李 瀟

（陜西科技大學 經(jīng)濟與管理學院，陜西 西安710021）

一、引言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署。2018年《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）指出，生態(tài)宜居是振興的關鍵，良好生態(tài)環(huán)境是農村最大優(yōu)勢和寶貴財富，只有尊重自然、順應自然、保護自然、推動鄉(xiāng)村自然資本增值，才能實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一。因此，加強農村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和管理，增強區(qū)域生態(tài)服務供給功能，尤為重要。基于這一目的，《意見》還提出要落實農業(yè)功能區(qū)制度，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，以充實農村生態(tài)環(huán)境保護資金，提高農村生態(tài)環(huán)境保護能力。換句話說，農村生態(tài)環(huán)境治理要效仿國家重點生態(tài)功能區(qū)治理的相關制度，特別是資金補償中的轉移支付制度。然而，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度實施十年來并沒有實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量的顯著提高，如若仍然按照此模式單純地增進農村區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理補償，缺乏與治理成效掛鉤的激勵約束機制，將會導致資金使用的低效率和生態(tài)環(huán)境質量提升困境。本文首先分析自2008年就開始實施的國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境治理狀況，以期總結其經(jīng)驗教訓，切入農村區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理行為，特別是與之匹配的行為選擇路徑的思考，進而設計優(yōu)化的激勵約束機制，提高生態(tài)環(huán)境治理資金利用效率，推進鄉(xiāng)村綠色宜居環(huán)境建設，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。

二、國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗證據(jù)

中央財政自2008年開始實施國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，旨在提高當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境質量和基本公共服務水平，然而，數(shù)年間巨大的資金投入并沒有實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量的顯著提高。

（一）國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的成效

在全國層面上，中央財政對國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付呈現(xiàn)逐年顯著增高的趨勢，其中2008年60億元、2009年120 億元、2010年249 億元、2011年300 億元、2012年371 億元、2013年440 億元、2014年480 億元、2015年509 億元、2016年570 億元、2017年627 億元、2018年721 億元①，11年累計4431 億元，但是巨大的資金投入?yún)s沒有達到理想的生態(tài)環(huán)境質量改善效果。

環(huán)保部于2012年正式開始對享受轉移支付的縣域進行生態(tài)績效考核評估，考核結果如表1所示。2009—2013年，生態(tài)補償資金投入的不斷增加沒有換來縣域生態(tài)環(huán)境質量的顯著變化，反而出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善地區(qū)從58 個下降為26 個，基本穩(wěn)定地區(qū)的比重從84.071%迅速上升到90.987%的“穩(wěn)”和“退”的狀態(tài)［1-2］。2014年和2015年，雖然生態(tài)環(huán)境質量變好的縣域數(shù)有所上升，但基本穩(wěn)定的縣域分別為355個、344 個，個數(shù)的基本持平以及絕大多數(shù)縣域保持“基本穩(wěn)定”（占比分別為72.154%和67.188%）的現(xiàn)狀說明，兩年間的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付投入，在全國范圍內沒有取得生態(tài)環(huán)境質量顯著提高的收益。相較于2015年，2017年生態(tài)環(huán)境質量變好的縣域占比大幅下降，且根據(jù)《2017年重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付獎懲名單》，受獎勵的縣域只有10 個，考核扣減和主要污染物排放強度不降反升的縣域共計63 個，后者是前者的6 倍之多。由于缺少2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，無法對2018年考核結果進行評價，但可以看出生態(tài)環(huán)境質量變化的縣域占比仍然維持較低水平。數(shù)據(jù)結果的動態(tài)變化說明，在全國范圍內，轉移支付資金的投入沒有實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和建設的目標，至少沒有取得生態(tài)環(huán)境質量顯著提高的收益。

表1 2012—2017年全國享有國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付縣域的生態(tài)環(huán)境質量考核情況

（二）國家重點生態(tài)功能區(qū)行為選擇路徑分析

對于在實踐中國家重點生態(tài)功能區(qū)享受大量轉移支付金額，但生態(tài)環(huán)境質量大多數(shù)保持不變，僅有少數(shù)變好，個別縣域變差的原因，可以歸結為兩個方面：一方面，可能是享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的縣將資金用在了生態(tài)環(huán)境保護與建設方面，但生態(tài)環(huán)境保護與建設是一項艱巨且需長期才能見效的工作，生態(tài)環(huán)境質量的改善需要一定時間；另一方面，可能是這些縣只將部分資金用于生態(tài)環(huán)境保護與建設，且并沒有完全禁止生態(tài)環(huán)境的破壞與污染行為，出現(xiàn)了縣級政府利用補償資金平衡財力、進行城鎮(zhèn)建設、發(fā)放工資等行為，致使生態(tài)環(huán)境質量只是維持現(xiàn)狀、停滯不前［3-4］。對于前者，生態(tài)環(huán)境質量指數(shù)是一個綜合體，其中涉及的生態(tài)環(huán)境保護與建設行為并不一定都是耗時長的，每一項的輕微改變都能影響指數(shù)變化的指標設計。對于后者，對陜西省縣域國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金具體使用的調研②，以及現(xiàn)有文獻中對轉移支付資金使用的研究，反映出多數(shù)國家重點生態(tài)功能區(qū)將轉移支付資金的大部分用于其他領域而非生態(tài)環(huán)境保護與建設［5］。

生態(tài)功能區(qū)將轉移支付資金的使用分為兩個方面，一是保護生態(tài)環(huán)境，二是發(fā)展地方經(jīng)濟，包括用于增加福利、城鎮(zhèn)建設和改善民生等。轉移支付資金在保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟之間的分配可視為公共消費的行為選擇過程，也就是說國家重點生態(tài)功能區(qū)作為一個消費者，其約束原本為財政預算，最終的消費品有保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展地方經(jīng)濟兩種，中央政府提供的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付會增加總的財政預算水平，使預算約束線向右上方移動。《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》規(guī)定這部分資金用途必須涵蓋保護生態(tài)環(huán)境和改善民生，但沒有具體的比例要求。在實踐中國家重點生態(tài)功能區(qū)不會將轉移支付全部用于生態(tài)環(huán)境保護，也不會全部用于改善民生，而是在二者之間進行分配，但為了簡便起見，圖1給出了關于國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護行為選擇極端好和極端差的狀況，即國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護資金利用的變化區(qū)間。

如圖1所示，橫、縱軸分別表示國家重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的財政預算。（a）圖表示中央政府希望縣級政府在獲得國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付后，選擇的發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的最佳路徑；（b）圖表示縣級政府實際選擇的發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的可能路徑之一，也是對中央政府來說，縣級政府最差的路徑選擇。假設在提供國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付之前，縣級政府的財政預算約束線為AB 和A'B'，曲線G1和表示相應的效用函數(shù)曲線。在（a）圖中，中央政府提供轉移支付BD 后，希望國家重點生態(tài)功能區(qū)把中央政府提供的轉移支付資金全部投入到保護生態(tài)環(huán)境中，即把預算約束變?yōu)锳D，保證發(fā)展經(jīng)濟的財政投入OP1不變，將生態(tài)環(huán)境保護投入從 OQ1提高到 OQ2，從而改善生態(tài)環(huán)境，提供更多的生態(tài)環(huán)境效益。然而，在以GDP 為主要指標的區(qū)域發(fā)展和官員績效考核制度下，有限理性的國家重點生態(tài)功能區(qū)會基于自身偏好，在（b）圖中將預算約束由A'B'變?yōu)锽'C'（這里假設B'D'=A'C'），使發(fā)展地方經(jīng)濟的財政投入從提高到，而投入到保護生態(tài)環(huán)境中的財政預算仍為，即將資金側重甚至全用于包含改善民生的經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，通過“資源套利”獲得短期經(jīng)濟利益。

圖1 代理人保護生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟的路徑選擇

（三）國家重點生態(tài)功能區(qū)對農村生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗啟示

可以看出，環(huán)境保護具有周期長、投入高、見效慢的特點，對于大多處于經(jīng)濟落后地區(qū)的國家重點生態(tài)功能區(qū)來說，強烈的發(fā)展愿望和薄弱的環(huán)保意識，極易導致其對環(huán)保責任的逃避，將資金多用于甚至全部用于提高基本公共服務等經(jīng)濟發(fā)展方面，而導致這種情況的本質原因是對資金使用的不規(guī)范、地方政府的投機行為沒有進行強有力的激勵和約束。一方面，對“生態(tài)環(huán)境明顯改善的給予適當獎勵”的獎勵措施模糊不清，沒有起到有效的激勵作用，對“輕微下降的扣減當年的轉移支付增量”的懲罰措施，相較于生態(tài)環(huán)境改善的巨大經(jīng)濟成本、機會成本和長周期而言，仍顯威懾不足；另一方面，以△EI 的變化區(qū)間為獎懲依據(jù)，會出現(xiàn)只要保證△EI 在相應的區(qū)間內就不會產(chǎn)生獎懲結果的情況③。假如考核年的EI（生態(tài)環(huán)境質量指數(shù)）比基準年下降，但因為△EI＞-1，所以其狀態(tài)仍為“基本穩(wěn)定”，將不會受到懲罰，相反地，如果變好的△EI 沒有超過4、達到“明顯變化”，也不會受到獎勵，這種弱化的激勵約束機制不能對轉移支付資金的使用及國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)發(fā)展起到促進作用。因此，扭轉“只見資金增長不見生態(tài)環(huán)境質量提高”的生態(tài)補償績效瓶頸，還需要國家重點生態(tài)功能區(qū)對生態(tài)補償轉移支付資金行為中的“重民生改善，輕環(huán)境保護”進行激勵約束機制的改進。

對于鄉(xiāng)村振興下的農村生態(tài)環(huán)境治理，《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要采取統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、加強農村突出環(huán)境問題綜合治理、建立市場化多元化生態(tài)補償機制、增加農業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務供給四大措施。其中，“建立市場化多元化生態(tài)補償機制”在《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》中進一步具體為“加大政府財政投入、加大金融支持力度、調動社會力量參與”，而由于農村生態(tài)環(huán)境治理具有很強的公益性，大多數(shù)治理項目缺乏經(jīng)濟效益，可以預見追求經(jīng)濟效益的社會資本缺乏進入的動力，對于生態(tài)環(huán)境公共物品的提供，政府撥款補助仍是重中之重。2008年至2017年，中央財政累計安排農村環(huán)保專項資金435 億元，資金使用強調“根據(jù)各地農村環(huán)境綜合整治工作開展情況并結合財力可能，核定對各地的資金補助規(guī)模，各地在資金補助規(guī)模范圍內按照有關規(guī)定及要求自主選擇項目”，其本質與國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金的使用相同——農村生態(tài)環(huán)境治理也是社會大眾或政府在給予資金補償或支持的前提下，要求一定程度的生態(tài)環(huán)境質量（《意見》中要求“生態(tài)宜居”），且生態(tài)環(huán)境保護與建設的具體實施者按照相關制度中的政策要求進行工作，并在未來兌現(xiàn)所要求的生態(tài)環(huán)境質量，這可以理解為雙方之間的一組交易承諾，具有契約理論的基礎。作為委托人的中央政府（生態(tài)系統(tǒng)服務需求者）和作為代理人的農村區(qū)域或農民（生態(tài)系統(tǒng)服務供給者）之間的信息不對稱，以及生態(tài)環(huán)境治理資金使用的雙重行為選擇——用于生態(tài)環(huán)境還是經(jīng)濟民生，引出了激勵約束的本質，即如何在不完全信息下，使大多經(jīng)濟發(fā)展較為落后、居民受教育程度較低（或發(fā)展目光短淺）的農村，將生態(tài)環(huán)境治理資金多用于生態(tài)環(huán)境領域，而不是民生改善、經(jīng)濟發(fā)展領域。

國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金與農村生態(tài)環(huán)境治理資金使用的同質過程，使得必須在《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“落實農業(yè)功能區(qū)制度，加大生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，充實農村生態(tài)環(huán)境保護資金，提高農村生態(tài)環(huán)境保護能力”之前，設置規(guī)避農村生態(tài)環(huán)境治理雙重行為的激勵約束機制。

三、農村生態(tài)環(huán)境治理的激勵約束再分析：基于雙重行為選擇

為了進一步研判農村生態(tài)環(huán)境治理的行為過程，構建一個簡單的模型［6-7］。假定農村地區(qū)或作為直接受償人的農民作為代理人有m 種行動a1,…,am（保護生態(tài)環(huán)境、改善經(jīng)濟民生、其他等）可以選擇，每種行動能夠產(chǎn)生n 種結果x1,…,xn中的一種；由于環(huán)境不確定性的影響，行動與結果之間具有隨機關系，在代理人選擇行動ai時，委托人觀察到結果xj的概率為pij＞0。根據(jù)目前實行的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法（財預2017）》，每年生態(tài)環(huán)境治理資金的最終支付量還包括根據(jù)前一年行動結果的獎懲資金，因此，委托人觀察到結果xj后，支付的最終補助額 wj與xj有關，委托人自身獲得效益為 xj－ wj。

簡便起見，假設代理人效用的收入和行動是可分的，而且可以通過標準化行動使得行動的邊際成本為一個常數(shù)，即效用函數(shù)U 可寫成：

其中，u 是一個遞增凹函數(shù)。

當委托人向代理人提供一份生態(tài)環(huán)境質量契約（ wj）時，代理人將通過求解下面的最優(yōu)化問題來選擇自己的行動：

那么，代理人選擇行動ai而不是ak的激勵約束條件為：

此外，代理人參與契約的參與約束條件還必須滿足：其接受契約所獲得的效用不小于其他情形下的最大效用U，即：

在考慮契約對代理人決策影響的基礎上，委托人通過選擇契約（ w1, …, wn）來最優(yōu)化自身的期望效用：

固定ai，（5）的拉格朗日函數(shù)為：

式中 λ、μ 為拉格朗日因子，對 wj求微分得：

對于上式，先固定最優(yōu)行動ai，由于所有的拉格朗日因子 λk都是非負的，且是遞增的，所以，在有更多的＜ 1時，與結果xj有關的 wj會變得更高一些；換句話說，如果ai是在給定結果xj時a 的最大似然估計量，那么最優(yōu)的契約傾向于提高與xj相關的補償 wj。具體到農村生態(tài)環(huán)境治理資金的使用，要激勵約束代理人在“保護生態(tài)環(huán)境”與“改善經(jīng)濟民生”等其他行動中選擇前者而不會挪用資金、濫用資金，則必須提高生態(tài)環(huán)境績效指標在獎懲資金中的權重，使生態(tài)環(huán)境質量提高帶來的獎金大于農村生態(tài)環(huán)境治理資金它用帶來的效益，以此保障生態(tài)環(huán)境治理資金在生態(tài)環(huán)境領域的應用績效。

四、農村生態(tài)環(huán)境治理激勵約束機制創(chuàng)新

依據(jù)代理人資金使用的行為選擇主要發(fā)生在治理資金發(fā)放后的現(xiàn)實，資金使用雙重目標下的激勵約束機制應采用針對“隱藏行動模型”的事后激勵約束機制。事后激勵約束機制分為顯性和隱性兩類。顯性機制主要通過設計契約來明確雙方利益分配，而在實際中，契約往往得不到完全履行，導致顯性機制失效；隱性機制是指通過市場競爭與聲譽形成的一種自我驅動性激勵，其中運用較多也最具前景的當屬聲譽模型。它通過將不完全信息引入重復博弈來破除締約雙方間的機會主義行為，最終使參與者通過對堅決維持契約與背叛契約的收益的比較，影響其違背諾言的程度［8-10］，將其引入農村生態(tài)環(huán)境治理資金利用，能夠使執(zhí)行者對生態(tài)環(huán)境保護與建設和其他行為的損益進行權衡，影響其選擇其他行為的程度。因此，本文認為在信息高度發(fā)達的時代背景下，在人人都參與其中的新媒體社會氛圍下，在國家大力推進生態(tài)文明建設的政策環(huán)境下，有必要利用聲譽模型對生態(tài)資金使用的行為選擇進行激勵約束。

（一）激勵約束機制：生態(tài)聲譽

聲譽是一種隱性激勵約束機制，它難以獨立發(fā)揮作用，必須和獎懲激勵相互配套，才能實現(xiàn)其效果。因此，將聲譽模型引入事后激勵約束機制，實質上是在改進激勵約束機制的基礎上，加大生態(tài)環(huán)境質量結果與補償資金的聯(lián)系，促進生態(tài)環(huán)境保護與建設的努力和投入。為了驗證聲譽的作用，進行以下數(shù)理分析。

1.生態(tài)聲譽對農村/農民的激勵約束

聲譽實質上是一方參與人對另一方參與人基于過往行為與結果而形成的所屬類型的認知與判斷，農村/農民的生態(tài)聲譽即根據(jù)前期排除不可抗因素（自然災害等對生態(tài)環(huán)境的影響等）后的EI 凈變化和獎懲結果，形成的其是否利用補償資金積極進行生態(tài)環(huán)境保護與建設，是否不對資金進行挪用、濫用等行為的認知——當EI 呈現(xiàn)總體上升趨勢時，認定農村/農民具有生態(tài)聲譽或生態(tài)聲譽良好，當EI 呈現(xiàn)總體下降趨勢時，認定其不具有生態(tài)聲譽或生態(tài)聲譽惡劣，并分別根據(jù)聲譽認知調整獎懲金額［11］。換句話說，EI 的上升不僅能獲得獎勵還能使區(qū)域和個人生態(tài)聲譽得到提高，因此，獎勵對理性的區(qū)域和個人的促進作用顯而易見。為簡便起見，我們只考慮激勵約束機制中懲罰的威懾效果。

假設農村/農民在獲得生態(tài)環(huán)境治理資金后有兩種行為選擇： λ=0表示實施合作行為——利用資金積極實行生態(tài)環(huán)境保護與建設，促進EI 和聲譽的提升；λ=1表示實施不合作行為——挪用、濫用資金，消極應對生態(tài)環(huán)境保護與建設，污染環(huán)境、破壞治理成果，持續(xù)采取會使生態(tài)環(huán)境質量下降的行為，導致EI 降低、聲譽受損；r (0 ≤ r≤ 1)表示不合作時獲得的效用水平，f (0 ≤ f≤1)表示不合作被發(fā)現(xiàn)（中央政府雖不能直接觀測到農村/農民的行為選擇，但可以通過EI 指標了解生態(tài)環(huán)境狀態(tài)）的概率，則 (1-f )r表示不合作時所獲得的期望效用水平。生態(tài)聲譽對獎懲基數(shù)的調節(jié)，在懲罰效果中使得懲罰系數(shù) m = lP ' ≥ 1(l ＞0)與委托人預期代理人沒有實施合作行為使EI 提高，即不具有聲譽的概率 P'有關。因此，代理人不采取委托人要求的行為時（即不合作時）的效用可表示為：

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展是一項具有穩(wěn)定性、持續(xù)性的政策，中央政府與農村/農民之間的環(huán)境治理關系不是一次性的，而是一種多階段動態(tài)博弈關系。不妨設博弈重復階段為 t = 1,2, …,T ，令yt為t 階段農村/農民建立聲譽的（合作）客觀概率，yt=1 是建立聲譽（實施合作行為），yt=0 是不建立聲譽（不實施合作行為）；xt為中央政府認為農村/農民建立聲譽的主觀概率，在均衡情況下xt=yt。若在t 階段農村/農民實施合作行為、建立聲譽，根據(jù)貝葉斯法則，中央政府認為農村/農民在t+1 階段的聲譽水平（合作）將不小于t 階段的聲譽水平Pt，即：

如果t 階段中央政府發(fā)現(xiàn)農村/農民實施不合作行為、不建立聲譽，則中央政府認為其在t+1 階段的聲譽水平為：

然而，在實際中也可能發(fā)生農村/農民實施不合作行為但沒有被發(fā)現(xiàn)的情況，此時，農村/農民實施不合作行為而被認為是合作行為且具有聲譽的概率為：

結合式（10）、（11）說明農村/農民t 階段實施不合作行為，中央政府t+1 階段認為其聲譽水平屬于合作型的概率為：

在最后的t=T 階段（鄉(xiāng)村振興全面實現(xiàn)，生態(tài)宜居新格局形成），農村/農民沒有必要繼續(xù)保持聲譽，其最優(yōu)選擇為 λ= 1，中央政府預期其沒有聲譽（不合作）的概率為 PT' = 1-PT。此時，根據(jù)（8）式農村/農民的期望效用水平為：

設 0 ＜ δ≤ 1為貼現(xiàn)因子，考慮農村/農民在T-1 階段僅實施合作、不合作兩種行為，即 yT-1=0,1的情況：

在T-1 實施合作 (yT-1= 1, rT-1=0)時，則根據(jù)（9）式，農村/農民兩期總效用為：

若要使農村/農民在T-1 實施合作的效用不小于實施不合作的效用，即式（14）不小于式（15），則下式必須成立：

對于式（16），在均衡情況下中央政府的預期等于農村/農民的選擇xt=yt，當農村/農民建立聲譽（選擇合作行為）yT-1=1 時，xT-1=1，式（16）右邊變?yōu)镻T-1-1，由于0≤PT-1≤1，故-1≤PT-1-1≤0≤f≤1，式（16）成立；當農村/農民不建立聲譽（選擇不合作行為）yT-1=0 時，xT-1=0，式（16）右邊變?yōu)?，f≥0 也成立；因此，無論何種情況，式（16）均成立。

可見，在根據(jù)EI 相連年凈變化實施懲罰，并進一步按照農村/農民生態(tài)聲譽調整獎懲基數(shù)時，農村/農民在T-1 階段實施合作行為、促進EI 升高、建立聲譽的策略是最優(yōu)的，同理，在所有的t＜T-1 階段該策略都是最優(yōu)的，理性的農村/農民應根據(jù)相關規(guī)定進行生態(tài)環(huán)境保護與建設、改善生態(tài)環(huán)境質量，避免EI 下降帶來的資金懲罰及生態(tài)聲譽損失。

2.生態(tài)聲譽對中央政府的激勵約束

當前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在農村最為突出，農村基礎設施和民生領域欠賬較多，鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升。在此背景下，中央政府到底應不應該按照生態(tài)環(huán)境變化實施嚴格的懲罰制度，使本就落后的鄉(xiāng)村地區(qū)更加拮據(jù)？廣袤的農村地區(qū)、數(shù)額巨大的農村人口在“法不責眾”的意識形態(tài)下是否會信服中央政府會依據(jù)聲譽結果進行懲罰呢？

假設在農村生態(tài)環(huán)境治理的t 階段，農村/農民判斷中央政府是強勢型——嚴格實施懲罰的概率為at，反之，中央政府是弱勢型、實施寬松懲罰的概率是1-at；強勢型對農村/農民挪用資金或消極行為導致的EI 下降的懲罰概率為e，不懲罰的概率為1-e；弱勢型對農村/農民的懲罰概率為i，不懲罰的概率為1-i。因此，中央政府采取懲罰的概率為 at× e + (1-at)×i ，不采取懲罰的概率為 at× (1-e) + (1-at) × (1-i )。農村/農民可以通過觀察往期中央政府實施懲罰的可信度來修正自己的判斷，從而得到中央政府屬于強勢型的后驗概率at+1。當中央政府在t 階段實施懲罰時［12-14］：

當中央政府在t 階段不實施懲罰時：

分別考慮中央政府的不同懲罰態(tài)度下at+1的變化，可以得出表2。

表2 t 階段中央政府不同懲罰態(tài)度下at+1 的變化

表2說明：（1）如果中央政府是獎罰分明的，對所有不合作行為都進行懲罰，特別是一開始就執(zhí)行強勢策略，那么它一直會保持強勢型聲譽，威懾農村/農民選擇合作行為；否則，其強勢型聲譽將喪失殆盡，農村/農民認為其懲罰只是虛張聲勢、“紙老虎”，將會選擇不合作行為。（2）如果強勢型中央政府實施懲罰是大概率事件且實施時，農村/農民認為其是強勢型的概率將隨著博弈次數(shù)增加而增加；否則，當中央政府實施懲罰雖是大概率事件但沒有實施時，農村/農民認為其是強勢型的概率將會隨著博弈次數(shù)增加而減小。（3）當中央政府的懲罰模棱兩可——無論哪種類型中央政府，對不合作行為可能懲罰也可能不懲罰時，中央政府的聲譽將維持一開始的狀況，與博弈次數(shù)無關。因此，為了保證農村/農民采取合作態(tài)度、放棄機會主義行為，中央政府必須建立強勢的生態(tài)聲譽，堅決兌現(xiàn)良好生態(tài)聲譽帶來的益處和惡劣聲譽導致的損失，并對相關生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行做到有威信、有能力、有決心。

綜上所述，將獎懲依據(jù)構建為相連年縣域EI 的凈變化，并引入生態(tài)聲譽機制調整獎懲基數(shù)的農村生態(tài)環(huán)境治理激勵約束機制，能夠使農村/農民面臨短期效益和長期效益的權衡，并使其為了維護良好的聲譽和績效評價、獲得長期穩(wěn)定的收益，積極投身于生態(tài)環(huán)境保護與建設。此外，中央政府履行激勵約束機制的力度對農村/農民行為選擇具有導向作用，中央政府聲譽越強大，農村/農民違規(guī)而受到的懲處風險就越高，而強勢的中央政府生態(tài)聲譽的建立能夠使中央政府嚴格實施懲罰，有利于激勵生態(tài)環(huán)境保護與建設資金的利用，提高雙方的效益。

（二）農村生態(tài)環(huán)境治理激勵約束機制創(chuàng)新

結合聲譽模型的分析，為了提高農村生態(tài)環(huán)境保護與建設領域資金的利用率，基于現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境質量考核體系［15-22］，本文對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農村生態(tài)環(huán)境治理激勵約束機制進行如下創(chuàng)新設計：

首先，設置獎懲依據(jù)。國外成功的生態(tài)補償資金績效評估在于檢驗其是否減少了生態(tài)“凈損失”，而現(xiàn)行以“EI 區(qū)間變化”為獎懲依據(jù)的激勵約束機制，會導致投機行為，使監(jiān)督考核與激勵約束效果大打折扣。因此，農村生態(tài)環(huán)境治理的獎懲依據(jù)不應再設置以區(qū)間范圍為定義的，如“明顯變化、基本穩(wěn)定、明顯變差”等生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，不應產(chǎn)生“同一區(qū)間內、EI 值下降”但不懲罰的情況，改進為更加嚴格的、相連年區(qū)域EI 的凈變化，以前一期作為標準，EI 上升就獎勵、下降就懲罰；獎勵和懲罰均實行上升/下降越多、獎勵/懲罰越多的“累進制”，獎勵/懲罰基數(shù)分別根據(jù)其補償金額確定，加大獎懲規(guī)模、提高獎懲力度。這種獎懲標準較現(xiàn)有的激勵更大，因為些微變好也會得到獎勵；威懾也更大，因為些微變差也會受到懲罰。

其次，引入生態(tài)聲譽機制，逐步提高農村/農民生態(tài)績效考核的地位，弱化區(qū)域或個人掠奪式開發(fā)的驅動力，引導其樹立綠色發(fā)展的理念。具體來說：第一，構建調節(jié)獎懲基數(shù)、影響績效考核的農村/農民生態(tài)聲譽機制，該生態(tài)聲譽的作用，一方面是作為進一步調整獎懲金額的系數(shù)，即聲譽好的加大獎勵，聲譽差的加大懲罰；另一方面是作為衡量農村是否具有社會責任、是否對生態(tài)環(huán)境保護與建設不作為，以及官員績效考核等的優(yōu)先指標，以此決定區(qū)域與生態(tài)環(huán)境相關的鄉(xiāng)村評價、獎項評比等，而不是單一地利用以GDP 為核心的考核評價體系。此外，還要作為衡量農民是否積極進行生態(tài)環(huán)境保護與建設、是否重新從事破壞生態(tài)環(huán)境活動等的指標，影響居民與生態(tài)環(huán)境相關的福利享受（以工代賑、生態(tài)公益崗位）等的優(yōu)先順序。第二，樹立中央政府生態(tài)聲譽，提升對生態(tài)環(huán)境保護與建設的監(jiān)控度和威懾力，影響農村/農民行為選擇，以中央政府前期對于EI 變化實施獎懲的強勢態(tài)度，如對于EI 下降的進行資金懲罰、官員懲罰、居民生態(tài)福利懲罰等的實施和結果公布、宣傳，以及保障生態(tài)環(huán)境保護與建設的政策、法規(guī)的制定等作為其聲譽機制，扭轉以往大家認為中央政府只重視社會經(jīng)濟發(fā)展成果的錯覺，保證激勵機制的可信度，從而對農村/農民的行為選擇發(fā)揮導向作用。

再次，考核對象增加對生態(tài)環(huán)境保護與建設稟賦要素的考慮，并根據(jù)農村/農民的不同風險特征選擇合適的生態(tài)保護激勵水平。一方面，由于各區(qū)域自然環(huán)境條件的不同，其進行生態(tài)環(huán)境保護的成本收益存在較大差異，也許某地區(qū)因生態(tài)環(huán)境惡劣投入了大量成本進行生態(tài)環(huán)境保護和建設，但生態(tài)環(huán)境質量并沒有明顯改善，所以新的考核機制還應在重視生態(tài)環(huán)境質量的基礎上，納入?yún)^(qū)域資源稟賦差異指標，以實現(xiàn)公平與效率的兼容。另一方面，農村/農民的風險規(guī)避程度影響治理資金在“保護生態(tài)環(huán)境”行為上的激勵系數(shù)，二者呈現(xiàn)負相關關系——風險規(guī)避系數(shù)越大越認為生態(tài)環(huán)境保護帶來的效益遙遙無期，要視風險規(guī)避程度的變化調整與“保護生態(tài)環(huán)境”相關的報酬水平，在最大限度發(fā)揮激勵作用的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護投入與生態(tài)效益產(chǎn)出的最大化。

最后，增加農村人均收入，擴大一般性財政轉移支付、橫向財政轉移支付等，抑制農村/農民對生態(tài)環(huán)境治理資金的挪用。農村地區(qū)大多經(jīng)濟發(fā)展落后，鄉(xiāng)村基礎設施建設、居民福利改善等多來源于中央政府的一般性轉移支付和扶貧基金等，在生態(tài)環(huán)境建設目標進一步限制當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況下，生態(tài)環(huán)境治理資金在生態(tài)環(huán)境保護與建設方面的應用自然大打折扣。因此，應大力推進綠色農業(yè)、綠色鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，增加中央政府的轉移支付和其他橫向轉移支付，提高農民收入、農村財政水平，增強生態(tài)保護力度。一方面，人均收入的增加，在促進其他方面投入的同時，也必然會促使其加大對生態(tài)環(huán)境保護的投入力度，以全面提高居民的效益水平和福利。另一方面，財政收入的增加也會減輕生態(tài)環(huán)境治理資金在“改善民生”方面的邊際收益，從而使其愿意支付更多的投入來獲得生態(tài)效益產(chǎn)出。

五、結論

本文通過全國層面的國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設投入產(chǎn)出證據(jù)，說明資金使用不規(guī)范和缺乏有效激勵約束，極易導致具有強烈的發(fā)展愿望、環(huán)保意識薄弱的區(qū)域逃避環(huán)保責任，將資金多用于提高基本公共服務或超范圍用于與生態(tài)環(huán)境無關的方面，造成“生態(tài)環(huán)境保護與建設資金減少—生態(tài)環(huán)境質量停滯不前或趨于下滑—根據(jù)生態(tài)環(huán)境質量獎懲的后續(xù)資金的減少—區(qū)域資金不足與進一步消極怠工—生態(tài)環(huán)境質量的再次降低—生態(tài)環(huán)境治理資金低效率”這一惡性循環(huán)。在信息不對稱的客觀因素存在的條件下，面對生態(tài)環(huán)境治理資金使用的雙重行為，要使農村/農民將治理資金多用于生態(tài)環(huán)境領域，就需要提高與生態(tài)環(huán)境質量考核結果相關的獎懲資金的比例或完善獎懲形式，使其大于資金他用帶來的效益。而聲譽模型能夠通過調整獎懲基數(shù)使代理人面臨短期效益和長期效益的權衡，并使其為了維護良好的聲譽和績效評價、獲得長期穩(wěn)定的收益，積極投身于生態(tài)環(huán)境保護與建設。強勢的中央政府生態(tài)聲譽的建立能夠使中央政府嚴格實施懲罰，有利于激勵約束補償資金在生態(tài)環(huán)境保護與建設方面的利用，減輕代理人對經(jīng)濟發(fā)展的關注。因此，要引入聲譽模型對現(xiàn)行激勵約束機制進行優(yōu)化。一是對獎懲指標進行調整，以區(qū)域相連年、排除不可抗因素后的EI“凈變化”實行累進制獎懲，使獎懲更為嚴格；二是在糾正現(xiàn)行績效考核體系的思路下引入聲譽機制，以前期EI 獎懲的實施和結果建立農村/農民是否合作、中央政府是否強勢獎懲的生態(tài)聲譽機制，該生態(tài)聲譽一方面是獎懲金額的調整系數(shù)，另一方面是農村/農民評比、官員升遷、居民生態(tài)福利享受等的考核指標。此外，在設計激勵約束考核機制時，還應逐步加入考量區(qū)域資源稟賦差異的指標，兼顧地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設投入產(chǎn)出的稟賦差異，消除客觀因素（例如南方地區(qū)和北方地區(qū)氣候、土壤等差異大，同類型國家重點生態(tài)功能區(qū)在資金投入相同的情況下，也可能因客觀原因產(chǎn)生差距明顯的生態(tài)環(huán)境質量結果）對資金使用績效的影響。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《國家環(huán)境經(jīng)濟政策進展評估2016》。

②調研區(qū)域為柞水、鎮(zhèn)安兩縣，由于涉及政府保密問題，數(shù)據(jù)不為公開。

③現(xiàn)有激勵約束機制將△EI≥4 定義為明顯變好，2＜△EI＜4 定義為一般變好，1≤△EI≤2 定義為輕微變好，-1＜△EI＜1 定義為基本穩(wěn)定，-2≤△EI≤-1 定義為輕微變差，-4＜△EI＜-2 定義為一般變差，△EI≤-4 定義為明顯變差，對生態(tài)環(huán)境明顯改善的縣進行獎勵、對惡化的縣進行懲罰，而對一般變好、輕微變好、基本穩(wěn)定的縣沒有提及；因此，其實質上是一個“增量變化區(qū)間”，受“細微的惡化也無妨”思想的影響，更多的縣從“變好”退至“穩(wěn)定”。