王玉雙 劉玉含 孟壯

摘要：京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展是國家重要戰(zhàn)略之一，生態(tài)環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題已經(jīng)成為影響本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，對京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀及水環(huán)境治理工作中存在的問題進行了分析，對該地區(qū)水環(huán)境治理發(fā)展策略進行了探討并提出治理建議。

關(guān)鍵詞：京津冀地區(qū);水環(huán)境治理;現(xiàn)狀分析;問題;發(fā)展策略

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.05.119

Discussion on current situation and development strategy of water environment treatment in Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Yushuang，Liu Yuhan，Meng Zhuang

（Power China Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is one of the important national strategies.The ecological environment problems， especially the water environment problems， have become the bottleneck affecting the sustainable development of the regions.Based on the analysis of the current situation of the water environment and the existing problems in the water environment treatment in Beijing Tianjin Hebei region，the development prospect of the water environment treatment is discussed and some planning suggestions are put forward.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Water environment management;Current situation analysis;Problems;Suggestions

從20世紀90年代伊始，黨中央和國務(wù)院不斷推動京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，政府間開展了多種形式和不同領(lǐng)域的區(qū)域環(huán)境治理合作探索，也是現(xiàn)階段的重大國家戰(zhàn)略。隨著區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展和人口的不斷增加，生態(tài)環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題已成為影響京津冀地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的突出短板、水污染防治工作推進的瓶頸。對京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀進行整體總結(jié)和分析，結(jié)合目前水環(huán)境治理工作存在的問題，給出了水環(huán)境治理建議，以期為該地區(qū)水環(huán)境改善、協(xié)同治理提供借鑒和參考。

1 京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀分析

水環(huán)境狀況評價指標的選擇應(yīng)遵循綜合性、客觀性和可獲得性等原則[1]，根據(jù)陳亞玲等人研究結(jié)果表明河流斷面水質(zhì)現(xiàn)狀、水資源量、人口密度、環(huán)境政策、經(jīng)濟發(fā)展等主要因素反映了城市水環(huán)境質(zhì)量狀況[2，3]。

1.1 人口密度和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

Grossman等[4]在實證研究的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)境庫茲涅茨理論（EKC）假說，即環(huán)境污染水平與經(jīng)濟增長的關(guān)系呈倒U形曲線特征[5]。環(huán)境庫茲涅茨曲線所揭示的經(jīng)濟增長與環(huán)境污染水平的關(guān)系是一個長期的規(guī)律，可以借助此模型研究一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量變遷之間的演化規(guī)律，有助于總結(jié)經(jīng)驗教訓和采用適宜的措施，在促進經(jīng)濟有序發(fā)展的同時避免環(huán)境惡化。

京津冀地區(qū)是我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略地區(qū)，根據(jù)《2019中國統(tǒng)計年鑒》，2018年京津冀的人口分別占全國4.54%、1.12%和5.42%，生產(chǎn)總值分別占全國3.38%、2.10%及4.01%。京津冀地區(qū)折算后的人均GDP分別為14.08萬元、12.06萬元和4.77萬元，三地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距較大。鄒秀萍等[6]證實了京津冀的水環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相同，即：水資源使用量、廢水排放量、廢水中COD排放量及化肥施用量與人均GDP之間呈U型曲線關(guān)系;吳玉萍等[7]證實了北京市環(huán)境指標與人均GDP呈現(xiàn)顯著的環(huán)境庫茲涅茨曲線特征。目前看來，京津冀的水環(huán)境污染問題不會隨經(jīng)濟的增長而自動改善，只有在一定的政策激勵下，加快科技創(chuàng)新、降低單位產(chǎn)出的污染強度，從重污染型向輕污染或無污染型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，才能使京津冀的水環(huán)境污染問題得到根本的解決[6]。

1.2 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)由灤河和海河兩大水系組成，近年來降雨量總體呈現(xiàn)下降趨勢，且時空分布不均，降水季節(jié)性、年際變化均比較大。根據(jù)《2019中國統(tǒng)計年鑒》，京津冀地區(qū)2018年水資源總量為217.2億m?，而總用水量達250.10億m3。折算后人均水資源量分別為165m3、113m3及217m3，均遠低于國際公認500m3的極度缺水警戒線，海河流域以其僅占全國0.79%的有限水資源量承載著全國8.08%的人口以及京、津等26個地級以上城市的生產(chǎn)生活用水。該區(qū)域用水量遠超其水資源總量，呈現(xiàn)資源性缺水、地域性缺水的特征，區(qū)域水資源供需矛盾尖銳。為了應(yīng)對水資源的嚴重匱乏，京津冀各地不得不通過開采地下水來維持水資源總量。從長遠來講，地下水資源的嚴重超采不利于區(qū)域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，也會導致流域生態(tài)基流難以保障，水體中的天然地表徑流較少，目前京津冀地區(qū)已經(jīng)有部分河流長期斷流[8]，需要靠上游水庫定期補水或南水北調(diào)水源保障其生態(tài)基流，而河北在面臨水資源短缺的情況下，還要給北京和天津補充水資源，過度的水資源開發(fā)已經(jīng)使河北地面塌陷、海水倒灌等生態(tài)問題頻發(fā)[9]。

1.3 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

海河流域已經(jīng)成為我國水污染最嚴重的流域之一，而京津冀地區(qū)是其最主要的水污染來源地。即使按照“水十條”的相關(guān)要求：京津冀地區(qū)2020年底21個劣Ⅴ類斷面全部達到考核目標，剩余37個劣Ⅴ類斷面水質(zhì)改善，區(qū)域仍有約63%的斷面低于水功能區(qū)目標。雖然京津冀地區(qū)水質(zhì)污染情況在近年逐漸好轉(zhuǎn)，優(yōu)良水體比例正在逐年、逐季度地提升，但是區(qū)域污染物排放量普遍超過了區(qū)域環(huán)境的承載能力，與達到水功能區(qū)目標的差距仍然較大，京津冀地區(qū)還屬于“水質(zhì)型”嚴重缺水，水環(huán)境治理依舊是京津冀地區(qū)可持續(xù)性發(fā)展不可避免的重要話題。

2 京津冀地區(qū)現(xiàn)狀水環(huán)境治理工作存在的問題

從實踐來看，京津冀地區(qū)的水污染治理工作仍然存在急需突破的瓶頸。

（1）治理工作成效顯著，但短期內(nèi)仍存在水質(zhì)不達標現(xiàn)象。雖然重點流域水污染防治工作取得明顯成效，但部分區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)不健全，仍存在著廢水未經(jīng)處理直接排放或排放不達標等現(xiàn)象，與2020年全面建成小康社會的環(huán)境要求和人民群眾不斷增長的環(huán)境需求相比，仍有不小差距。

（2）存在碎片化、屬地化的特征。水系連通及其流動性導致水環(huán)境問題的跨域性，必然決定了跨流域治理的必要性。由于京津冀各地區(qū)從地理位置、政治地位、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各有不同，面臨的水環(huán)境問題和治理政策、標準、能力及策略也不盡相同[10]。地方政府由于政治、經(jīng)濟或政績等原因仍更多地把治理目光對焦于本行政區(qū)，各地相關(guān)部門間缺乏有效的配合和信息共享，導致區(qū)域信息溝通不暢，碎片化治理狀態(tài)嚴重。

（3）缺少權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)統(tǒng)一管理。京津冀三地政府協(xié)作呈現(xiàn)非制度化的特點，還處在宏觀、整體層面上。一般通過地方政府領(lǐng)導人承諾的形式進行合作，或者成立的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)導小組機構(gòu)設(shè)置簡單、權(quán)威性不高，缺乏區(qū)域水環(huán)境共同治理的制度，導致協(xié)商、交流等缺乏有效制度保障，這都會降低區(qū)域協(xié)同治理的有效性[11]。

（4）環(huán)境協(xié)同治理根基不穩(wěn)，協(xié)同立法未落到實處，聯(lián)合執(zhí)法困難。京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上不均衡，水環(huán)境治理目標、治理標準、法律和法規(guī)在諸多方面也不相同，導致從政府層面上提出的水環(huán)境污染治理機制不完善，各級政府在水環(huán)境協(xié)同整治過程中難免出現(xiàn)動力不足、合作不順利或有爭議時就很難找到合適的法律法規(guī)來解決實際問題。另外，京津冀交界區(qū)基層環(huán)保執(zhí)法人力、物力、財力或監(jiān)管力度不足，地方政府在合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題時，會出現(xiàn)利益沖突和地方保護，造成執(zhí)法效能低且聯(lián)合執(zhí)法困難[12，13]。

（5）環(huán)境治理產(chǎn)出潛力較大，有效投資有待提高。近年來京津冀環(huán)境保護的投資逐年增加，但區(qū)域環(huán)境污染治理投資效果卻參差不齊。根據(jù)俞會新等[14]研究表明：除北京外河北和天津的環(huán)境治理投資存在冗余，且天津治理資金浪費比北京和河北嚴重。可以看出，京津冀地區(qū)環(huán)境治理投資效率的提高不能只從“量”上投入，還要對既定的治理資金進行合理的規(guī)劃和優(yōu)化，才能最大限度地實現(xiàn)治理產(chǎn)出，避免環(huán)保資金浪費。

3京津冀地區(qū)水環(huán)境治理建議

針對目前京津冀地區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀存在的問題、治理現(xiàn)狀及政策導向，提出以下的建議。

（1）制定協(xié)同一致的區(qū)域環(huán)境立法與執(zhí)法制度，實現(xiàn)交叉監(jiān)督、管理、考核機制。京津冀地區(qū)應(yīng)加強區(qū)域立法一體化建設(shè)，將協(xié)同整治舉措實現(xiàn)立法化，不斷健全和發(fā)展區(qū)域協(xié)同的立法組織協(xié)調(diào)機制，規(guī)范、調(diào)整京津冀地區(qū)協(xié)同一致的環(huán)境治理工作，也是落實環(huán)保法中關(guān)于區(qū)域環(huán)境保護、聯(lián)防聯(lián)治制度的主要措施和重要舉措。各執(zhí)法機構(gòu)也應(yīng)加強相關(guān)信息的交流，并建立相關(guān)信息的交流與共享平臺，為京津冀協(xié)同執(zhí)法提供實時的、全面的、準確的信息與資源支撐服務(wù)，方便開展多邊的有效合作。同時，相鄰行政區(qū)應(yīng)相互監(jiān)督，定期或不定期調(diào)查或檢查治理措施的落實情況和實施效果，有問題及時糾正或彌補;強化并嚴格實施環(huán)境違法追責制度，重大環(huán)境事故地方行政主管領(lǐng)導和企業(yè)都要承擔相應(yīng)的責任。

（2）京津冀地區(qū)實現(xiàn)流域水環(huán)境管理及水污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治水的思維方式和單打獨斗的治理模式，突破行政區(qū)化界限，實現(xiàn)京津冀流域協(xié)同管理和解決重大環(huán)境問題能力的雙提升。在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的指導下，逐漸形成了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一治理的“五個統(tǒng)一”;將理論研究、技術(shù)開發(fā)、工程示范、政策管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，來突破環(huán)境綜合治理系統(tǒng)中一些瓶頸技術(shù)和相關(guān)方法，逐步實現(xiàn)水污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控持續(xù)推進、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）完善京津冀地區(qū)的生態(tài)補充機制及成本分攤機制。在區(qū)域環(huán)境綜合政治時，充分尊重和考慮各地方政府的利益考量，客觀公正地對待多元化的主體，建立科學、合理的合作成本、環(huán)保成本、行政成本分攤機制，從中央層面、各政府間建立和完善基于市場化的跨區(qū)域生態(tài)補償機制＼市場運作機制[15]及補償基金，尤其是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后河北集中了大量的落后產(chǎn)能，企業(yè)關(guān)停、環(huán)境整治或升級改造都勢必會對河北的GDP造成較大沖擊和損失，就有通過補償基金等對其做出必要的補償。同時，應(yīng)結(jié)合實際情況規(guī)范并確定權(quán)責明確的補償基準，并保障各項政策執(zhí)行和資金使用的有效性。

（4）根據(jù)水資源量設(shè)置企業(yè)用水量的準入門檻。京津冀一體化進程中，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移，區(qū)域內(nèi)各地的水資源供需平衡將發(fā)生改變。盡管南水北調(diào)工程的實施可能從總體上緩解京津冀地區(qū)水資源不足的態(tài)勢，但目前對各省市水資源緩解的程度并不均衡。北京市和天津市向河北省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的部分勞動力遷移，將大幅增加河北省的用水量，加劇河北省水資源量的不足。所以，首要任務(wù)是針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移設(shè)置企業(yè)用水的準入門檻，在京津冀地區(qū)內(nèi)實施用水定額管理，僅允許用水強度在用水定額內(nèi)的企業(yè)進行遷移。

（5）實施水污染物排放總量控制。由于京津冀地區(qū)是海河流域水體污染最大的貢獻者，京津冀地區(qū)一體化帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移將引起其不同子流域污染物排放量的變化，進而導致海河流域局部地區(qū)污染減輕而其他地區(qū)污染加劇。為此，應(yīng)當實施各子流域的水污染物排放總量控制，確保京津冀的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不對海河流域帶來局地污染加劇的問題。實施水污染物排放總量控制，需要界定海河流域各個子流域的環(huán)境容量，以此確定當前污染水平下的可接受的污染物排放量。污染物排放總量的設(shè)置也會激勵地方政府形成以經(jīng)濟和環(huán)境指標綜合評估待轉(zhuǎn)移、而污染水平高的企業(yè)必須在污染物減排和退出市場之間做出選擇。

（6）充分發(fā)揮市場機制擴大有效環(huán)保投資。京津冀地區(qū)各城市之間存在著顯著的污染物治理能力的差異，即使不考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移直接帶來的工業(yè)污染物排放問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導致的大量人口遷移也將不可避免地增加城鎮(zhèn)污水處理廠的運行負荷。由于部分地區(qū)污染治理能力低，無法實現(xiàn)污染物的高效去除，更難以保證進行污水再生利用。因此，必須通過擴大環(huán)保投資來保障整個區(qū)域的水環(huán)境治理的需求，一方面增加生活污水處理量，另一方面提高生活污染物的去除能力。同時，還要確保增加的環(huán)保投資也要最大限度地發(fā)揮其投資效益，確保環(huán)境管理水平的穩(wěn)步提升。

（7）用需求升級倒逼供給優(yōu)化。建議政府層面重點從系統(tǒng)設(shè)計治理方案、加強項目監(jiān)管、強化運營考核三方面著手，倒逼產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化。業(yè)內(nèi)普遍認為水環(huán)境治理“問題在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)”，以問題和目標為導向編制高質(zhì)量的綜合治理方案是項目達到預(yù)期效果的第一步;應(yīng)完善項目的招投及投標監(jiān)管、加強工程建設(shè)環(huán)節(jié)監(jiān)管，杜絕工程違法分包、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，防止中標企業(yè)為降低建設(shè)成本導致劣質(zhì)工程等行為;明確項目邊界，科學制定項目運營的績效考核內(nèi)容及辦法，嚴格按治理效果付費，警惕“表面運營”坐等投資回款。

（8）加大環(huán)境保護的宣傳力度，增強群眾的環(huán)保意識及環(huán)保參與度。

采用各種手段加大環(huán)境保護的普及與宣傳力度，調(diào)動群眾積極主動參與到環(huán)境保護中來，讓廣大群眾了解、樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念、堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境是我國的基本國策。

4 結(jié)語

讓廣大群眾意識到水是生命之源，水環(huán)境污染嚴重將直接危害我們的身體健康，保護水資源就是在捍衛(wèi)我們的生存底線、維護我們的美好家園;意識到在環(huán)境保護這件事中大家都不是旁觀者，而是人人有責、人人有權(quán)保護水環(huán)境，提高群眾的環(huán)境保護的參與度與獲得感。

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收稿日期：2020-01-19

作者簡介：王玉雙（1981-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為水污染防治、水環(huán)境綜合整治工程設(shè)計及相關(guān)科研等工作。

通訊作者：王玉雙。