蔣芳偉 李夢雪

摘 ? 要：隨著法治和民主的發(fā)展，公民參與立法活動的重要性不言而喻。得益于互聯(lián)網(wǎng)技術的進步，除傳統(tǒng)方式外，公民通過電子渠道參與立法活動得以實現(xiàn)。目前，公民參與立法活動還存在公民參與程度偏低，電子參與渠道過窄;公民參與意愿低下，缺乏相應主動性的問題。為此，要優(yōu)化電子參與系統(tǒng)建設，將公民電子參與立法納入立法規(guī)范，讓宣傳與激勵有效結合。

關鍵詞：公民參與立法;電子參與立法;有效性因素

中圖分類號：D90 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.015

文章編號：1009-6922（2020）01-84-07

一、問題的提出

自第三次信息技術革命以來，入網(wǎng)設施的完善和移動終端的普及將整個社會快速推進到信息時代。根據(jù)2018年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)，截止2017年12月我國網(wǎng)民規(guī)模已達到7.72億人，約占全國總人口的55.8%，其中手機網(wǎng)民規(guī)模達7.53億，約占手機上網(wǎng)人群的97.5%。當然，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不僅帶來了信息量的劇增，作為新興社交方式，互聯(lián)網(wǎng)還極大地延展了公民活動的空間，影響了公民的表達習慣，同時也為國家治理帶來了新挑戰(zhàn)和新思路。立法活動作為實現(xiàn)國家治理的重要方式，完善公民參與制度，匯集協(xié)調各方意見，有助于立法科學化、民主化。在互聯(lián)網(wǎng)普及的大背景下，公民通過電子方式參與立法成為可能，相較于傳統(tǒng)路徑，公民通過信息技術手段突破時空限制，跨越現(xiàn)實環(huán)境下組織的不便。立法民主化的形式得到空前擴展，公民參與立法的能力也將得到提高。

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第5條提到，應當堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與到立法活動中。經過多年的實踐與積累，目前公民電子參與立法主要存在于立法議案的出臺、立法草案的審議、原法律條文的修改等環(huán)節(jié)，但這些并未轉化成固定的制度規(guī)范，效果亦各不相同。黨的十八大要求，所制定的法律應當符合客觀規(guī)律和人民的意愿。因此基于現(xiàn)實情況，厘清公民電子參與立法的概念邏輯，總結公民電子參與立法現(xiàn)狀與所存在的問題，分析影響公民電子參與有效性的因素，是促進民主立法、科學立法的重要過程。本文所討論的立法工作范疇主要包括全國人民代表大會立法和各省市人民代表大會立法，行政法規(guī)與部門規(guī)章暫不在此范圍內。

二、公民電子參與立法的定義與價值

（一）公民電子參與立法的概念

公民參與立法活動，是指立法機關在開展立法活動中，按照相應的程序讓公民參與其中，并充分吸收公民的意見和建議。公眾參與立法的理論基礎是“國家一切權力屬于人民”的主權在民原則。法律作為調整社會資源、規(guī)定公民權利義務的重要工具，公民有序參與到立法活動中，符合尊重人民主權原則、提升法的有效性的目標追求，也是當前各國憲政制度的價值體現(xiàn)之一。法治和民主具有一定的內在關系，伴隨著我國法治水平的不斷提升，社會利益日益多元且公民民主意識逐漸加強，有必要為公民參與立法活動拓展更多渠道，讓人民意志在法律中得以體現(xiàn)。因此，黨的十八大四中全會要求，應當完善公民參與政府立法機制，完善立法項目征集和論證制度。目前公民參與立法活動在我國已有相應的法律依據(jù)，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定了公民參與立法活動是行使權利的正當表現(xiàn)，《立法法》規(guī)定了立法機關立法時應當吸收公民意見;地方層面如《北京市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定應當從聽證會、座談會和公開征求意見等方面推動公民參與。

互聯(lián)網(wǎng)的建設和普及則為公民參與立法活動提供了新方式和新渠道，相較于傳統(tǒng)方式，互聯(lián)網(wǎng)在降低參與成本、提升參與效率方面具有較大優(yōu)勢。推動公民電子參與立法，是完善公民參與立法的重要措施，并非是對傳統(tǒng)參與方式的取代。目前，電子參與立法尚無統(tǒng)一的定義，部分學者認為電子參與立法是在社會民主協(xié)商過程中，基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術促進公民和官方機構的對話，保證有效地參與和反饋，進而支持公民的權利。實踐中我國公民電子參與立法主要表現(xiàn)在立法草案系統(tǒng)意見征集、公民輿論推動立法與修法等方面。

（二）公民電子參與立法的功能

1.推動公眾參與立法的深度和廣度?！读⒎ǚā泛透魇∪嗣翊泶髸P于立法的法規(guī)均規(guī)定了相應的立法程序，同時也明確了聽取公眾意見的基本要求。但地方存在明顯的局限，一方面是規(guī)定較為籠統(tǒng)模糊，如要求相應的法律草案應當征求公眾意見，具體如何征求、應達到怎樣的標準均未詳細規(guī)定，這也導致各地在操作細節(jié)上差異較大;另一方面是規(guī)定的公眾參與方式如聽證會、座談會等較為單一，現(xiàn)實中的組織情況并不理想，實施范圍小且成本較高，參與群眾不具有廣泛性。信息技術的發(fā)展和移動設備的普及讓公民通過信息渠道參與立法成為可行，網(wǎng)絡的延伸打破了地域的隔閡，提升了公眾參與立法的廣度;而網(wǎng)絡平臺為公民提供了更多與立法技術相關的知識和深度討論的空間，并創(chuàng)造了公眾與媒體、公眾與立法機構雙向溝通的可能性，從而提升公眾參與立法的深度。

2.提升立法的科學性和有效性。法治應當為善法之治，即符合民意又體現(xiàn)民意。公民參與立法，有助于完善立法流程，提高法的合理性和民主性。在立法技術日益復雜的趨勢下，由立法部門、專家和有關代表主導立法工作是應然之舉，公眾的廣泛參與可起到匯聚民意、集思廣益之用處，讓立法活動更具科學性。法的有效性越高，越容易得到公民的支持和遵守，由此執(zhí)法成本也越低。借助信息技術力量實現(xiàn)公眾參與立法可以讓立法部門最大化地吸收公民的不同意見，了解公民意愿的同時溝通平衡各方利益，從而最大限度地處理矛盾、凝聚共識，讓立法成果真正成為適合公民需求的法，減少推行法律過程中的阻力。

3.突破線下公民參與方式的局限。公民參與立法是立法民主化的重要體現(xiàn)，聽證會、座談會作為線下公眾參與立法的重要方式，面對面溝通能夠最高效地實現(xiàn)公民與立法部門之間的信息交換，圍繞立法內容進行全方位溝通。但現(xiàn)實中，聽證會、座談會的效果不盡如人意，“走過場”頻發(fā)，既有參與機制上的問題，亦有立法部門權威主義的干擾因素。借助線上信息公開平臺將有助于公民與立法部門實現(xiàn)更加平等的對話。當對公眾征求立法草案意見時，借助線上方式與移動終端實時進行意見的反饋，更符合公民移動終端使用習慣，降低公民參與立法活動的成本，同時亦能提升公民參與的積極性。

三、公民電子參與立法的現(xiàn)狀分析

在我國實踐中，公民電子參與立法的正式渠道主要為通過互聯(lián)網(wǎng)參與立法草案意見征集，以及借助媒體熱議社會熱點時的民意表現(xiàn)等非正式方式。至于公民通過訴訟方式引發(fā)相應立法改變，其本質是正在施行的法律與社會民意并不十分契合，訴訟行為是公民維護權利的方式，客觀效果上起到了促進完善法律的效果。

（一）立法草案意見征集方式

1.電子參與供給端現(xiàn)狀。根據(jù)設備使用不同，人大立法草案意見征集系統(tǒng)供給分為電腦端和手機端兩種。在電腦端，全國人民代表大會自2005年起啟動立法草案在線意見征集系統(tǒng)，公民登錄網(wǎng)頁相關位置即可直接對相關法律發(fā)表個人意見，并可在結束后查看相應數(shù)據(jù)。各省人民代表大會亦相繼在其官網(wǎng)開通相應的在線意見征集系統(tǒng)，但各省系統(tǒng)完善程度與征集方式不一，目前已有13個省市已經實現(xiàn)了公民在線提交意見的功能，其余省市僅能通過電話、郵件反饋意見。其中以“福建省人大常委會門戶網(wǎng)”為例，立法機關針對立法草案一稿、二稿、三稿、人大監(jiān)督工作專題以及人大重要決定等方面進行在線提交個人意見，此外公民還可通過“人大代表網(wǎng)上聯(lián)絡站”與“議案建議公開”欄目跟進最新議案情況。

在手機端界面，雖然以“兩微一端”（微信、微博、新聞客戶端）為代表的新媒體已成為手機用戶日常使用的首選，但立法草案意見征集系統(tǒng)并未借此大范圍鋪開建設，影響力和宣傳力偏弱。當前微信公眾號異軍突起，已覆蓋七成左右的移動終端。全國人民代表大會于2014年開通了“人大會議新聞中心”公眾號，但主要用于發(fā)布人大會議期間的新聞。地方共計有25個省市已開通人大公眾號發(fā)布重要資訊，其中北京、江蘇、上海等5省市人大公眾號具有在線征集立法意見的功能。在傳播資訊上占據(jù)重要作用的微博號，并不受到立法部門的青睞，目前僅有三省市開通賬號并發(fā)布相應的工作資訊。在新聞客戶端方面，僅部分省市開發(fā)相應軟件服務于人大工作，如江西省人民代表大會發(fā)布的“江西手機報”APP等。

2.電子參與需求端現(xiàn)狀。在利益多元化的社會中，沖突的解決和利益的協(xié)調更多時候取決于國家和社會之間的良好溝通。2005年全國人民代表大會首次開通立法草案意見征集系統(tǒng)，之后公民線上參與立法的步伐并未停止，但呈現(xiàn)出中央與地方參與程度不同、不同部門法參與熱度不同等現(xiàn)象。根據(jù)“中國人大網(wǎng)”公開數(shù)據(jù)，2019年國家立法提議人數(shù)普遍維持在200—2500人左右，收集到的立法意見基本在200條以上。但地方層面的公民電子參與情況不容樂觀，青海省人民代表大會在2018年9月至2019年7月共征求了五部地方性法規(guī)草案意見，數(shù)據(jù)顯示并未有任何公眾參與;云南省在2016年10月至2017年9月共征求了四部地方性法規(guī)草案意見，總計僅有4人參與并提出4條意見，與中央層面差距甚大。

而部門法之間的參與熱度差異亦較為突出，如2006年《勞動合同法（草案）》向社會僅公開一個月就在線收集到了19萬條意見，2019年《民法典人格權編（草案二次審議稿）》累計有2萬多人次參與提議，但像《煙葉稅法（草案）》和《資源稅法（草案）》則僅分別得到18人次和86人次的參與，差距之大不容忽視。其中的影響因素主要包含兩個方面：一是法律與公民切身利益的貼近度，貼近度愈遠則參與度愈低;二是立法技術的專業(yè)性，當法律涵蓋面小且需要專業(yè)知識儲備時，則公民參與的熱情偏低。

（二）借助媒體輿論等非正式方式

雖然公民參與立法意見征集系統(tǒng)的情況不容樂觀，但并不意味著公民對立法工作全無聲音。按照目前的立法規(guī)定，公民并不能作為提出立法議案的主體，除去立法意見征集系統(tǒng)有限的民聲反饋，借助媒體渠道表達自身對于相關法律問題的看法，最終形成一定的輿論聲勢，引起立法部門的注意或促進法律的修改，似乎已經成為當前比較常見的方式。如聶樹斌案的發(fā)生凸顯法官司法獨立的嚴重問題、三鹿奶粉事件暴露出我國在食品安全領域法律規(guī)制的缺陷，這些熱點事件在媒體輿論的推動和公民的參與下，最終促成了《人民法院組織法》和《食品安全法》的修改。借助透明、開放的網(wǎng)絡空間，公民可以與他人進行溝通交流，找到觀點相同的群體，轉發(fā)輿論支持評議，并最終分享集體行動的成果。而這樣的方式比通過人民代表大會代表反映、立法部門調研吸收意見等非主動性方式更容易讓普通民眾接受，因此針對如今頻發(fā)的“媒體熱議，立法跟進”的現(xiàn)象，立法部門應給予足夠的重視。

三、當前公民電子參與立法前存在的主要問題

（一）公民參與程度偏低，電子參與渠道過窄

相較于我國的網(wǎng)民數(shù)量而言，公民參與立法意見征集系統(tǒng)的人數(shù)多數(shù)維持在千百人次的數(shù)量水平，人數(shù)比例偏低。當前網(wǎng)民數(shù)量不斷上升，但參加立法草案意見征集的人數(shù)比重并未隨之提升，換個角度講，互聯(lián)網(wǎng)的便利與互聯(lián)網(wǎng)終端的普及在實現(xiàn)公民電子參與立法方面并未發(fā)揮出應有的輔助作用。公民參與程度規(guī)模偏低的原因，主要是受到參與渠道的限制。目前官方提供的公民電子參與渠道主要為立法意見征集系統(tǒng)，此外并無其他電子參與方式，而地方人大的線上系統(tǒng)完善程度不一，部分省市并不能提供便捷的在線建言獻策服務。此外還受到宣傳廣度的影響，吸引公民參與的前提是能獲悉立法動態(tài)。雖然各地人民大表大會官網(wǎng)均會放置最完整的立法信息通知，但這并非主流媒體，因此往往不能在第一時間獲得公民的關注，從而導致參與人數(shù)較少。

（二）公民參與意愿低下，缺乏主動性

根據(jù)有關問卷調查顯示，主動了解立法草案意見征集的公民數(shù)量偏低，公眾對于與自身利益相關的立法工作，包括勞動合同法、稅法等，仍然缺乏相應的主動性去通過官方渠道進行反饋。公眾更愿意按照自己喜歡的方式發(fā)表意見，包括朋友圈轉發(fā)評論、微博轉發(fā)評論等，評論內容主要為心情宣泄式的表達。至于為何不尋求官方渠道進行反饋，主要包括兩方面原因：一是官方渠道的非便捷性，公眾大部分時候需要通過電腦端登錄相應的頁面了解情況，官方提供的反饋渠道如電子郵件或信件郵寄等方式并不具有便捷性;二是對意見反饋有效性的不期待，隨著社會分工專業(yè)化和立法復雜化，立法工作愈發(fā)依賴專業(yè)人士的判斷和分析，很多時候普通公民的意見并不能有實質性作用，這亦導致公民容易產生“提意見無用”的心理暗示。

四、影響公民電子參與立法的有效性因素

（一）電子參與通道的便捷程度

公民參與立法活動具有一定的自愿性，立法部門并不能對拒絕參加立法活動的公民進行強制要求，但公民的參與對于提升立法文件的科學性和可行性具有重大幫助，因此立法部門有必要采取相應措施提升立法活動對公民的吸引力。在立法程序相對固定的前提下，網(wǎng)絡為公民多樣化參與立法活動創(chuàng)造了新可能。但縱使網(wǎng)絡具有便捷性，如果不符合手機用戶使用習慣或操作過程過于復雜，亦很難提升電子參與渠道的吸引力。傳統(tǒng)方式公民參與度較低的原因在于參與過程較為復雜或花費時間較長，例如郵寄針對立法草案的建議需要專門尋找快遞公司、參加聽證會很可能需要請假參與、打電話反映意見對個人表達能力要求較高等。立法過程主要包含立項、草案撰寫、意見征集、代表審議和頒布施行等環(huán)節(jié)，放開電子參與的環(huán)節(jié)愈多，公民參與度愈高;單一電子參與環(huán)節(jié)愈便捷，則愈吸引人參與。

（二）立法說明與公民認知能力

完整的法律必然涵蓋一系列法律條文，法律條文的表達不似生活用語直白，它具有自成體系的表達邏輯和用語習慣，尤其是涉及到專業(yè)化詞匯的運用。這與公眾平日碎片化的語言表達習慣存在一定沖突，也增加了公眾閱讀理解難度。作為調整社會資源分配的重要工具，不同法律部門與相應專業(yè)知識緊密相關，理解法律條文需要一定的知識儲備。因此專業(yè)性技術問題是影響公眾參與立法的重大因素，這在很大程度上會阻礙“外行參與”的積極性。公民認知能力的高低與所發(fā)表的立法意見質量呈正相關關系，而且認知能力低會導致公民對立法草案進行意見發(fā)表的意愿有所下降;反之亦然。因此針對立法環(huán)節(jié)進行相應的說明如立法目的、法條爭議、專家意見等，將有助于公民更完整地認識立法過程所需關注和解決的焦點，從而提出更具建設性的意見。

（三）立法宣傳與媒體聯(lián)動

對于正在開展的立法項目，公民具有相應的知情權。信息公開的方式和渠道不同會影響公民知悉和參與。目前，立法部門均會在人大官網(wǎng)公布最新的立法活動，雖然信息完整且權威，但人大官網(wǎng)并非主流新聞媒體端口，除非特意搜尋登錄，否則普通公民并不會在第一時間收悉立法新聞。為顯示立法工作的權威性，立法部門公布的信息通常表達嚴謹邏輯嚴密，但這也造成一定弊端，即缺乏相應話題的設置。而設置話題可以激發(fā)民眾的表達欲望，引導問題思考，提高公民討論的有效性，這也是許多媒體能夠通過影響受眾從而影響立法活動的原因之一。因此在立法工作宣傳上，若與主流媒體端口進行合作將能在廣度和效率兩個維度上實現(xiàn)質的改變。

（四）立法意見反饋與成效性

公民有效參與立法活動依賴于雙方的良性互動和順暢溝通。如果僅有參與者單方面的意見發(fā)出，接收者不給予信息回饋，將無法起到意見溝通和說法釋理的作用，認知上的誤區(qū)將得不到及時地更正，這樣的參與方式容易陷入“形式主義”，公民參與態(tài)度冷漠，參與程度弱，因為公民的參與預期較為低下。積極的立法信息反饋有助于溝通各方意見，明晰矛盾緣由。由此，無論參與者的參與是否實現(xiàn)了個人心中“法的模樣”，立法部門的反饋可給參與者以“有效參與過程”的心理暗示，明白自身并非在做無用功，從而鼓勵公民保持參與的積極性，從而提高立法的成效。

五、提升公民電子參與立法有效性的路徑探索

從某種程度上講，有效性是確保公民參與立法的根本。如果公民參與只是“走過場”，公民自然會對參與制度失去興趣。因此提升參與有效性路徑的重要性不言而喻。

（一）優(yōu)化電子參與系統(tǒng)建設

公民電子參與立法的基礎是建立完善的信息互通渠道，實現(xiàn)立法部門對立法信息的快速傳達，使公民便捷獲取信息。目前立法部門面對公民的互聯(lián)網(wǎng)端口主要包含電腦端的人民代表大會官網(wǎng)、手機端的微信公眾號、微博號以及新聞客戶端。作為最權威信息發(fā)布平臺的人民代表大會官網(wǎng)，部分省市尚存公民無法在線參與、無法獲得信息反饋、參與欄目不明顯等問題;用戶群體最為龐大的電子渠道是微信，微信公眾號是立法部門與公民互動最便捷的通道，但部分省市尚未有效利用該平臺，相應的用戶互動功能并未開發(fā)，用戶粘性差影響了參與人數(shù)的規(guī)模;微博號在發(fā)布消息、引導輿論等方面具有獨特的優(yōu)勢，但并未受到立法部門的重視，部分省市僅將其作為工作信息發(fā)布窗口;客戶端需要公民專門下載相應的安裝包，因此推廣難度較大。用戶使用不同的互聯(lián)網(wǎng)進入端口反映了不同的使用習慣，優(yōu)化相應電子參與系統(tǒng)應重在滿足用戶群體多樣化的需求和體驗，從而培養(yǎng)相應的粘性用戶，減少信息技術上的操作難度，方便公民能夠快速參與。

（二）將公民電子參與立法納入立法規(guī)范

完整的立法環(huán)節(jié)不僅局限于立法文件的起草和立法文件的審議等正式立法階段，還包括立法預測調研、立法計劃制定等前期，新修改的《立法法》也已將前述內容納入立法程序，由此應當考慮將公民電子參與納入到立法預測調研等前期環(huán)節(jié)。相較于正式立法階段，公民若能在前期環(huán)節(jié)有效實現(xiàn)電子參與，可幫助立法部門更清晰地研判立法的方向和立法過程中應當注意的問題，確保立法前瞻性，避免在完善相關法律制度的“急切心態(tài)”下所制定的法律并不十分貼切主流社會需求，以致出現(xiàn)法律“滯后”的問題，后期由于種種社會問題再次被迫修法。雖然近幾屆黨代會文件和《立法法》等均強調保障公民的有序參與，但卻缺乏詳細的要求和規(guī)范，因此有必要在制度上進一步完善，包括公民電子參與的具體環(huán)節(jié)、參與流程、參與程度以及參與后的結果處理，保障公民相應的權利，同時明確立法部門的相應職責和參與系統(tǒng)建設的要求，并將其納入立法工作考核標準，改變立法部門工作思路，落實公民電子參與立法的制度。

（三）宣傳與激勵的有效結合

針對當前公民參與度低的問題，立法部門需要在宣傳方式和激勵措施兩方面雙管齊下，切實提升公民的電子參與有效性。在宣傳方式上，立法部門需盡可能通過各項互聯(lián)網(wǎng)渠道推廣立法信息，考慮與主流媒體進行合作，提升立法活動的影響力，為公民電子參與創(chuàng)造更多的窗口信息機會;在宣傳文案的內容設置上，應考慮正式新聞稿發(fā)布與有效討論話題設置相結合，便于公民快速抓取立法議題焦點，確保討論參與的有效性;面對社會熱點事件所引發(fā)的關于立法工作的討論，立法部門應及時關注并進行話題引導，讓公民意見更好地幫助立法部門解決問題。2019年上海市立法通過的《上海市生活垃圾管理條例》引起了廣泛關注，得益于相關部門和各大社會媒體的分析和解讀，公民參與度得到空前提高。此外還需要設置相應的激勵措施，鼓勵公民積極參與發(fā)聲，勇于表達自身觀點。立法機關應當堅持平等原則，與公民坦誠相待，平等地溝通意見，充分理解不同群體的思考角度與訴求;面對公民參與過程所傳遞出的信息，立法部門需要做好相應的甄別與分析，并做好相應的反饋工作，篩選出具有采納價值的公民意見并給予一定的獎勵，促使公民向立法部門提出高質量的反饋意見。