包恒

摘 ? 要：“放管服”改革是新時代以來我國深入實施簡政放權(quán)、加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一步“先手棋”。基層政府（縣、鄉(xiāng)）作為“放管服”改革工作重要的承接主體，同時也是“放管服”改革研究最容易忽視的盲區(qū)?！胺殴芊备母锏谋举|(zhì)是全面清理政府職能，厘清政府、市場和社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府職能的法定化，從而激發(fā)市場活力?；鶎印胺殴芊备母锂?dāng)然也不能脫離“放管服”改革的本質(zhì)，否則可能偏離改革最初設(shè)定的方向。因此，要兼顧先行先試與頂層設(shè)計，及時化解改革引發(fā)的司法問題，激活存量權(quán)力，提高服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：基層;放管服;簡政放權(quán);法治政府

中圖分類號：D63 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.012

文章編號：1009-6922（2020）01-60-06

2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念?！胺殴芊备母锸窃诋?dāng)前推動我國國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)下，從深化行政審批改革入手的政府管理創(chuàng)新。作為轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措，“放管服”改革圍繞處理好政府與市場關(guān)系，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下推動政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。自黨的十八大首次提出“放管服”改革思路以來，各級政府都在奮力推進(jìn)“放管服”改革走深走實?；鶎诱鳛閲易罨A(chǔ)的行政單元和直接面對群眾的工作一線，也是“放管服”改革反饋問題最多、檢驗改革成效最直接的地方。由此，專項的基層“放管服”改革研究，對于促進(jìn)基層“放管服”改革持續(xù)深化、提升基層“放管服”改革整體質(zhì)量、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府極為必要。

一、基層“放管服”改革取得的主要成效

目前，關(guān)于“放管服”改革的研究已較為豐富，筆者在《國家哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫》輸入“放管服”進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索，共搜索到逾400條記錄，我國基層“放管服”改革成效顯著。

（一）基層“放管服”改革推進(jìn)迅速

新時代以來國家推進(jìn)各項改革決心夠、力度強(qiáng)，在全面深化改革的氛圍里，基層政府積極探索“放管服”改革措施有力，推進(jìn)迅速。許多部門自實施“放管服”改革以來，將該取消或該下放的行政審批事項全部取消或下放，切實做到簡政放權(quán);通過推行重點管理、分級分類管理、臺賬式管理和網(wǎng)上跟蹤管理等方式，切實增強(qiáng)管理水平;大力實施軟、硬件建設(shè)工程，推出預(yù)約辦理、延時服務(wù)、限時辦結(jié)等措施，切實提高服務(wù)質(zhì)量。不少地方通過實行清單化管理、推行事中事后監(jiān)管和提升政務(wù)服務(wù)效能的組合拳達(dá)到了簡政放權(quán)、深化改革的目的。

（二）基層“放管服”改革經(jīng)驗豐富

部分地區(qū)在“放管服”改革工作中不斷探索新思路和新方法。如廣州市白云區(qū)用自助服務(wù)與購買服務(wù)相結(jié)合的方式，在全市率先開設(shè)24小時自助服務(wù)區(qū)，方便群眾自助辦理業(yè)務(wù)。同時圍繞民生事項開展政府采購，提供各種形式的社會服務(wù)。成都市高新區(qū)以集中系統(tǒng)培訓(xùn)和分類專業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的方式對基層一線的辦事人員進(jìn)行培訓(xùn)，極大地提升了基層工作人員的業(yè)務(wù)能力和辦事水平。成都市武侯區(qū)設(shè)立行政審批局，試行相對集中行政許可權(quán)試點，依法將全區(qū)22個部門的170余項行政權(quán)力進(jìn)行集中行使，顯著提高了服務(wù)事項的辦結(jié)效率。

（三）基層“放管服”改革效果明顯

李克強(qiáng)總理指出，“放管服”改革是處理好政府與市場關(guān)系的重大改革之舉，對近幾年擴(kuò)大就業(yè)、壯大新動能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好起到了重要支撐作用。近年來，各地“放管服”改革社會效果十分顯著。如廣州市白云區(qū)通過大力實施政府購買公共服務(wù)，圍繞民生事項構(gòu)建全方位、多層次的公共服務(wù)供給體系，既方便了群眾辦事、促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展，又破解了基層承接公共服務(wù)資源不足的問題;成都市武侯區(qū)引入五星級酒店管理理念，制定政務(wù)服務(wù)規(guī)范化手冊，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，近幾年公眾滿意度測評指數(shù)顯著提升;上海市長寧區(qū)借助大數(shù)據(jù)并充分調(diào)動公眾廣泛參與，讓監(jiān)督工作更具公正性。

二、當(dāng)前基層“放管服”改革存在的主要問題

黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力?！薄胺殴芊备母锉辉S多人視作是全面深化改革的“當(dāng)頭炮”，而基層“放管服”改革無疑是“放管服”改革的前沿陣地。不過，目前關(guān)于基層“放管服”改革的研究還不夠充分，基層“放管服”改革還面臨許多問題亟待解決。

（一）基層“放管服”改革缺乏與立法的銜接

有學(xué)者總結(jié)，中國過去搞改革開放的一個重要經(jīng)驗是漸進(jìn)式改革，即“摸著石頭過河”，但當(dāng)改革轉(zhuǎn)入“深水區(qū)”后，漸進(jìn)式改革的模式似乎遭遇到了瓶頸，能否在某些領(lǐng)域或某些環(huán)節(jié)采取激進(jìn)式的變革引發(fā)了越來越多的思考。漸進(jìn)式改革所呈現(xiàn)出來的一個特征是碎片化，相對而言，激進(jìn)式改革則更多地體現(xiàn)出整體性的特點?；谶@樣的差異性，激進(jìn)式改革對改革的頂層設(shè)計提出了更高的要求。

當(dāng)前，在“放管服”改革工作中，各級政府取消下放行政審批事項，多以規(guī)范性文件的方式代替，但法律法規(guī)所設(shè)定的行政許可的效力并不會因為政府簡政放權(quán)的相關(guān)政策而歸于消滅。為主動適應(yīng)“放管服”改革的需要，全國人民代表大會以及國務(wù)院已經(jīng)分批分次地對與簡政放權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改或廢止。而作為全國“放管服”改革工作的前沿陣地，基層“放管服”改革至今仍缺乏與立法工作的有效銜接。筆者認(rèn)為，基層“放管服”改革同時兼具漸進(jìn)式改革與激進(jìn)式改革的屬性，此前由于更多地關(guān)注基層“放管服”改革作為“探索者”的一面而忽視了基層“放管服”改革同樣也需要搞好頂層設(shè)計，需要同立法工作協(xié)調(diào)與互動。黨的十八屆四中全會指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，基層“放管服”改革若是缺乏與立法工作的銜接和協(xié)調(diào)，則可能使改革工作受到制約，阻礙改革的順利推進(jìn)。

2.完善事權(quán)下放的梳理和評估?！胺殴芊备母锏谋疽馐菍⑿姓聶?quán)向基層轉(zhuǎn)移，突出上級政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，并進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府的服務(wù)職能。但有學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)部分區(qū)縣在“放管服”改革中將本應(yīng)由自己承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給下級政府，出現(xiàn)了事權(quán)過度下沉的現(xiàn)象。也有區(qū)縣將上級政府的文件直接轉(zhuǎn)發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自己充當(dāng)起了“文件轉(zhuǎn)發(fā)室”的角色。鑒于此，基層“放管服”改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌做好下放事權(quán)的梳理和評估工作，一方面應(yīng)當(dāng)全面梳理各類下放事權(quán)事項，杜絕出現(xiàn)事權(quán)過度下沉、事權(quán)下放隨意和不合理的現(xiàn)象;另一方面應(yīng)當(dāng)全面評估基層政府的事權(quán)承接能力，并建立事權(quán)下放的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，避免出現(xiàn)事權(quán)下放過快或過慢、下放事權(quán)超出基層政府承接能力的現(xiàn)象。

3.合理統(tǒng)籌安排基層執(zhí)行資源。現(xiàn)有的諸多研究都提到了基層執(zhí)行資源匱乏的問題，基層“放管服”改革與機(jī)構(gòu)精簡人員縮編處于疊加期，加之部分基層工作人員素質(zhì)不高、服務(wù)意識不強(qiáng)，可能難以保障整體的服務(wù)質(zhì)量。也有研究提出近年來上級政府不斷強(qiáng)化基層政策執(zhí)行的剛性約束，部分基層政府應(yīng)接不暇、失去工作重心。因此，基層“放管服”改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮基層執(zhí)行資源：一方面需要合理安排基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財力支出，逐步建立行政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的“事權(quán)—財權(quán)”體系;另一方面也需要考慮基層服務(wù)資源閑散不均、部分服務(wù)平臺資源利用率不高的問題，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與人口等因素合理配置各類基層服務(wù)資源。

（二）及時化解改革引發(fā)的司法問題

我們根據(jù)簡政放權(quán)的分權(quán)化程度可以給不同形式的放權(quán)作如下排列：直接下放>業(yè)務(wù)下沉（事權(quán)下移）>授權(quán)>委托。其中，權(quán)力事項的直接下放是上級政府將行政權(quán)力完全下放給下級政府，而業(yè)務(wù)下沉、授權(quán)和委托三種放權(quán)方式其權(quán)力本身依然屬于上級政府，其放權(quán)程度均低于權(quán)力事項的直接下放。就“放管服”改革的本質(zhì)來看，直接下放權(quán)力事項是放權(quán)最徹底也最符合“放管服”改革目的的方式，其余的放權(quán)方式則因放權(quán)不夠徹底可能引發(fā)其他問題。譬如有研究提出事權(quán)下移因為僅僅轉(zhuǎn)移事權(quán)，因此是割裂化的放權(quán)。然而，就改革所引發(fā)的司法問題來看，權(quán)力事項的直接下放、業(yè)務(wù)下沉和授權(quán)都可能導(dǎo)致行政訴訟被訴主體的轉(zhuǎn)移?；诨鶎诱畱?yīng)訴資源稀缺的現(xiàn)實情況，基層“放管服”改革采用權(quán)力委托下放的方式最不易引發(fā)司法問題（見表1）。

筆者認(rèn)為，解決好基層“放管服”改革與立法工作相銜接和協(xié)調(diào)的問題在一定程度上能夠消解改革引發(fā)的司法隱憂。至于改革可能會加重基層政府的司法責(zé)任，筆者認(rèn)為：一是要做好權(quán)力下放的跟蹤評估工作，避免基層政府權(quán)力事項短時期內(nèi)增長過快，同時也要評估哪些服務(wù)事項下放到基層容易引發(fā)司法糾紛;二是要做好權(quán)力事項下放方式的合理安排，比如一般的服務(wù)事項可以通過直接下放的方式下放到基層，而涉及行政審批和行政處罰的，則更多考慮以委托下放的方式下放到基層;三是要增強(qiáng)基層政府應(yīng)對訴訟糾紛的能力，譬如可以通過政府購買公共服務(wù)的方式，建立基層依法化解各類糾紛的綜合平臺，提高基層解決訴訟糾紛的綜合能力。

（三）激活存量權(quán)力，提高服務(wù)質(zhì)量

權(quán)力“沉睡”現(xiàn)象是研究基層“放管服”改革所不容忽視的問題。若基層政府將上級政府下放的權(quán)力事項束之高閣，使之變?yōu)椤俺了钡臋?quán)力，那權(quán)力下放也就失去了意義。優(yōu)化配置和使用法定職權(quán)，激活基層政府的存量權(quán)力，不斷提高基層政府的服務(wù)質(zhì)量，同樣是基層“放管服”改革的重要內(nèi)容。

基層政府擁有的法定職權(quán)數(shù)量極其龐大。以成都市青羊區(qū)為例，各區(qū)級行政部門總共擁有4800余項各類行政權(quán)力，此外，青羊區(qū)各街道辦事處還擁有法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的285項行政權(quán)力。在權(quán)力清單制度實施之后，部分地區(qū)嘗試推出行政權(quán)力“掛起”制度，并將權(quán)力“掛起”制度視作對權(quán)力清單制度改革的一種優(yōu)化。所謂行政權(quán)力掛起，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將具有法定依據(jù)的行政權(quán)力如在上一年度內(nèi)未使用的，暫停其使用;如確需使用，須提前申報并事后備案。行政權(quán)力掛起是一種權(quán)力約束和動態(tài)管理機(jī)制。然而，權(quán)力“掛起”制度的實施無疑具有地方政府規(guī)避簡政放權(quán)改革的嫌疑，實施權(quán)力“掛起”制度既可以達(dá)到簡政放權(quán)的表面效果，又可以消解地方政府因清單制度帶來的喪權(quán)之痛。

于是，我們看到了一個很有趣的現(xiàn)象，一方面是大量的行政權(quán)力處于擱置和“沉睡”的狀態(tài)，另一方面部分地方政府又借用權(quán)力“掛起”等制度規(guī)避或?qū)骨鍐沃贫葘φ畽?quán)力事項的削減。

因此，要順利推進(jìn)基層“放管服”改革，使之既不減速，又不偏離既定方向，至少應(yīng)當(dāng)做好以下幾項工作：一是切實推進(jìn)政府職能法定化。基層政府行使的各項職權(quán)必須要有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，對于法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)之外的行政權(quán)力要及時清理或廢除。同樣的，權(quán)力“掛起”等制度的實施也需要服膺于職權(quán)法定原則，如果確需必要，也要以立法的方式來合理規(guī)范權(quán)力“掛起”制度的實施。與此同時，要做好法律、法規(guī)和規(guī)章的清理工作，對于和“放管服”改革不相適應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章要及時修訂或廢止。二是要著力解決政府部門行使職權(quán)“難”的問題。一方面是部分行政職權(quán)本身行使難。調(diào)查顯示，許多行政職權(quán)長期未予行使是因為其本身難以行使，不合理的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定制約了行政職權(quán)的有效行使。不少法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的行政權(quán)力規(guī)定和現(xiàn)實情況存在明顯脫節(jié)，尤其是針對基層政府的行政權(quán)力設(shè)定經(jīng)常不符合基層的實際情況，而熟悉基層實際情況的人卻又難以參與到法律、法規(guī)和規(guī)章的制定活動中去。另一方面，基層政府行使職權(quán)多數(shù)是直接面對行政相對人，權(quán)力行使的剛性約束一定程度上制約了權(quán)力的有效行使，根據(jù)權(quán)力類型等因素的不同，區(qū)分行政職權(quán)的行使方式可能會部分緩解這一緊張局面。三是要研究制定激活基層工作人員工作動力的有效機(jī)制，合法合理地行使法定的行政職權(quán)，既要根據(jù)基層“放管服”改革工作動態(tài)對基層政府予以財政、人力等資源的保障，也要做好基層干部的知識技能培訓(xùn)，提高基層人員整體素質(zhì)，強(qiáng)化基層服務(wù)意識。

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