國仍處于重要戰(zhàn)略機遇的判斷，改變的是重要戰(zhàn)略機遇期的內涵和條件;沒有改變我國濟發(fā)展總體向好的基本面，改變的是經濟發(fā)展方式和經濟結構。因此，經濟新常態(tài)下國有資本布局調整既面臨重大機遇，又面臨巨大挑戰(zhàn)。

一是伴隨國企改革全程的職工安置問題。在國有企業(yè)改革過程中，職工安置涉及職工核心利益，是改革的重點和難點之一。如果職工安置方案做得好，充分考慮職工利益，國有資本布局調整工作的進展就順利。2017年以來，國企改革以公司制改制、混合所有制改革和央企重組為標志，進入了“深化施工期”。那些期望通過形式“混改”、假“混改”，或是因害怕職工不滿而回避拖延“混改”，或是不認真研究補償安置方案反而算計職工經濟補償?shù)钠髽I(yè)，無法令企業(yè)職工滿意，容易引發(fā)群體性勞資矛盾，影響社會的和諧穩(wěn)定。職工安置是國有資本布局優(yōu)化調整必須要面對的一大難點。

二是國有資本隸屬關系“條塊分割”。當前我國國有資本監(jiān)管體制主要存在國有資產隸屬關系“條塊分割”、國有資產證券化程度不高、國有資本流動性不足等問題?！皸l塊分割”體制容易導致出現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)壁壘，使市場機制的資源配置功能弱化，導致國有企業(yè)普遍存在資產流動性差、運營效率低等問題;還導致相關管理政策缺乏整體性和系統(tǒng)性，國有資本難以產生聚合效應，不利于國有資本的布局優(yōu)化和保值增值。國有資產證券化程度不高和國有資本流動性不足成為制約國有資本管理體制改革的基礎性問題。產權結構單一導致一些國有企業(yè)的公司治理機制不完善。股權多元化程度不高則導致國有企業(yè)公司制股份制改革不徹底，國有資本的流動性不足。

四、優(yōu)化國有資本布局的總體思路

國有資本調整和優(yōu)化的核心是增強國有資本的控制力、影響力和經營效率，重點解決國有資本“投向哪里”以及“投入多少”的問題。國有資本要承擔社會公共功能，具有保值增值的“逐利性”特征。未來要全面優(yōu)化國有資本布局結構，進一步加強政策設計，優(yōu)化重點行業(yè)布局，按照國有資本的基本特性進行資本的安排和運營，并在國有資本載體的國有企業(yè)層面建立和完善有利于提高資本經營效率的體制機制，推動國有資本向優(yōu)勢行業(yè)中治理機制完善的優(yōu)勢龍頭企業(yè)集中布局。

（一）加強國有資本布局，優(yōu)化頂層設計

明確國有資本功能定位，發(fā)揮基礎保障作用。從落實國家戰(zhàn)略出發(fā)，進一步加強國有資本布局整體統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。從當前國有企業(yè)改革和國有資本布局目標看，國有資本的功能定位和作用應當包含三個層面：一是資本的一般價值屬性、盈利屬性，即確保國有資本的保值增值。只有充分實現(xiàn)國有資本的該項功能，才能充分持續(xù)發(fā)揮國有資本在社會主義市場經濟體系中的特殊功能和作用。二是社會公共保障功能，即保障公共利益和國家安全運行的功能。該方面的功能需要國有資本在其他社會資本不能有效支撐起社會公共服務需求的領域中有所側重，為涉及民生安全的壟斷行業(yè)提供有效的公共產品和服務。三是國有資本的特定功能，如國家大型基礎設施建設、大項目的開發(fā)和運行、國家基礎關鍵技術的開發(fā)和應用、國家安全戰(zhàn)略布局。

優(yōu)化國有資本總體布局規(guī)模和比重結構。國有資本應在國民經濟中保持適度的比例和規(guī)模，沒有適度的規(guī)模、較高的質量和合理的結構，國有資本將很難在國民經濟中發(fā)揮主導作用。要繼續(xù)以管資本為主，加強國資監(jiān)管體制改革，在企業(yè)股權層面通過資產、資本、資源整合以及國有企業(yè)整體上市、引入戰(zhàn)略投資者、重大基礎設施項目引入非國有股份等改革，優(yōu)化國有資本企業(yè)布局，做強做優(yōu)國有資本功能，適度做大國有資本規(guī)模，進一步增強國有資本的控制力、影響力和帶動力[15]。持續(xù)調整國有資本在不同國有企業(yè)的投入比重和規(guī)模，降低回報率低、競爭力不強、潛力不大的國有企業(yè)投資占比，將國有資本調整到回報率高、競爭力強、綜合效益好的領域和企業(yè)，保持國有資本比重相對穩(wěn)定、國有資本總量規(guī)模平穩(wěn)增長，實現(xiàn)國有資本持續(xù)保值增值。

（二）優(yōu)化國有資本行業(yè)布局結構

系統(tǒng)化整合資源，持續(xù)推進行業(yè)布局調整，逐步構建國有資本在各產業(yè)領域分布狀態(tài)的動態(tài)調整機制。明晰國有資本需要控制的重點關鍵領域，采取多元化的控制模式，綜合運用國有資本布局政策、混合所有制改革、低效無效企業(yè)清退等手段，將國有資本聚焦于承擔政府重大專項任務或公益性行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、戰(zhàn)略性行業(yè)和競爭性行業(yè)中的少數(shù)標桿性優(yōu)勢龍頭企業(yè)。進一步整合資源，推動國有資本有序退出市場能解決的、不具有競爭優(yōu)勢的一般競爭性行業(yè)領域，將國有資本投入關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵技術領域，其他一般性行業(yè)領域通過市場化手段進行資本結構的動態(tài)調整，以形成優(yōu)勝劣汰競爭態(tài)勢和國有資本行業(yè)集聚效應。

加快國有資本與產業(yè)布局聯(lián)動調整，優(yōu)化國資布局和產業(yè)結構。根據(jù)國有資本的性質和特點，形成適應現(xiàn)代市場經濟體制和經濟高質量發(fā)展要求的國有資本布局結構。國有資本布局優(yōu)化不僅要注重在公益性、基礎保障性行業(yè)的投入，而且要在特定功能類及部分商業(yè)競爭類產業(yè)的發(fā)展上肩負起引領經濟高質量發(fā)展的使命。對于投資回收周期長、前景不太明朗、社會資本不愿意投資或者沒能力進入，但對國家長遠發(fā)展具有重要意義的產業(yè)，如基礎性公益性技術研發(fā)、國防軍工產業(yè)、高科技創(chuàng)新性產業(yè)、中國特色傳統(tǒng)產業(yè)等，國有資本應進行適當?shù)牟季帧Ｌ岣邍匈Y本在戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優(yōu)勢產業(yè)的集中度。聚焦高端產業(yè)鏈、價值鏈，加快調整不符合當前經濟社會發(fā)展需要和國有資本功能定位要求的低端產能過剩產業(yè)和領域[16]。

（三）優(yōu)化國有資本區(qū)域布局

國有企業(yè)是地方政府推動區(qū)域發(fā)展的重要抓手，國有資本布局要向有利于區(qū)域經濟協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的領域集中。同時，國有企業(yè)也是我國擴大對外開放和共建“一帶一路”倡議的重要依靠力量，國有資本布局要服務和服從于國家對外開放的戰(zhàn)略大局，提升我國國際競爭力和影響力。就國內區(qū)域布局而言，我國的西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略仍在深化實施，這仍將是國有資本國內區(qū)域布局優(yōu)化的重點方向。要推動國有資本向區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)聚集，發(fā)揮國有資本在區(qū)域經濟中的牽引作用。優(yōu)化雄安新區(qū)、海南自由貿易港、粵港澳大灣區(qū)、長江經濟帶等重點區(qū)域的國有投資布局，提升國有資本對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的服務保障和基礎支撐能力。國有資本要適當向中西部偏遠地區(qū)、老少邊窮地區(qū)傾斜，提升欠發(fā)達地區(qū)的基礎公共服務保障水平。構建中央和地方國有資本公平競爭的制度環(huán)境，打破條塊利益分割和地方保護主義，加快弱勢企業(yè)、長期虧損企業(yè)、僵尸企業(yè)的退出[17]。適度控制地方國有平臺公司融資規(guī)模和擴張速度，降低杠桿率，防范平臺公司風險，提高地方國有資本經營效率和資本回報率。適度擴大國有資本在全球戰(zhàn)略性區(qū)域、戰(zhàn)略性能源資源領域的布局規(guī)模，提高國家經濟安全和國家戰(zhàn)略資源能源的保障能力。

（四）優(yōu)化國有資本企業(yè)布局結構

國有資本優(yōu)化調整的核心是提高資本經營效率和提升持續(xù)保值增值能力。國有企業(yè)作為國有資本的具體載體和最終使用單位，對國有資本保值增值負有最重要的直接責任，必須要把完善企業(yè)股權結構和資本結構、完善企業(yè)治理機制作為國有資本布局優(yōu)化、提高國有資本經營效率的重要抓手，加快調整優(yōu)化企業(yè)產權結構、實現(xiàn)產權多元化，切實推進公司制股份制改革，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度[18]。把混合所有制改革作為國有企業(yè)改革的重要突破口，引入具有優(yōu)勢資源和核心競爭力的戰(zhàn)略投資者，鼓勵引導非國有資本參與國有企業(yè)改革，推進各類資本交叉持股、融合發(fā)展（見表2，下頁）。加快推動國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組和整合，培育一大批治理機制完善、更具市場競爭力的一流企業(yè)。

充分發(fā)揮國有資本投資運營公司專業(yè)平臺作用，以治理機制完善、擁有優(yōu)勢主業(yè)的標桿性龍頭企業(yè)為主導，聚焦企業(yè)主業(yè)板塊，加強內部現(xiàn)有優(yōu)質資源整合和國有企業(yè)之間的專業(yè)化整合，加快培育核心競爭力。推動國有資本從規(guī)模小、分布散、盈利弱、經營差、核心競爭力缺乏的企業(yè)有序退出。堅定不移化解過剩產能，處置“僵尸企業(yè)”，對不符合能耗、環(huán)保、質量、安全等標準要求和長期虧損的國有企業(yè)，堅決實施關停并轉或剝離重組。加大國有資本對科技創(chuàng)新引領性企業(yè)扶持和投入的力度，通過“混改”、員工持股、重組、整合等多種方式，提升龍頭企業(yè)的創(chuàng)新能力，強化優(yōu)勢企業(yè)的核心競爭力。把國有企業(yè)改革發(fā)展置于全球經濟環(huán)境中，鼓勵和支持已具備境外投資能力和條件的企業(yè)開展跨國經營活動，從內外部制度構建和資本布局方面提升企業(yè)國際化經營水平，培育具有全球競爭力和影響力的世界一流企業(yè)集團。

五、優(yōu)化國有資本布局的策略選擇

優(yōu)化國有資本布局結構事關國資國企監(jiān)管體制和國有企業(yè)治理機制完善、國有資本經營效率和保值增值，更事關我國現(xiàn)代化經濟體系建設和經濟高質量發(fā)展。現(xiàn)階段，深化改革與轉型升級交織，時間緊、要求高、任務重、壓力大，需要從宏觀層面進行國有資本布局優(yōu)化頂層設計，從中觀層面完善國有資本有進有退保障機制，從微觀層面推進企業(yè)股權多元化和完善企業(yè)治理結構，從根本上轉變國有企業(yè)監(jiān)管模式和經營管理體制，大幅提高國有資本經營效率和國有企業(yè)競爭力。

（一）切實以管資本為主加快推進國資監(jiān)管體制改革

改革國資監(jiān)管體制，要充分發(fā)揮其對國有資本監(jiān)督和管理的兩項權責。國有資本的“監(jiān)督”是指國資監(jiān)管部門作為出資人對國有資本的風險防控職能，主要是對資本授權進行監(jiān)督;“管理”是以管資本為主，考核相應的經濟指標，在放活資本經營權的基礎上下放相應權責。要按照市場監(jiān)管與出資人職責相分離的原則，理順國有資本管理體制，建立統(tǒng)一的國有資本出資人制度，明確出資人的權利、義務和責任。出資人主要對其所出資的資本負責，重點關注國有資本的投資方向、國有資本的分布、國有資本的運營、國有資本的收益、國有資本的風險防范等，而國有資本出資企業(yè)的具體運營事務由企業(yè)依法自行履職。國資監(jiān)管機構應重點加強對戰(zhàn)略、投資和重大事項的監(jiān)督，但要避免介入過深。建立國有企業(yè)事前備案制度和事后監(jiān)督考核評價制度，加強財務監(jiān)控的及時性和有效性。要以國有資本投資運營公司為依托平臺，完善國有資本授權經營體制，進一步下放和明確國有資本監(jiān)管邊界和權責，切實確保國有資本出資企業(yè)董事會職權、“三項制度”決定權和企業(yè)日常經營權。

（二）研究制定國有資本布局優(yōu)化整體方案和政策

研究制定優(yōu)化國有資本布局的實施方案，明確國有資本功能定位、投資方向和目標，國有資本重點投向上游的資源、能源、關鍵裝備制造、國防軍工等戰(zhàn)略性和關乎國家安全、經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，這些關鍵領域內治理機制完善、競爭力強的行業(yè)龍頭企業(yè)應是國有資本布局的優(yōu)先選擇[19]。深化壟斷行業(yè)改革，完善鼓勵引導各類社會資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領域的配套措施和實施細則。在充分發(fā)揮市場決定性作用的前提下，讓國有資本逐漸從資源配置效率低、發(fā)展?jié)摿π〉念I域退出，轉向資源配置效率高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮念I域。健全國有資本價值預算制度，推進國有資本運營專業(yè)化。制定科學合理的國有資本收益上繳政策，提高財政對國有資本的宏觀調控能力，規(guī)范政府和企業(yè)之間的行為。研究制定國有資本授權經營體制改革涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作方案，制定出臺系統(tǒng)配套政策法規(guī)，規(guī)范國有資本監(jiān)管，完善國有資本運營保障機制。

（三）積極推進混合所有制改革和國企股權多元化

積極推進混合所有制改革，切實轉變企業(yè)經營機制，動態(tài)調整和優(yōu)化國有資本布局。從資本融合發(fā)展的角度出發(fā)，本著有利于各種所有制資本放大功能、資源優(yōu)勢互補、協(xié)同共進創(chuàng)新的原則進行產業(yè)和企業(yè)布局，充分發(fā)揮非國有資本在機制、管理、人才、信息等方面的資源優(yōu)勢，強化國有資本在資金、技術、政策、融資、信用等方面的優(yōu)勢。探索建立國有股東“金股”制度，通過約定對特定事項的否決權，確保國有資本在特定領域的控制力。國有企業(yè)股權多元化的目的在于促進國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，充分發(fā)揮市場機制在國有資本流動中的調節(jié)作用。除國有資本投資運營平臺公司和極少數(shù)領域外，多數(shù)國有企業(yè)都要積極發(fā)展多元投資主體公司，以加強政企分開和減少體制機制制約，推動企業(yè)徹底轉變經營機制。股權多元化可以從根本上解決國有股“一股獨大”和內部人控制問題，推動企業(yè)股權結構優(yōu)化和公司治理結構完善，有效分擔國有資本投資經營風險，減輕國有企業(yè)經營資金壓力和促進理性經營決策。多元投資主體共同參與資本投資、運營決策，相互監(jiān)督、相互制約、相互促進，可有效降低因體制機制不完善、活力動力不足和投資決策失誤而帶來的國有資本貶損減值和流失風險。

（四）大幅提高國有資本證券化水平，促進資本流動

資本合理流動、自由流動是發(fā)揮市場決定性作用優(yōu)化資源配置的前提條件。資本的合理有效流動，有利于優(yōu)化資本布局結構、促進經濟轉型和高質量發(fā)展。長期以來，由于體制機制的制約，國有資本證券化水平低，存量國有資本流動性差，限制了國有資本的動態(tài)流動和布局優(yōu)化。優(yōu)化國有資本布局必須從體制機制上消除國有資本流動的障礙和制約，大幅提升國有資本證券化水平，推動國有資本通過證券交易、產權交易等資本市場依法合規(guī)進行交易流轉，實現(xiàn)資本布局的動態(tài)優(yōu)化調整。國有企業(yè)通過在資本市場上市，將國有資本、資本市場和證券投資基金進行對接，提高國有企業(yè)資金使用效率和國有資產證券化水平[20]。通過資產重組、股權結構優(yōu)化、剝離等組合方式，調整國有資本企業(yè)布局結構，國有資本以證券化的方式通過公開市場的監(jiān)督約束和動態(tài)激勵機制實現(xiàn)資產的保值增值。充分發(fā)揮國有資本投資運營平臺的作用，通過證券市場逐步將國有資本優(yōu)先投向治理機制完善、運作規(guī)范、內控機制健全、經營效益好、競爭力創(chuàng)新強、發(fā)展前景好的優(yōu)勢龍頭企業(yè)。同時，加快調整和處置低端落后產能和行業(yè)，推動國有資本逐步從競爭力創(chuàng)新力弱、長期經營效益不佳的企業(yè)退出。

（五）建立以資本增值率為核心的長期考核激勵機制

出資人最關心的是資本保值增值和股權價值的增值速度，國有資本考核的基本內容就應該是資本保值增值率和企業(yè)價值增值速度。要建立以資本保值增值和股權價值增值速度為核心，聚焦國有資本效益與效率，兼顧企業(yè)健康穩(wěn)健發(fā)展的考核評價體系，簡化現(xiàn)有的績效考核指標體系。國有資本運行績效考核的完善，應始終秉持遠期的資本價值最大化基本原則，考核以關鍵業(yè)績指標以及中長期的關鍵業(yè)績指標率作為基礎，以此作為核心的績效考核指標體系，引領國有資本投資公司轉變原有經營模式，使之更注重質量與規(guī)模效益。著眼國有資本價值實現(xiàn)，設計國有資產資本化率、國有股權創(chuàng)新覆蓋率、長期股權投資收益率等作為國有企業(yè)核心價值驅動指標，從而突出國有資本市場化專業(yè)化運營的績效。國有資本投資運營公司要按照“資本運營和產業(yè)投資”的基本職能，重點考核國有資本收益、國有資產運營效率以及國家政策重點任務落實等，比如歸屬母公司凈利潤、經濟增加值、政府交辦的產業(yè)和改革重點任務等。對壟斷性、公益性企業(yè)要加強政府指導和監(jiān)督，采取經濟效益和社會效益相結合的考核辦法，對競爭類企業(yè)則聚焦經濟效益和資本增值率的考核。

（六）加快清理和推動低效無效國有資本退出

低效、無效資產的長期存在，會造成國有資產的實質性貶值損失甚至流失。低效、無效資產是一個動態(tài)概念，要根據(jù)市場行情、產業(yè)狀況，適時調整企業(yè)當下的低效、無效資產。隨著國有資本布局的不斷調整與優(yōu)化，低效和無效資產隨著國有企業(yè)的改革和轉型發(fā)展而不斷出現(xiàn)，給國有資本運行帶來了負擔。為此，要快速處理這部分資產，這樣才能更加充分地發(fā)揮國有資本在市場競爭中的優(yōu)勢。要引入產業(yè)投資基金，遵循市場化的交易規(guī)則，采用市場化、專業(yè)化的資本運作模式，加快清理無效低效產能?！敖┦髽I(yè)”長期占有國有資本而不產生經濟效益，嚴重浪費了要素資源，必須加快“僵尸企業(yè)”出清，加快退出長期不分紅、不盈利的參股股權和投資項目，將有限的資源整合到主業(yè)，聚焦到優(yōu)勢業(yè)務板塊[21]。優(yōu)化企業(yè)債務化解方式，采用市場化的路徑盤活資產，將長期被占用和閑置的低效資本有效地流動起來，把有限優(yōu)質資源集中到優(yōu)勢區(qū)域和優(yōu)勢項目上，釋放國有資本的活力。建立國有資本優(yōu)勝劣汰的市場化退出機制，盡快建立退出規(guī)則和辦法，重點解決好職工安置問題，短期需要多渠道化解人員安置壓力，長期要加強勞動用工規(guī)劃和監(jiān)督，主動分流富余人員。

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Abstract： It is of great realistic value to optimize the distribution of state-owned capital in the new era. Since the reform and opening-up， the distribution of state-owned capital has been continuously adjusted， the proportion of state-owned capital tends to be relatively stable， and the operating efficiency has been significantly improved. However， there are still prominent problems such as unclear distribution direction， high proportion， wide industrial distribution， structural convergence， low efficiency， and slow quality improvement. To this end， this paper argues that its necessary to reconstruct the state-owned capital layout problem through countries， industries， regions and enterprises. Through accelerate reform of the state-owned assets supervision system， formulate overall layout optimization plan of national capital， actively promote the reform of the mixed ownership， significantly improve the level of securitization of state-owned capital， establish long-term incentive mechanism with capital increment rate in the core， and speed up the elimination of inefficient and ineffective state-owned capital， the distribution of state-owned capital will be more effective.

Key words： state-owned capital; the distribution of state-owned capital; reform of state-owned enterprises