崔曉麗

摘 要：檢察機關(guān)提起食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟時，相關(guān)法律賦予消費者的訴訟請求，其皆可以提出，包括懲罰性賠償。懲罰性賠償?shù)闹埸c是懲罰，落腳點是賠償，其與刑事罰金、行政罰款的性質(zhì)不同，檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償與消費者個人提出訴求也并不重合。檢察機關(guān)作為訴訟主體應(yīng)遵循有限處分原則，訴請的懲罰性賠償金應(yīng)用于改善公共服務(wù)，彌補公益損害，建議設(shè)立懲罰性賠償專項基金并完善相關(guān)配套制度。

關(guān)鍵詞：食品安全 民事公益訴訟 檢察機關(guān) 懲罰性賠償

近年來，檢察機關(guān)依法履行公益訴訟檢察職能，對食品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，在打造良好消費秩序和消費環(huán)境方面發(fā)揮了積極作用。但圍繞檢察機關(guān)能否訴請、如何訴請懲罰性賠償以及賠償金的管理等問題的爭論也非常激烈。本文通過對典型案件的整理分析，歸納出當(dāng)前關(guān)于食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機制的爭議問題，并加以思考提出解決思路，以供研究和討論。

一、懲罰性賠償機制的實踐應(yīng)用

[案例一]2017年3月25日、4月6日，湖北省利川市村民吳明安、趙世國先后兩次將死因不明且經(jīng)深埋處理的母牛挖出賣給黃太寬。黃太寬將牛肉向附近村民出售，并拿到集市售賣，銷售價款共計4890元。監(jiān)管部門組織專家就病死牛肉的危害后果進行認定，認為足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病。利川市人民檢察院在履行訴前公告程序后，于同年11月22日向利川市人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請判令3人共同支付銷售價款10倍的賠償金48900元，并公開賠禮道歉。12月8日，法院判決認定3人構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，分別處以不同刑罰，同時判處懲罰性賠償金48900元，并公開賠禮道歉。[1]

[案例二]廣州市人民檢察院在履行訴前公告程序后，于2017年10月26日向廣州市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令劉邦亮支付其所生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣食鹽產(chǎn)品價款10倍的賠償金120萬元，并公開賠禮道歉。2018年3月，廣州市中級人民法院經(jīng)審理認為，劉邦亮以工業(yè)鹽冒充食用鹽，以非碘鹽冒充碘鹽，危及廣大消費者人身安全，在已經(jīng)追究刑事責(zé)任的情況下，對劉邦亮判處112萬元懲罰性賠償金，并公開賠禮道歉。因該案在刑事責(zé)任中已經(jīng)包括罰金8萬元，故法院在判定民事懲罰性賠償金額時，將刑事罰金部分予以扣除。[2]

2018年3月2日，最高人民檢察院發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例，案例一入選，該案是檢察機關(guān)提起的全國首例法院判決支持懲罰性賠償?shù)氖称钒踩I(lǐng)域民事公益訴訟案件。[3]

二、懲罰性賠償機制適用中存在的主要分歧

問題食品對消費者的健康損害具有廣泛性、隱蔽性、潛伏性、后發(fā)性等特點，實踐中監(jiān)管執(zhí)法成本高、查處難度大，違法成本低、侵權(quán)收益大的問題較為突出。因此，我國食品安全法第148條第2款作出專門規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者、經(jīng)營者要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金。從立法上看，要求支付懲罰性賠償是追究不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)者、銷售者法律責(zé)任的重要手段，也是針對食品安全領(lǐng)域侵權(quán)行為的特點而采取的必要措施。

對于一般消費者而言，懲罰性賠償金的適用合理、合法，但對于檢察機關(guān)提起的食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件，能否訴求適用懲罰性賠償卻存在爭議。一方面，《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《食品藥品糾紛案件規(guī)定》）第15條規(guī)定，生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，可以向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款10倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)要求賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。另一方面，檢察機關(guān)針對食品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益提起的公益訴訟，仍然屬于消費民事公益訴訟的范疇，《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《消費民事公益訴訟案件解釋》）第13條第1款規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉四種責(zé)任承擔(dān)方式，并不包括懲罰性賠償?；趯蓚€司法解釋的不同理解，以及對檢察公權(quán)力參與民事訴訟的理論紛爭，懲罰性賠償在適用中的分歧較大，司法實踐中做法也不統(tǒng)一，主要包括：（1）檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償?shù)闹黧w身份是否適格;（2）檢察機關(guān)提起食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟以銷售價款作為懲罰性賠償金額的計算基礎(chǔ)，是否合適;（3）民事懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款可否同時適用;（4）檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償與消費者個人訴請是否重合;（5）檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時，是否享有相應(yīng)訴訟主體的處分權(quán);（6）檢察機關(guān)訴請的懲罰性賠償金應(yīng)如何管理和使用等。這些問題的存在，既體現(xiàn)了檢察公益訴訟制度對傳統(tǒng)私益訴訟所產(chǎn)生的沖擊，也暴露出檢察公益訴訟相關(guān)配套制度尚不完備的問題。

三、懲罰性賠償機制適用中應(yīng)把握的幾個問題

（一）檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償?shù)闹黧w身份適格

《消費民事公益訴訟案件解釋》并未禁止檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償。該司法解釋第13條第1款規(guī)定，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任。最高人民法院在解讀關(guān)于責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定時，進一步闡明：“本條在明確列舉請求權(quán)類型后面以一個‘等字作為保留，為將來法律修訂及司法實踐進一步發(fā)展后，消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴張預(yù)留空間?！盵4]這是由于消費民事公益訴訟屬于新類型的民事訴訟制度，在中國仍然處于起步探索階段，相關(guān)法律規(guī)范尚不完善，已有司法案例不多，具體操作起來必然遭遇很多障礙。因此，最高人民法院在制定司法解釋時持謹(jǐn)慎態(tài)度，待有了司法實踐中的案例基礎(chǔ)，相關(guān)法律規(guī)則和配套制度進一步完善后再行擴充。[5]該司法解釋出臺時間是2016年4月，是為了貫徹落實消費者權(quán)益保護法，解決消費民事公益訴訟步履維艱、推進不力的問題，主要是對消費者權(quán)益保護社會組織履行公益訴訟職責(zé)時的法律適用問題進行明確，解決消費民事公益訴訟法律制度中的相關(guān)司法問題。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是2017年6月修訂后的民事訴訟法賦予檢察機關(guān)的新職能，與社會組織提起公益訴訟，在法律地位、性質(zhì)、作用、能力方面完全不同。以該司法解釋限制檢察機關(guān)提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，顯然是不合適的。

檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償符合立法精神和原則。目前，食品安全領(lǐng)域消費者提出懲罰性賠償訴訟請求的主要依據(jù)是民法總則、侵權(quán)責(zé)任法、消費者權(quán)益保護法、食品安全法等。這些法律的出臺均在民事訴訟法將檢察機關(guān)確立為提起公益訴訟的主體之前。制定時不可能預(yù)知當(dāng)前我國在食品安全公益保護方面的力度會不斷加強，主體不斷擴大。但是，這些立法的精神和原則是明確的，都是為了打擊侵權(quán)行為，保護廣大消費者的生命健康。侵權(quán)責(zé)任法中的被侵權(quán)人、消費者權(quán)益保護法中的消費者、食品安全法中的受害人，在民事公益訴訟法律制度中，已經(jīng)被社會公共利益所包含。對公共利益的維護，亦源于法律上的利害關(guān)系人對私益的救濟。正是基于眾多的“被侵權(quán)人”“消費者”“受害人”的存在，才突顯了檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性與重要性。

檢察權(quán)的憲法定位使檢察機關(guān)在維護公共利益方面具有天然的正當(dāng)權(quán)源和獨特的優(yōu)勢，其具有不同于其他民事公益訴訟主體的特殊地位。[6]在食品安全領(lǐng)域，檢察機關(guān)提出懲罰性賠償訴訟請求比消費者個人提出更加合理且有效。除非出現(xiàn)即時暴發(fā)性損害后果，消費者往往不知道自己遭受侵害，同時也存在部分消費者因難以舉證、訴訟成本過高等原因而不能、不愿維權(quán)的情形。因此，食品安全領(lǐng)域的消費侵權(quán)更加具有侵害公共利益的特征。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，代表的是不特定多數(shù)消費者，當(dāng)然享有消費者的訴訟權(quán)利。只要是侵權(quán)責(zé)任法、消費者權(quán)益保護法、食品安全法中賦予消費者的各類訴訟請求，檢察機關(guān)在提起公益訴訟時皆可以提出，否則就“違反了公益訴訟作為民事訴訟的一般性，殊不可采”[7]。

（二）懲罰性賠償?shù)闹埸c是懲罰，落腳點是賠償

消費領(lǐng)域的公共利益表現(xiàn)為人數(shù)眾多且不特定的消費者的共同利益，表現(xiàn)形式多種、內(nèi)容多樣、范圍廣泛且為社會公眾所共享。確定公共利益所遭受的損害，是追究行為人所要承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。社會公共利益是一種利益，而不是權(quán)利，在我國當(dāng)前實體法規(guī)范中并無明確依據(jù)，也難以找到與之相應(yīng)的權(quán)利規(guī)定。因此，社會公共利益需要經(jīng)過由“利益”向“權(quán)利”轉(zhuǎn)換的判斷環(huán)節(jié)[8]。這個判斷過程需要在訴訟中實現(xiàn)，在司法實踐中完成。

公益訴訟的特殊性決定了適用某些民事責(zé)任的局限性。如主張對直接損失進行賠償?shù)姆颠€財產(chǎn)、賠償損失，只能對應(yīng)有具體受害人和損害數(shù)額的情況，不能適用于公益訴訟。當(dāng)出現(xiàn)大范圍、不特定多數(shù)人的權(quán)益受損，又無法主張返還財產(chǎn)、賠償損失的時候，僅僅要求行為人承擔(dān)排除妨礙、消除危險等責(zé)任所產(chǎn)生的違法成本，顯然與行為人造成的損害后果不相對應(yīng)。基于公益侵害“守法成本高、違法成本低”的特點，以及人民群眾對加強食品安全領(lǐng)域公益保護的強烈需要，賠償公共利益所遭受的損失應(yīng)當(dāng)成為訴訟請求之一。但這種賠償損失不是對具體受害人的直接損害賠償，而是對公益侵害行為的懲處與震懾，對受損公益的修復(fù)與彌補。懲罰性賠償更像是“民事罰金”，其著眼點在于懲罰，而不是賠償。

懲罰性賠償責(zé)任在傳統(tǒng)大陸法系國家或地區(qū)被視為公法責(zé)任，而英美法系學(xué)者則將其作為特殊的民事責(zé)任，但懲罰性賠償責(zé)任具有預(yù)防損害再次發(fā)生和激勵私人“執(zhí)法”的公法功能是不爭的事實[9]。直接利害關(guān)系人的懲罰性賠償請求權(quán)，本質(zhì)上就帶有公益性質(zhì)，而檢察機關(guān)在公益訴訟中訴請懲罰性賠償，更是基于純粹的公益保護目的。受害者人數(shù)難以統(tǒng)計、損害范圍難以確定、損害數(shù)額難以計算、彌補受損標(biāo)準(zhǔn)難以確定，是公益訴訟中存在的普遍性問題。在食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟中，檢察機關(guān)參照食品安全法規(guī)定的銷售價款作為懲罰性賠償金額的計算基礎(chǔ)，具有合理性和可操作性。

（三）民事懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的區(qū)別

刑法與民法調(diào)整的社會關(guān)系不同，刑事責(zé)任與民事責(zé)任可以同時追究，不存在法理沖突。檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償，雖然由于主體是檢察機關(guān)而具有公權(quán)力屬性，但其本質(zhì)仍然是民事訴訟，主張的是民事權(quán)利。對食品安全領(lǐng)域犯罪行為人追究刑事責(zé)任，是基于犯罪行為對社會主義市場經(jīng)濟秩序造成了破壞。對食品安全領(lǐng)域消費侵權(quán)行為人追究民事責(zé)任，是基于該侵權(quán)行為對眾多消費者和社會公共利益造成了損害。兩者除了都具備法律責(zé)任的一般預(yù)防與特殊預(yù)防功能之外，前者更側(cè)重于對犯罪人的行為規(guī)制，注重懲戒;后者則具有恢復(fù)、彌補受損公共利益的功能。同樣，行政處罰與民事責(zé)任也是兩個不同領(lǐng)域的責(zé)任形式，兩者在本質(zhì)上不存在交叉重疊。但是，筆者認為，行政責(zé)任與刑事責(zé)任的追究是遞進關(guān)系，分別對應(yīng)情節(jié)較輕和應(yīng)受刑罰處罰的情節(jié)較重的行為，兩者不能同時適用。

《食品藥品糾紛案件規(guī)定》第14條對此亦很明確：食品、藥品存在質(zhì)量問題，生產(chǎn)者與銷售者需同時承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。侵害人不能以已經(jīng)承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任為由，逃避民事責(zé)任。刑事罰金、行政罰款與民事懲罰性賠償金不具備相互折抵的法理基礎(chǔ)，筆者并不認同將罰金、罰款從懲罰性賠償金中予以扣除的觀點。案例二中將刑事罰金從民事懲罰性賠償金中予以扣除，混淆了兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任。行為人因為生產(chǎn)銷售有毒有害食品被判處刑罰，消費者依然可以對其提起民事訴訟，要求退還價款、賠償損失、支付懲罰性賠償。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，同樣可以要求支付懲罰性賠償。

（四）檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償與消費者個人訴請并不重合

消費者通過提起私益訴訟要求行為人對自身遭受的損害進行補償，訴請的懲罰性賠償金歸個人所有。檢察機關(guān)通過提起公益訴訟要求行為人對食品安全領(lǐng)域公共利益造成的損害進行彌補，訴請的懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)用于彌補受損害的公共利益，不歸消費者個人所有，不在消費者之間分配。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟后，消費者個人可以就遭受的侵權(quán)損害提起私益訴訟。這是一種“搭便車”行為。《消費民事公益訴訟案件解釋》第16條第1款規(guī)定，已經(jīng)被消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，消費者因同一侵權(quán)行為受到損害而提起的訴訟，原告、被告均無需舉證，“但當(dāng)事人對該事實有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外”。消費者提起私益訴訟搭公益訴訟“便車”，有力于保障消費者維權(quán)?！按畋丬嚒辈⒉灰馕吨ㄔ嚎梢酝瑫r受理公益和私益兩個訴訟。食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的是檢察機關(guān)所代表的眾多消費者群體與經(jīng)營者之間的消費法律關(guān)系，這個法律關(guān)系具有整體性、不特定性和不可分性[10]。消費法律關(guān)系不同，訴的標(biāo)的就不同，訴的聲明與理由也不相同，不存在合并審理的理論基礎(chǔ)[11]。消費者只能在公益訴訟審理后另行提起私益訴訟，方能搭得上“便車”。

我國食品安全法第148條第2款規(guī)定，消費者可以要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金，權(quán)利保障力度非常大。但實體法無法解決程序問題，一方面消費者很難在訴訟期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)潛在的隱性損害，及時主張權(quán)利;另一方面很多消費者在主張權(quán)利時，都會面臨舉證難的問題。消費者購買食品的行為具有小量、小額、頻繁、重復(fù)、分散的特征，其很難保存保管好購買憑證、外包裝等以證明自己購買并食用了該食品，也很難對造成損害的因果關(guān)系進行舉證。消費者一般不會將購買的食品部分預(yù)留，以備出現(xiàn)問題后送交檢驗鑒定，也不愿承受巨額鑒定費用。侵權(quán)責(zé)任人面臨檢察機關(guān)與消費者訴請“雙10倍”罰金在理論上確實存在，實踐中鮮少出現(xiàn)。司法判例中，鮮少有消費者因食品安全問題單獨提起民事訴訟的案件[12]。而且如果只是因為存在著消費者單獨提起訴訟的可能性，就限制檢察機關(guān)的訴訟請求權(quán)，從理論和實踐中都是說不通的。

（五）檢察機關(guān)作為訴訟主體應(yīng)遵循有限處分原則

有觀點認為，公益訴訟案件不能完全適用傳統(tǒng)兩造當(dāng)事人對抗的訴訟模式，檢察機關(guān)行使訴權(quán)時只是形式上的當(dāng)事人，對訴訟標(biāo)的不具有實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，訴訟后果由國家、社會承擔(dān)，因此不能享有處分權(quán)。[13]筆者認為，這一觀點不適用于民事公益訴訟。民事公益訴訟仍然屬于民事訴訟，民事訴訟中關(guān)于和解、調(diào)解、撤訴、變更訴訟請求等規(guī)定均是考慮到民事法律糾紛的復(fù)雜多樣性而作出的。在調(diào)查核實、起訴、審判過程中，民事公益訴訟所依據(jù)的事實、情形、理由及訴訟請求發(fā)生變化是符合訴訟規(guī)律和司法實際的，對社會公共利益的損害彌補也有多種解決方式，可以變通，可以相互替代。如果對處分權(quán)規(guī)制過于嚴(yán)苛，反而不利于檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)，也不利于公共利益的維護。

食品安全法是當(dāng)前辦理食品類民事公益訴訟案件的主要法律依據(jù)，其規(guī)定消費者可以銷售價款10倍或者以損失數(shù)額3倍來提出懲罰性賠償訴求。在食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟中，檢察機關(guān)代表不特定多數(shù)消費者提出訴求，因遭受的損失無法統(tǒng)計，以銷售價款作為懲罰性賠償金計算依據(jù)更具合理性。但是，以10倍的銷售價款提請懲罰性賠償，也讓檢察機關(guān)在適用這一制度時處于兩難境地。對于一般消費者而言，食品消費額度不大、價款不高，10倍的懲罰性賠償對于非法生產(chǎn)經(jīng)營者來講并非難以承受。而在檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件中銷售價款累計后，往往達到數(shù)額較大、巨大甚至特別巨大，10倍賠償就會成為非法生產(chǎn)經(jīng)營者的“不能承受之重”。有觀點認為，檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償時，可以根據(jù)損害程度、損害范圍等確定適用的倍數(shù)，不受10倍的限制。這種觀點符合實踐需求，但是目前缺乏法律依據(jù)。訴訟主體的處分權(quán)只能針對事實理由和訴訟請求，不能改變法律條文。檢察機關(guān)只能對是否訴請10倍懲罰性賠償作出處分，而不能對賠償金的倍數(shù)進行變更。這一困境只能通過法律修訂來解決。

（六）懲罰性賠償金應(yīng)用于改善公共服務(wù)，彌補受損公益

懲罰性賠償金的管理與使用，是困擾司法實踐的一個難題。在實踐中，有的在地方財政單列賬戶管理懲罰性賠償金;有的暫時將懲罰性賠償金交由法院、檢察院或市場監(jiān)管部門保管，或者共同保管;有的直接將懲罰性賠償金上繳國庫。檢察院、法院、市場監(jiān)管部門都是公權(quán)力機關(guān)，均不適合作為懲罰性賠償金的管理使用者。不少專家學(xué)者呼吁，由各地的消費者協(xié)會（消費者保護委員會）來擔(dān)負起懲罰性賠償金的管理職責(zé)，設(shè)立懲罰性賠償專項基金。筆者建議制定懲罰性賠償專項基金管理辦法，明確管理主體為各級消費者協(xié)會，同時明確該基金主要用于構(gòu)建食品生產(chǎn)、銷售安全體系，加強安全監(jiān)管，改善公共服務(wù)等。

注釋：

[1] 參見（2017）鄂2802刑初453號刑事判決書。

[2]參見（2017）粵01民初383號民事判決書。

[3]參見《檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml，最后訪問日期：2020年3月15日。

[4]《積極穩(wěn)妥推進消費民事公益訴訟 構(gòu)建和諧公平誠信消費市場秩序——最高人民法院民一庭負責(zé)人答記者問（2016年4月25日）》，最高人民法院網(wǎng)http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-20102.html，最后訪問日期：2020年3月1日。

[5]參見杜萬華主編：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第248-249頁。

[6]參見田凱等：《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國檢察出版社2017年版，第42頁。

[7]劉俊海：《完善司法解釋制度：激活消費公益訴訟》，《中國工商管理研究》2015年第8期。

[8]同前注[6]，第160-161頁。

[9]參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。

[10]參見代振利：《消費公益訴訟基本問題研究》，《法制與社會》2017年第33期。

[11]同前注[10]。

[12]不包括職業(yè)打假人為獲利而主動購買明知具有安全性問題的食品（知假買假），然后到法院起訴的情況。司法實踐中，職業(yè)打假人到法院起訴的維權(quán)案件，多數(shù)針對食品包裝標(biāo)識不符合安全性規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，并非食品本身具有安全問題。

[13]同前注[6]，第69頁。