程文朝 程宇林

摘 ? 要：自古以來，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，土地問題一直是農(nóng)村最基礎(chǔ)、最棘手的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題之一，而土地制度則是一切土地問題的根源。新中國(guó)成立以來我國(guó)農(nóng)村土地制度大致經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制四個(gè)不同的歷史階段，每一次制度的變遷都適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村土地制度的變遷與完善進(jìn)一步釋放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，提高了我國(guó)糧食產(chǎn)量、增加了人民收入等，彰顯其當(dāng)代價(jià)值。我國(guó)下一步農(nóng)村土地制度改革的路徑方向是：明晰土地權(quán)利主體，完善土地產(chǎn)權(quán)制度;培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng);規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：土地制度;當(dāng)代成就;變遷方向

中圖分類號(hào)：F30 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.002

文章編號(hào)：1009-6922（2020）01-09-06

制度變遷是人類歷史發(fā)展的永恒主題。關(guān)于制度變遷，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯認(rèn)為它是“制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式”。由此可見，任何社會(huì)制度確立后都不會(huì)一勞永逸，需要根據(jù)新的時(shí)代需求，建立與社會(huì)發(fā)展相一致的制度。關(guān)于社會(huì)制度變遷的動(dòng)力，馬克思曾鮮明地指出，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度演變的根本動(dòng)力。對(duì)于制度變遷的類型，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫?qū)⑵浞譃閮煞N——“誘導(dǎo)性制度變遷”和“強(qiáng)制性制度變遷”。根據(jù)林毅夫的解釋，誘導(dǎo)性制度變遷是指一群人或一個(gè)人在原有的制度安排下無法得到獲利機(jī)會(huì)而進(jìn)行的自發(fā)性變遷;強(qiáng)制性制度變遷是指由政府法令強(qiáng)制推行的不同集團(tuán)之間利益重新分配的變遷過程?？梢姡贫茸冞w既可由政府通過引入法律法規(guī)等強(qiáng)制性進(jìn)行，也可由市場(chǎng)為追求利益而自發(fā)組織實(shí)施。

土地制度是時(shí)代的產(chǎn)物，我國(guó)在不同時(shí)期頒布的土地制度都反映出當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新之路從未停止過。事物的變遷有其自身規(guī)律，我國(guó)農(nóng)村土地制度也隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷深化改革。我國(guó)根據(jù)新的時(shí)代變化調(diào)整土地制度，不同階段的土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的影響。

一、新中國(guó)成立以來農(nóng)村土地制度變遷的歷史軌跡

新中國(guó)成立以來，根據(jù)農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化，我國(guó)農(nóng)村土地改革大致可以分為以下四個(gè)階段。

（一）土地改革時(shí)期（1949—1953年）

新中國(guó)成立之前，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)占鄉(xiāng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)約占有全國(guó)80%的土地，而占鄉(xiāng)村人口90%的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)卻只占有全國(guó)20%的土地。新中國(guó)成立之后，廣大農(nóng)民迫切要求改變土地分配不均的現(xiàn)狀。1947年通過的《中國(guó)土地法大綱》第一條明確指出：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度?！薄吨袊?guó)土地法大綱》的頒布奠定了當(dāng)時(shí)土地改革的方向。1950年中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第一條要求：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制?！钡谌畻l規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利?！彪S后，中央人民政府相繼頒布了《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》《關(guān)于劃分農(nóng)村階級(jí)成分的決議》《城市郊區(qū)土地改革條列》等文件，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地改革，保障了農(nóng)民的利益。經(jīng)過3年多的時(shí)間，1953年底除了新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)外，全國(guó)基本上完成了土地改革，3億多無地、少地的農(nóng)民分配到7億畝土地和大量生產(chǎn)資料。我國(guó)廢除了兩千多年的地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)村的土地占有狀況從根本上得到改變，新生政權(quán)得到農(nóng)民的支持與擁護(hù)。

1950年開始的土地改革是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一場(chǎng)深刻的社會(huì)革命。土地制度的變遷使廣大農(nóng)民分到土地，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大的提高。1949年我國(guó)糧食產(chǎn)量11318萬噸，1953年糧食產(chǎn)量16683萬噸，年均增速達(dá)15.80%。土地改革運(yùn)動(dòng)得到農(nóng)民的支持，鞏固了我國(guó)新生政權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，為我國(guó)工業(yè)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，以村為單位的土地分配必然造成土地產(chǎn)權(quán)的排他性，以國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的土地改革必然造成產(chǎn)權(quán)的殘缺，因此，土地改革的政治意義遠(yuǎn)大于它的經(jīng)濟(jì)意義。這樣的產(chǎn)權(quán)制度為后期由農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制奠定了基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1953—1958年）

1953年土地改革的完成極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷提高。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，分散的個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以為我國(guó)工業(yè)化建設(shè)提供糧食保障。毛澤東同志指出，個(gè)體農(nóng)民增產(chǎn)有限，必須發(fā)展互助合作，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，“現(xiàn)在是既需要，又可能，潛在力很大?！睘榱颂岣咿r(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力、支持國(guó)家工業(yè)化建設(shè)必須開展互助合作。為了解決現(xiàn)實(shí)矛盾，1953年末中央再次采取強(qiáng)制性措施改革農(nóng)村土地制度。首先為了解決勞力、耕畜、農(nóng)具缺乏的困難，按照自愿互利的原則建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。它一般由幾戶到十幾戶組成，實(shí)行共同勞動(dòng)、分散經(jīng)營(yíng)，但勞動(dòng)工具和勞動(dòng)果實(shí)仍然歸私人所有。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組的基礎(chǔ)上，1953年到1956年我國(guó)又引導(dǎo)農(nóng)民加入初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。初級(jí)生產(chǎn)合作社是在生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民將土地作價(jià)入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，將生產(chǎn)資料統(tǒng)一使用，共同勞動(dòng)的組織形式。在初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中，雖然土地等主要生產(chǎn)資料仍是私有，但共同勞動(dòng)、統(tǒng)一分配的方式具有半社會(huì)主義性質(zhì)。1956年到1958年，我國(guó)在原有的基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民加入高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社即農(nóng)民的私有土地轉(zhuǎn)化為集體所有，耕畜等生產(chǎn)資料由合作社收買變?yōu)榧w財(cái)產(chǎn)，只保留極少的自留地。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國(guó)范圍的推廣標(biāo)志著我國(guó)兩千多年的土地私有制的結(jié)束和農(nóng)村土地集體所有制的形成。

1953年末開始的新一輪農(nóng)村土地制度改革是為了適應(yīng)我國(guó)工業(yè)化建設(shè)的需要，由中央人民政府強(qiáng)制實(shí)施的土地制度。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組到高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的確立，農(nóng)村土地的所有權(quán)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國(guó)范圍推廣過程中，部分地區(qū)推廣過快，損害了農(nóng)民的利益，出現(xiàn)了一些矛盾。但是在這一時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)開始了興修水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)為我國(guó)工業(yè)化建設(shè)提供了糧食保障，有效地支持了工業(yè)化建設(shè)。

（三）人民公社化時(shí)期（1958—1978年）

1958年3月，中共中央政治局成都會(huì)議通過了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰?huì)議指出，要在有條件的地方把小型農(nóng)業(yè)合作社合并為大型合作社。隨后各地農(nóng)村開始了小社并大社的工作，有的地方出現(xiàn)了“共產(chǎn)主義公社”“人民公社”。1958年7月1日《紅旗》雜志第三期《全新的社會(huì)，全新的人》一文首次提出“人民公社”一詞。1958年8月9日，毛澤東同志在與山東領(lǐng)導(dǎo)談話時(shí)明確指出，還是辦人民公社好。1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河召開擴(kuò)大會(huì)議并通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，全國(guó)各地開始了建立人民公社的熱浪。至1958年11月底，全國(guó)74萬多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成26572個(gè)人民公社，有1.2億農(nóng)戶參加人民公社，占全國(guó)總農(nóng)戶的99%以上，全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)了人民公社化。

1958年由中央人民政府強(qiáng)制實(shí)行的人民公社是建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)管理體制。人民公社體制在那個(gè)階段的積極作用是無法忽視的。但長(zhǎng)期執(zhí)行一種體制甚至僵化，那必定束縛生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年我國(guó)糧食產(chǎn)量為19765萬噸，除去三年自然災(zāi)害，1962年、1963年、1964年我國(guó)糧食產(chǎn)量分別是15441萬噸、17000萬噸、18750萬噸。二十世紀(jì)六七十年代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)舉步維艱，人民生活水平極其低下。在這種艱難的環(huán)境下，中國(guó)農(nóng)民開始了具有重大歷史意義的改革行動(dòng)。

（四）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期（1978年至今）

1.農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。1976年“文化大革命”結(jié)束后，由于盲目堅(jiān)持“兩個(gè)凡是”方針，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)。1978年12月在安徽省第一書記萬里同志的支持下，安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶農(nóng)民開始了農(nóng)村土地的一次重大變革——“大包干”。人民公社化體制被打破，土地所有權(quán)仍歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體轉(zhuǎn)向農(nóng)戶家庭。中共中央對(duì)小崗村的“大包干”運(yùn)動(dòng)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)持續(xù)的過程。1978年黨的十一屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展問題明確規(guī)定不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干。黨的十一屆四中全會(huì)仍然強(qiáng)調(diào)：“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶?！?980年鄧小平同志發(fā)表講話，公開支持“包產(chǎn)到戶”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在全國(guó)推廣。1982年中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》和1983年中央一號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的頒布標(biāo)志著“大包干運(yùn)動(dòng)”取得了完全合法的地位，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立。到1984年，全國(guó)農(nóng)村95%的農(nóng)戶實(shí)行包干到戶。1993年11月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院通過的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策與措施》進(jìn)一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，要求在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變，并且在承包期內(nèi)提出了“增人不增地、減人不減地”的要求。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制，并且要保障農(nóng)民的長(zhǎng)期土地使用權(quán)。2002年8月《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的頒布和2003年黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的通過，初步確定了農(nóng)村土地制度的實(shí)施方向。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。

2.三權(quán)分置，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。改革開放初期，以土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了農(nóng)村的發(fā)展需要，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的提高，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年小崗村全年糧食產(chǎn)量66噸，相當(dāng)于全隊(duì)1966年到1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，20世紀(jì)90年代農(nóng)村糧食產(chǎn)量增速放緩，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)效益遞減的趨勢(shì)。黨中央仔細(xì)分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題，在黨的十八大會(huì)議上明確提出鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，發(fā)展多形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農(nóng)民對(duì)承包地有抵押、擔(dān)保的權(quán)利。2013年底，中共農(nóng)村工作會(huì)議明確提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2014年中央一號(hào)文件明確提出，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。2014年12月，黨中央通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》首次提出要堅(jiān)持農(nóng)村的土地集體所有，“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2017年10月31日，《土地承包法修正案（草案）》明確指出，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，承包期滿后再延長(zhǎng)三十年。

早期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒有改變我國(guó)土地的所有權(quán)性質(zhì)，仍然屬于社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)，但所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、創(chuàng)造性，我國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，解決了人民的溫飽問題。20世紀(jì)末，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村大量土地被閑置，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺。面對(duì)農(nóng)業(yè)種植規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化的要求，黨中央在保證土地所有權(quán)不變的情況下，放活土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)土地的自由流轉(zhuǎn)。三權(quán)分置的土地制度適應(yīng)新時(shí)代的要求，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

二、當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的主要成就

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，土地問題是千百年來農(nóng)民最關(guān)心的問題。新中國(guó)成立后，我國(guó)廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，這是具有重大歷史意義的變革。隨后，我國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情，不斷變革土地制度，其根本目的是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加糧食產(chǎn)量，解決人民的溫飽問題。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。21世紀(jì)以來，在原有的土地制度基礎(chǔ)上，黨中央以落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為方針，進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了歷史新成就。

（一）糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立以來，我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年我國(guó)糧食產(chǎn)量為2264億斤，人均糧食產(chǎn)量為209公斤。2018我國(guó)糧食產(chǎn)量為13158億斤，比1949年增長(zhǎng)了4.8倍，年均增長(zhǎng)2.6%;人均糧食產(chǎn)量為472公斤，比1949年增長(zhǎng)了1.3倍。自2004年以來，我國(guó)糧食產(chǎn)量已連續(xù)13年增產(chǎn)。我國(guó)用世界8.5%的耕地生產(chǎn)了世界25%的糧食，養(yǎng)活了占世界近20%的人口。我國(guó)不僅解決了自身的糧食問題，還成為世界糧食援助捐贈(zèng)國(guó)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織前任總干事迪烏夫曾說，中國(guó)在解決溫飽方面所取得的成就至少幫助他解決了20%的問題。此外，據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)馬鈴薯、水稻、小麥產(chǎn)量均居世界第一，分別占全球產(chǎn)量的25.54%、27.63%、17.41%;玉米產(chǎn)量居世界第二，占全球產(chǎn)量的22.83%。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。只有保證糧食的安全，才能推動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新的農(nóng)村土地制度極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)村貧困人口大幅度減少

改革開放初期，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一且多以糧食種植為主，人民收入來源少，生活水平較低。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后，人們改變了以往的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村地區(qū)不僅種植水稻、玉米等傳統(tǒng)糧食農(nóng)作物，還進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)。隨著戶籍制度的改革，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的穩(wěn)步推進(jìn)和完善進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民的收入渠道，農(nóng)民的收入持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年農(nóng)村人均可支配收入為44元，2018年農(nóng)村人均可支配收入為14617元，扣除物價(jià)因素的影響，農(nóng)村可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)40倍，年均增長(zhǎng)5.5%。恩格爾系數(shù)不斷降低，1949年農(nóng)村恩格爾系數(shù)為68.6%，2018年是30.1%。農(nóng)村收入水平的持續(xù)增長(zhǎng)使得農(nóng)村地區(qū)貧困人口大幅度減少。改革開放初期，以當(dāng)時(shí)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末我國(guó)農(nóng)村貧困人口為2.5億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為30.7%。依照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，2018年農(nóng)村貧困人口為1660萬，農(nóng)村貧困發(fā)生率為1.7%，約有10個(gè)省份的貧困發(fā)生率下降到1%以下，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得了舉世矚目的成就。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，人民生活幸福感增強(qiáng)

新中國(guó)成立初期，我國(guó)人口總數(shù)約為5.4億，城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，約有90%的人生活在農(nóng)村。土地制度改革使得農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，戶籍制度改革為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、安家提供了法律依據(jù)。改革開放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，1978年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.9%、城鎮(zhèn)人口為1.72億;到2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為54.8%、城鎮(zhèn)人口為7.49億;尤其是2011年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村，達(dá)到6.9億;到2018年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到59.58%，比1949年提高了48.94個(gè)百分點(diǎn)，年均提高了0.71個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。在土地制度改革的基礎(chǔ)上，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)也取得了顯著的成績(jī)，我國(guó)成功地由一個(gè)典型的“農(nóng)村型”國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘行汀眹?guó)家，人民生活更有幸福感。

三、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的方向

新中國(guó)成立70年來，我國(guó)根據(jù)時(shí)代的要求不斷改革農(nóng)村土地制度，以“三權(quán)分置”為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村土地制度的新階段。它最大程度地解決了當(dāng)今農(nóng)村面臨的問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是目前最符合中國(guó)實(shí)際的土地制度。但當(dāng)今的土地制度也面臨著一系列的問題，如我國(guó)《憲法》《土地管理法》等明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是法律對(duì)農(nóng)民集體的界定不明確并存在矛盾之處，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。同時(shí)，目前我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)依然是以家庭為單位的生產(chǎn)方式，小規(guī)模的生產(chǎn)不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣，土地產(chǎn)出率低，難以獲得規(guī)模效益，造成資源配置的浪費(fèi)。此外，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)政策才出臺(tái)不久，在實(shí)際的運(yùn)作過程中還存在諸多問題。因此，我們應(yīng)不斷推動(dòng)土地制度的革新，以適應(yīng)新時(shí)代的要求。

（一）明晰土地權(quán)利主體，完善土地產(chǎn)權(quán)制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。雖然我國(guó)現(xiàn)行的法律條文對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度做了相關(guān)規(guī)定，但仍不完善，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)利主體不明確。這導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工而不愿意放棄土地，因而大量農(nóng)村土地被閑置。因此，為了有效緩解農(nóng)村地區(qū)面臨的困境，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，必須盡快完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。黨中央應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，從以往籠統(tǒng)的土地歸集體所有到進(jìn)一步清晰界定土地權(quán)利主體，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)到戶，使廣大農(nóng)民真正享有土地承包權(quán)、自由流轉(zhuǎn)權(quán)、收益獲得權(quán)、法定處分權(quán)。

（二）培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)大量青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)只留下部分老人和兒童，他們難以承擔(dān)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)難以發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。因此，培育新的經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)符合當(dāng)今時(shí)代的新要求。如在2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中，黨中央明確提出鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社和混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并且鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。這樣可以改變農(nóng)村土地被閑置的狀況，通過引進(jìn)科學(xué)技術(shù)改變以往農(nóng)村落后的生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，最終實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)

在當(dāng)今農(nóng)村面臨的現(xiàn)實(shí)困境和國(guó)家的支持下，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)較為普遍，但是在流轉(zhuǎn)過程中土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范等問題日益顯現(xiàn)出來。為了保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的切身利益，建立健全土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制顯得尤為重要。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，首先必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，保證土地流轉(zhuǎn)有法可依，在法律允許的范圍內(nèi)促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)。其次，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循本地實(shí)際，且流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該堅(jiān)持“自愿、有償”的原則，不能以行政命令強(qiáng)制推行。正如2014年中央一號(hào)文件所指出：“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)?！弊詈螅恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能僅僅達(dá)成口頭協(xié)議，應(yīng)當(dāng)簽訂具有法律效力的正式合同，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，用法律保證雙方的權(quán)益。各級(jí)土地管理部門應(yīng)當(dāng)幫助農(nóng)民規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，做好登記、審批和備案工作，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。

四、結(jié)論

新中國(guó)成立70年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況不斷改革農(nóng)村土地制度，每種土地制度在特定的歷史環(huán)境下都曾發(fā)生過積極的作用。特別是1978年后，以包產(chǎn)到戶為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和新時(shí)期“三權(quán)分置”的土地變革，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力、發(fā)展了生產(chǎn)力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動(dòng)力，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。在新的歷史時(shí)期，我們應(yīng)不斷推動(dòng)土地制度新的變革，發(fā)揮出土地的最大優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)人民生活水平不斷提高。

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