接棟正，殷 壯

(1.杭州國際城市學(xué)研究中心 研究五處，浙江 杭州 311100；2.杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，浙江 杭州 311100)

在我國城市愈發(fā)重視公交優(yōu)先發(fā)展的背景下，公交場站(皆指常規(guī)公交場站)作為城市常規(guī)公交系統(tǒng)中的基礎(chǔ)設(shè)施，承擔著乘客換乘、候車，公交汽電車的停放、運行調(diào)度、護理保養(yǎng)等功能[1]，是保障公交系統(tǒng)正常運行的關(guān)鍵，對于整個公共交通系統(tǒng)的構(gòu)建及功能的完善、交通擁堵的緩解、促進以公共交通為主的出行方式而言有不可忽視的作用，甚至影響到整個城市交通系統(tǒng)與城市空間格局、城市發(fā)展框架的協(xié)調(diào)，如今卻是整個交通系統(tǒng)中的短板。公交場站屬于城市交通服務(wù)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)設(shè)施，與居民的日常生活出行息息相關(guān)，屬于社會公益性事業(yè)，也具備社會準公共物品的特點。其建設(shè)用地一般由政府直接劃撥，公交集團進行自主建設(shè)并獨立占地，以提供公共交通服務(wù)為首要功能，由政府管控低價，扁平式布局，建筑容積率低下，造成了極大的土地資源浪費，缺乏各類營利的商業(yè)設(shè)施，難以吸引社會資金參與場站的建設(shè)，因此，場站的建設(shè)開發(fā)往往需要政府相應(yīng)的財政補貼。但隨著城市的發(fā)展，人力及服務(wù)成本的上漲，公交企業(yè)的不斷虧損，政府財政壓力的增加及出讓土地獲得可觀收入的對比，這種無償劃撥土地、服務(wù)功能單一的場站建設(shè)模式也越來越難以為繼。場站建設(shè)常常面臨著用地落實困難、場站建設(shè)數(shù)量不足、功能設(shè)施缺乏、交通服務(wù)水平滯后的困境，這些問題嚴重拖累并桎梏了公共交通的優(yōu)先發(fā)展乃至城市的發(fā)展，公交場站的發(fā)展迫切需要尋求新的出路[2]。

一、公交場站綜合開發(fā)理念概述

公交場站綜合開發(fā)概念的出現(xiàn)，就是為了解決場站建設(shè)面臨的土地資源緊缺、建設(shè)資金不足、服務(wù)水平落后等問題。其關(guān)鍵就是場站公益性與土地市場性的結(jié)合，改變部分土地性質(zhì)進行經(jīng)營性物業(yè)開發(fā)，充分利用場站空間資源，變原有扁平化、平面式建筑布局為緊湊式、立體式布局，改變原有單一化功能建設(shè)，在滿足公交場站基本功能的基礎(chǔ)上，進行各類高附加值業(yè)態(tài)的建設(shè)，將交通功能與商業(yè)、辦公、居住等物業(yè)功能相結(jié)合，充分發(fā)揮集聚效應(yīng)。這樣既節(jié)約土地資源，使得場站原有的土地得到充分利用，同時也集聚產(chǎn)業(yè)與人流，使土地得以保值乃至升值[3]。公交場站區(qū)域不僅可以成為城市的空間節(jié)點，也可以成為城市的經(jīng)濟增長點。物業(yè)開發(fā)的部分經(jīng)濟收益用于進行場站設(shè)施的建設(shè)與運營養(yǎng)護，進而提高公交場站的建設(shè)水平與服務(wù)質(zhì)量，增加公交場站對城市居民的吸引力，提高居民公交出行的比例、減少私人交通出行量。

公交場站的綜合開發(fā)既可以實現(xiàn)部分土地市場價值，形成功能混合、高回報率的開發(fā)模式，也可以促進城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)等的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。交通與商業(yè)設(shè)施，既是城市中的重要人流吸引點，也同樣需要以大量人流為發(fā)展基礎(chǔ)，將場站交通功能與商業(yè)結(jié)合，互促互進、協(xié)調(diào)發(fā)展，而將場站交通功能與商務(wù)辦公或居住結(jié)合，既可以大大提高公交對于城市居民的可達性，增加公交出行客流，同時又可以降低辦公、居住人群的通勤成本[5]。公交場站多業(yè)態(tài)綜合開發(fā)的效益詳見圖1，其綜合開發(fā)模式與傳統(tǒng)開發(fā)模式特點對比詳見表1。

圖1 公交場站多業(yè)態(tài)開發(fā)效益分析圖

表1 場站綜合開發(fā)與傳統(tǒng)開發(fā)模式對比表

二、投資開發(fā)模式選擇

公交場站的綜合開發(fā)與傳統(tǒng)注重單一公益性交通功能服務(wù)的場站相比，更加注重對多種城市功能的融合，尤其是在保證其基本功能不受影響的基礎(chǔ)上進行商業(yè)性開發(fā)，其投資建設(shè)與經(jīng)營管理模式也更為困難和復(fù)雜，而目前對于兼具多種功能性服務(wù)的城市綜合體開發(fā)模式主要分為以下三種[6]。

(一)政府主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營

由政府將土地劃撥或協(xié)議出讓于公交集團，并由公交集團負責項目的融資及前期準備，同時政府以其公信力也承擔部分融資補貼公交公司，公交集團旗下的建筑公司負責項目的建設(shè)及后期經(jīng)營。公交公司在獨享物業(yè)開發(fā)經(jīng)營效益的同時，也要承擔資金的巨額投入及經(jīng)營市場動蕩的風險。一方面，場站公司及政府的建設(shè)資金短缺正是目前的主要問題，因此才有了綜合開發(fā)模式的出現(xiàn)。綜合開發(fā)其建設(shè)經(jīng)營投入與傳統(tǒng)模式相比更為高昂，因此靠公交公司的一己之力完成項目融資及投入幾乎無法實現(xiàn)。另一方面，房地產(chǎn)市場雖利潤空間豐厚，但其風險也較高，公交集團下屬的建筑開發(fā)商與市場上經(jīng)驗豐富、抗風險能力強的地產(chǎn)開發(fā)商相比并無強勁的競爭力。

(二)市場主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營

政府公開項目地塊，通過“招拍掛”的方式將土地出讓于開發(fā)商，開發(fā)商繼而按照合約要求進行場站交通服務(wù)及物業(yè)設(shè)施的建設(shè)并負責之后的物業(yè)開發(fā)運營。待場站服務(wù)設(shè)施建設(shè)完成后，無償移交于公交公司使用，其物業(yè)經(jīng)營性設(shè)施部分則歸開發(fā)商所有，開發(fā)收益也歸開發(fā)商所有。一方面，盡管有政府的監(jiān)督及場站公司的規(guī)劃要求，但社會開發(fā)商的趨利性使得基本交通服務(wù)設(shè)施的建設(shè)可能無法保質(zhì)保量按時完成；另一方面，對于場站公司而言只是獲得一次性的土地出讓收入，長期的物業(yè)經(jīng)營收益則與之無關(guān)，綜合開發(fā)的長期性外部收益反哺目的難以實現(xiàn)。因此，也排除此種方式。

(三)公私合營模式

公交公司向政府取得用地及使用開發(fā)權(quán)后，借由土地開發(fā)使用權(quán)與社會資本合作，共同完成場站的建設(shè)及物業(yè)的開發(fā)，充分發(fā)揮市場化企業(yè)的經(jīng)驗及融資、商業(yè)策劃、管理能力，同時也借助政府相應(yīng)的優(yōu)惠政策支持，充分挖掘項目的贏利能力，并事先簽訂利潤分成的協(xié)議。社會開發(fā)商從物業(yè)開發(fā)的效益中收回成本并獲利，公交公司則將效益反哺于場站的建設(shè)運營中。此種模式下，政府既可以減少財政補貼也可以有更多的稅收。因此，公私合營模式更適宜于場站的綜合開發(fā)。公私合營模式依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化程度、合作雙方權(quán)利、責任的不同，可以分為不同的投融資模式。筆者將探討適宜場站綜合開發(fā)的具體投融資模式。

三、公私合營背景下投融資模式選擇

(一)公私合營模式概述

公私合營，即政府或其下屬機構(gòu)與社會私人資本相互合作，共同完成某項公共物品或服務(wù)的提供，目前通用的說法為PPP(Public-Private Partnership)模式②。城市中的某種公共設(shè)施或服務(wù)依靠政府或社會企業(yè)單一的力量無法提供，需要依靠雙方合作，政府發(fā)揮決策制定者的作用以及提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策扶持，社會企業(yè)則利用豐富的項目建設(shè)經(jīng)驗及充足的資金優(yōu)勢，二者合作共同完成優(yōu)質(zhì)公共物品的提供，通過對公共設(shè)施的高效運營彌補前期投入并獲得合理收益。

PPP模式于20世紀90年代首先在歐洲興起，廣泛應(yīng)用于城市大型公共設(shè)施的建設(shè)中。其基本結(jié)構(gòu)流程首先為政府的資方代表與中標公司組建特殊項目公司，進而由項目公司負責融資、建設(shè)、經(jīng)營等具體事宜。項目資金來源包括資本金與貸款兩部分，政府利用其公信力與貸款機構(gòu)簽訂承諾付費協(xié)議，使項目公司順利獲得貸款。在PPP模式中，政府或公共部門是希望以公共設(shè)施的建設(shè)提高公眾福利，而社會企業(yè)則希望通過項目落地后的商業(yè)運營獲得穩(wěn)定的收益回報。二者目的雖有不同，但通過建立長期合作關(guān)系，都以基礎(chǔ)設(shè)施的落地并提供高質(zhì)量公共服務(wù)為前提[7]。

(二)投融資模式分類

PPP模式根據(jù)具體融資項目、公私主體權(quán)責、公共物品私有化程度的不同，也有不同的形式與分類。

其中，依據(jù)公共部門在運作模式中參與程度的不同又可歸納分為外包、特許經(jīng)營、私有化等三大類[8]。外包是指由私人或社會機構(gòu)負責項目中的某項或幾項子工程，政府向其付費，私人部門承擔風險較小[9]。特許經(jīng)營是指政府或公共部門以基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營權(quán)及相應(yīng)的優(yōu)惠政策扶持為條件，吸引私人機構(gòu)參與項目的部分或全部投資，并通過項目的后期運營收回成本及獲利，在工作中公私雙方建立利益共享、風險互擔的合作機制。私有化是指由私人機構(gòu)負責項目的全數(shù)投資，并承擔合作中最大風險，但項目的所有權(quán)及后續(xù)的經(jīng)營收益全歸私人機構(gòu)所有。

對于公交場站綜合開發(fā)模式的探索仍處于起步階段，公交場站對于公交線網(wǎng)的規(guī)劃、城市公共交通系統(tǒng)構(gòu)建的重要性不言而喻。若項目所有權(quán)不受公共部門控制，開發(fā)商出于對經(jīng)濟利益的追求，可能對配建的場站設(shè)施質(zhì)量無法保證，更有甚者直接改變土地用途，將嚴重損害社會公共利益。在模式經(jīng)驗并不成熟時，建議對公共設(shè)施采取較低的市場私有化程度，避免出現(xiàn)問題后無法補救。場站內(nèi)的新建物業(yè)，其運營推廣可借社會企業(yè)之手，但產(chǎn)權(quán)仍適宜于政府或場站公司所有。待模式孕育成熟后，可接受更高的市場化程度，如港鐵模式采取分層業(yè)權(quán)的方法，物業(yè)產(chǎn)權(quán)可歸開發(fā)商所有。而在外包與特許經(jīng)營的范圍內(nèi)，我國內(nèi)地市場上常見的融資模式主要有BT(Build-Transfer，建設(shè)、移交)、BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)、經(jīng)營、移交)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓)、TBT(Transfer-Build-Transfer，轉(zhuǎn)讓、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓)、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)、擁有、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓)等5類。

(三)具體模式分析及選擇

1.BOT模式

因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高昂，政府與社會機構(gòu)達成協(xié)議，在一定期限內(nèi)政府通過將項目的經(jīng)營權(quán)移交給社會企業(yè)，在特許期限內(nèi)社會資本需承擔項目的融資、建設(shè)，并可對其產(chǎn)品服務(wù)進行經(jīng)營以收回成本并獲取利潤[10]。同時，政府還應(yīng)對社會企業(yè)有相應(yīng)的優(yōu)惠措施，產(chǎn)品服務(wù)的價格受政府控制以更好實現(xiàn)其社會效益，但仍需保證社會企業(yè)所要求的最低收益率。在合約期限內(nèi)，項目的融資、建設(shè)、運營等風險由政府和社會企業(yè)共同承擔；當合約期限結(jié)束后，社會企業(yè)需將項目無償移交給當?shù)卣?/p>

BOT模式具有政府與市場兩種行為機制干涉的特點[11]。一方面，在招標過程中政府選擇的社會企業(yè)一定是實力雄厚、經(jīng)驗豐富、競爭力強的成熟平臺機構(gòu)，在特許期限內(nèi)，社會機構(gòu)擁有項目的產(chǎn)權(quán)，一切經(jīng)濟行為都由市場決定。另一方面，政府在立項、招標、驗收等階段都享有決定性的控制權(quán)，項目產(chǎn)品或服務(wù)的價格也受到政府的管控，以滿足預(yù)期收到的社會效益。同時，項目在建設(shè)經(jīng)營過程中也要受到政府的監(jiān)督檢查。

2.BT模式

BT是BOT模式的一種轉(zhuǎn)化發(fā)展形式，即政府部門因種種原因需委托其他投資公司進行基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資、建設(shè)，快速利用社會資金完成項目設(shè)施的建設(shè)，待建設(shè)完成后需將項目的相應(yīng)權(quán)利移交給委托方，政府部門則依據(jù)合同向投資方支付投資總成本并考慮其相應(yīng)的合理收益進行回購[12]。整個過程由政府先行立項并完成前期準備工作，項目的所有權(quán)歸政府或其下屬機構(gòu)所有，進而進行項目招標，選擇有充足實力的投資公司簽訂合同建立項目公司，在建設(shè)期限內(nèi)由項目公司進行融資、管理并承擔相應(yīng)風險，政府部門享有監(jiān)督、指導(dǎo)的權(quán)利以保證項目的順利完成及交接。

BT模式的缺陷：其一，由于項目的建設(shè)成本可能過高，而政府部門一般只與項目的總承包人對接，但整體建設(shè)項目可能會被細化分包給各小型建筑公司，這將給項目的監(jiān)管帶來極大的挑戰(zhàn)。其二，盡管政府享有監(jiān)管引導(dǎo)的權(quán)利，但投資方從自身利益出發(fā)，在相應(yīng)的工程建設(shè)標準、進度等方面仍可能存在相應(yīng)問題，影響項目質(zhì)量。

3.TOT模式

與BOT模式相比，TOT模式針對的是現(xiàn)有項目，社會企業(yè)通過向政府購買項目的開發(fā)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，在規(guī)定時限內(nèi)對項目進行新一輪的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營，目的是收回投資成本并取得一定的利潤[13]。當特殊期限結(jié)束后，將項目的產(chǎn)權(quán)重新轉(zhuǎn)讓給項目原所有者。

4.TBT模式

TBT模式是將TOT與BOT結(jié)合并以BOT為主的一種模式，結(jié)合TOT的目標也是為了BOT模式的順利實行[14]。政府將已建項目與待建項目打包，將兩個項目的經(jīng)營權(quán)無償移交給中標機構(gòu)，中標機構(gòu)則組建項目公司繼續(xù)融資建設(shè)待建項目，待項目完工并開始經(jīng)營后，政府從項目公司中獲取與經(jīng)營權(quán)等值的經(jīng)濟效益。最終，項目公司逐步地將兩個項目的經(jīng)營權(quán)移交于政府[15]。

此模式主要有兩個特點。一方面，TOT模式將“存量”的基礎(chǔ)設(shè)施項目盤活，將已有設(shè)施一定時期內(nèi)能夠創(chuàng)造的經(jīng)濟效益通過開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式一次性獲取，從而政府也就有資金能夠入股BOT中的項目公司，同時政府對BOT項目也有一定的控制權(quán)，避免出現(xiàn)政府在純粹BOT模式中在特許期限內(nèi)對項目控制權(quán)不足的問題。另一方面，一定比例的國有資本注入能夠給社會資本帶來更強的自信，從而吸引大量的社會資本投資，政府入股能夠充當“中間人”的角色協(xié)調(diào)各方關(guān)系，BOT項目初期政府就有充足的資金流注入，使項目的建設(shè)、管理運營也更為容易。

5.BOOT模式

這也是BOT模式的一種轉(zhuǎn)換，與BOT模式相比主要有兩點不同。其一，是在合約特許期限中項目所有權(quán)的不同。在BOT模式中，社會機構(gòu)或項目公司只擁有特定期限內(nèi)的經(jīng)營開發(fā)權(quán)，而在BOOT模式中私人企業(yè)則能夠擁有一段時間的所有權(quán)。其二，是合同期限長短的區(qū)別。一般來說，BOOT模式中項目建成后有一段時間的所有權(quán)過渡期，與BOT模式直接移交給政府相比所花時間較長。

BOT模式的各種不同形式也代表了政府能夠允許城市基礎(chǔ)設(shè)施私有化的程度，BOT模式允許很低的私有化程度，BOOT模式居中，而BOO(Build-Own-Operate，建設(shè)、擁有、經(jīng)營)模式則允許很高的私有程度，私人企業(yè)可長時間地擁有項目所有權(quán)。如阿根廷在電力行業(yè)方面，因能源充足、政府也較少關(guān)注，因此更多地采用BOO模式。

6.具體模式選擇：BOT模式

BT模式是一種“交鑰匙”工程，政府雖可分期付款，但項目的總體投入、造價、維護管理等費用最后仍需由政府承擔。除此之外，政府還需支付社會企業(yè)一定回報，實際將加重其財政壓力。基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)乎城市命脈和社會效益，政府管控能夠更好地滿足社會效益且能控制低價，公交場站的綜合開發(fā)屬于新生事物，不建議采取BOOT、BOO等模式。TOT、TBT模式與BOT模式相比有著盤活“存量資源”、政府嚴格控制、吸引社會機構(gòu)注資等優(yōu)勢，但需要現(xiàn)有成熟落地的開發(fā)項目為基礎(chǔ)吸引投資，工作流程與BOT模式相比也更為復(fù)雜，而筆者探討的是對于各類工作事項、操作模式處于經(jīng)驗積累階段的新建公交場站綜合開發(fā)項目在實踐初期應(yīng)采取何種融資模式，因此，目前更適宜采取BOT融資模式，而在經(jīng)驗?zāi)Ｊ礁鼮槌墒熘髣t可采取TOT、TBT等模式。

(四)BOT模式下的工作流程與主體職責定位分析

1.具體工作流程

公交場站的綜合開發(fā)采取BOT投融資模式時，其具體工作流程可大致分為以下四個階段，其中履約階段又可分為三個重要時期。

立項階段：政府及公交公司在前期綜合考慮目前公交場站狀況及未來交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過地塊價值篩選、資金需求預(yù)算、市場前景調(diào)研等環(huán)節(jié)分析出適宜改建或新建的公交場站綜合開發(fā)項目[16]，公交公司則針對具體的項目擬定出可行性及建設(shè)方案交由政府審核，通過后則可立項。

招投標階段：在立項后，政府或其下屬部門針對綜合開發(fā)項目發(fā)布招標公告，社會機構(gòu)準備標書進行競投，政府部門則對投標企業(yè)進行預(yù)審。在投標期內(nèi)，投標人可針對項目提出疑問，政府或其委托機構(gòu)予以回答并合理考慮投標人的相應(yīng)意見，初選出兩至三家準備充足、實力雄厚的社會機構(gòu)。

談判階段：最終談判的結(jié)果即合同或協(xié)議是整個綜合開發(fā)項目中的核心，它決定了在合作模式中各參與方的權(quán)利與義務(wù)，也決定了各方須承擔的風險及盈利之后相應(yīng)的利益分配。政府部門或場站公司依次與先前預(yù)選的投標人談判，選擇出最適合的社會機構(gòu)與之簽訂合同。

履約階段：此階段正式履行合同條約，包括整個BOT項目公交場站開發(fā)的特許期，其中又分為建設(shè)、經(jīng)營、移交等三個時期。在項目建設(shè)時期，場站公司通過合理的市場化手段及在政府支持下取得可開發(fā)用地后，由中標企業(yè)融資自行或委托建筑商動工建設(shè)，嚴格按照開發(fā)計劃控制工程進度，在確保項目建設(shè)能夠保質(zhì)保量如期完工的基礎(chǔ)上可相應(yīng)控制投入成本。在經(jīng)營時期，場站綜合性服務(wù)大樓建設(shè)完工后，由于綜合體既承擔場站原本以社會效益為任務(wù)的交通功能，也承擔了以經(jīng)濟效益為任務(wù)的商業(yè)營利功能，因此，場站綜合體的經(jīng)營管理也可分為兩部分——公交公司負責場站設(shè)施的運營管理，保障提供高質(zhì)量的公交服務(wù)；營利性的物業(yè)設(shè)施則交由中標公司自行或其委托的運營商管理，充分挖掘經(jīng)濟價值，在日常管理中盡量與交通服務(wù)功能協(xié)調(diào)，并滿足公交公司相應(yīng)的合理要求。在移交時期，當合同約定的特許期限到達后，中標的社會企業(yè)將項目經(jīng)營權(quán)移交給政府或其下屬機構(gòu)，一般由公交公司負責接手之后整個項目的經(jīng)營管理。而移交時一般為無償移交，但如若社會機構(gòu)未取得理應(yīng)獲得的經(jīng)濟利潤，公交公司可適當讓利或?qū)μ卦S期限做靈活延后處理；同時，社會機構(gòu)在期限到達后也可選擇續(xù)約并擁有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。

2.主體職責定位分析

在BOT模式中，公交場站的綜合開發(fā)主要涉及政府部門、公交公司、社會開發(fā)商等三個參與主體。而在合作中，各所主體扮演的角色、擁有的權(quán)利與責任也不盡相同。

政府公共部門的主要職責是為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，其目標是實現(xiàn)社會公眾福利的最大化。在BOT模式中，政府部門既是公交場站提供基本交通服務(wù)功能的保障者、依托者，也是綜合開發(fā)項目過程的審批、監(jiān)督者。一方面，政府作為依托保障者，公私合作模式下的場站綜合開發(fā)雖是解決目前困境的有效辦法，但對于綜合開發(fā)未必能顧及的地方，政府仍需做好財政補貼的準備，其補貼的力度依據(jù)綜合開發(fā)的盈利效果而定；同時，政府部門在用地出讓、物業(yè)經(jīng)營、土地容積率、稅收政策等方面也可給予一定扶持。另一方面，政府部門作為項目的審批、管理者，與傳統(tǒng)模式相比，綜合開發(fā)的流程、參與主體、涉及資金更為復(fù)雜、巨大，政府部門要承擔起艱巨的監(jiān)督管理責任，制定市場準入門檻并在工作中總結(jié)開發(fā)要求、操作規(guī)范等，為以后的項目提供經(jīng)驗，保證政策的靈活性、穩(wěn)定性，同時防止貪污賄賂的情況出現(xiàn)。

公交公司一般為國有控股或政府財政補助單位，某種程度上是政府意志的體現(xiàn)。在BOT模式中，公交公司常作為政府代表與社會私營企業(yè)進行招投標、談判等工作并組建項目公司，公交公司承擔著承上啟下、中間人協(xié)調(diào)的作用。首先，在對接政府部門方面，公交公司首先結(jié)合目前的場站現(xiàn)狀及未來的發(fā)展規(guī)劃篩選出適宜改建或新建的某一項目，并設(shè)計相應(yīng)的開發(fā)策略及方案予以政府部門審核，以政府的政策扶持為依托快速拿地并取得土地開發(fā)權(quán)，以此與社會開發(fā)商企業(yè)合作建立項目公司。其次，在對接社會企業(yè)上，公交公司或作為政府代表與社會資本在項目初期就招投標、合約談判等工作交流，對項目的藍圖規(guī)劃及相關(guān)的設(shè)計質(zhì)量要求在初期達成一致。在取得場站用地及開發(fā)權(quán)之后，以此為條件與社會開發(fā)商組建項目公司進行土地開發(fā)，并在項目進入運營階段后與社會資本共同管理場站綜合體。最后，公交公司作為城市公交服務(wù)的提供者，在日常的經(jīng)營管理中，要保證物業(yè)的開發(fā)經(jīng)營不會影響正常的公交服務(wù)功能。同時，公交公司與社會開發(fā)商共享開發(fā)利潤，其獲得的收益反哺于其他無法進行綜合開發(fā)場站的項目建設(shè)及未來的發(fā)展。當?shù)竭_特約期限后，開發(fā)商也將物業(yè)經(jīng)營權(quán)移交與公交公司，公交公司作為獨立的管理者負責之后場站綜合體的運營。

社會開發(fā)企業(yè)在綜合開發(fā)過程中主要發(fā)揮其資金優(yōu)勢、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢與經(jīng)驗優(yōu)勢，使場站開發(fā)項目順利完工并投入運營。項目初期，社會開發(fā)企業(yè)利用其經(jīng)驗優(yōu)勢在招投標及談判階段與政府代表就某些問題提出合理意見并擬訂合同，同時利用其雄厚的資金優(yōu)勢及多樣的融資渠道減輕政府及公交公司資金投入壓力；在綜合體建設(shè)階段，社會開發(fā)企業(yè)利用其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢與豐富的開發(fā)經(jīng)驗自行或委托建筑商進行綜合體項目建設(shè)，保證工程質(zhì)量的同時如期完工；在項目進入運營階段后，社會開發(fā)企業(yè)又利用其成熟的管理經(jīng)驗，負責管理運營物業(yè)的銷售、租賃等事宜，充分挖掘物業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟價值，從物業(yè)的經(jīng)營利潤中收回自己的前期資金投入并獲得合理回報。

(五)綜合開發(fā)中的土地獲取問題

用地的獲取是綜合開發(fā)中的關(guān)鍵，而場站公司取得用地開發(fā)權(quán)則是與社會資本合作的前提。若社會開發(fā)商以配建公交場站的條件直接從市場取得了土地開發(fā)權(quán)，“趨利性”不僅使得公交場站的服務(wù)質(zhì)量得不到保證，公交公司也無其他吸引開發(fā)商合作的動力條件，之后的物業(yè)經(jīng)營收益也與之無關(guān)，綜合開發(fā)中保證公交服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)“以站養(yǎng)站”的基礎(chǔ)目標也就無法實現(xiàn)[17]。因此，如何確保公交公司順利“拿地”是綜合開發(fā)中的關(guān)鍵。

傳統(tǒng)的公交場站規(guī)劃用地在城市規(guī)劃圖則中為交通設(shè)施用地，因帶有準公共物品性質(zhì)，一般由政府直接劃撥，若對場站進行綜合開發(fā)，則需增設(shè)娛樂、餐飲、居住、休閑等設(shè)施，需改變原有用地的單一功能，在交通設(shè)施用地的基礎(chǔ)上，改變部分用地性質(zhì)為經(jīng)營性用地。而對于需改變土地性質(zhì)的已劃撥用地，在不被政府收回的情況下需向政府補交出讓金，同時國家政策明文規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”②，這就需要土地進入市場，場站公司若以市場價格獲取用地或補交出讓金，這對于建設(shè)運營資金短缺、亟需尋求新的開發(fā)模式的場站公司而言幾乎無法實現(xiàn)。

針對以上問題，筆者從以下兩方面提出建議對策。

其一，公交公司以市場化手段拿地，但政府予以出讓金返還。政府將計劃用于新建場站或已建場站用地的使用權(quán)收回，并使其進入經(jīng)營性用地的土地市場售出，公交公司因政府返還出讓金的擔保，可自行籌集大量資金以市場化手段取得土地開發(fā)使用權(quán)，之后以返還的出讓金解決自身債務(wù)問題[18]。我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確規(guī)定：“依照本條例收取的土地使用權(quán)出讓金應(yīng)列入財政預(yù)算，作為專項基金管理，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)?！雹圻@也為出讓金返還這一方式提供了政策支撐。

其二，突破經(jīng)營性用地“招拍掛”瓶頸，地方政府出臺“土地使用權(quán)作價出資”政策。在香港地鐵物業(yè)的模式中，香港政府對港鐵公司控股76%，是實際意義上的利潤獲得者[19]。土地使用權(quán)的作價出資或入股是指公交企業(yè)在獲得土地使用權(quán)的同時并未向政府支付市場轉(zhuǎn)讓的價格，而政府則同意將此部分資金款以項目資本金的形式投資入股公交企業(yè)。以此種方式獲得土地使用權(quán)與市場土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)能相同。深圳市為首先嘗試此種方式的地方政府，2013年出臺了《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》。依此辦法，深圳地鐵公司取得了橫崗車輛段、紅樹灣站、車公廟樞紐等項目的土地使用權(quán)[20]。筆者建議可將此類模式推廣于常規(guī)公交項目中。

四、結(jié) 語

公交場站的綜合開發(fā)涉及城市土地資源管理、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃等多個方面，也涉及土地權(quán)屬、性質(zhì)的變更及投融資模式的選擇，其中最重要的是政府部門公共性與社會資本市場性的跨領(lǐng)域合作問題。筆者對公私合營模式下選取何種投融資模式進行了研究，但對于合作中具體的利潤分配方式、交通功能與物業(yè)功能如何協(xié)調(diào)的問題并未涉及，而這些也是筆者今后進一步努力的方向。

注 釋：

① https://baike.so.com/doc/5498035-5735949.html.

② 參見《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條.

③ 參見《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第五十條.