鄭舒激

摘要：改革開放以來，我國(guó)政府預(yù)算管理發(fā)生了一系列深刻的改革，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)家治理現(xiàn)代化做出了積極貢獻(xiàn)。新《預(yù)算法》的頒布，為我國(guó)預(yù)算管理奠定了法律基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”，要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。完善預(yù)算績(jī)效管理工作，有益于優(yōu)化政府財(cái)政資源配置，節(jié)約公共支出成本，提高財(cái)政資金的使用的合理性、有效性。由此可見，推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然選擇。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理體系;建設(shè)

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算管理高度重視，在2018年9月1日，為解決預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問題，發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

一、政府預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

1.財(cái)政資金缺乏統(tǒng)一管理

目前我國(guó)財(cái)政資金普遍存在資金分散，缺少統(tǒng)一管理現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下，因此，政府應(yīng)將全部資金納入預(yù)算管理中，確保資金統(tǒng)一管理。全面預(yù)算管理的前提是要全面政府應(yīng)在分析往年預(yù)算的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況，將所有的財(cái)務(wù)收支列入預(yù)算對(duì)象，保證預(yù)算編制的完整性。預(yù)算績(jī)效管理要運(yùn)用自下而上的模式，有利于激勵(lì)基層單位，也有助于預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施。

2.預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏前瞻性

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)需要結(jié)合短期目標(biāo)和政府長(zhǎng)期目標(biāo)的預(yù)算工作。目前，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理普遍存在短視行為，中長(zhǎng)期的科學(xué)分析和預(yù)測(cè)比較欠缺，僅評(píng)價(jià)當(dāng)前財(cái)政資金所產(chǎn)生的績(jī)效結(jié)果，大多不能將短期績(jī)效與長(zhǎng)期發(fā)展融合起來。

3.責(zé)任主體觀念意識(shí)不足

目前，存在政府責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)問題，各級(jí)政府對(duì)各自的主體責(zé)權(quán)關(guān)系定位不準(zhǔn)確。另外，有些人認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政狀況來說，各項(xiàng)制度還不完善，財(cái)政當(dāng)務(wù)之急是解決資金使用的合規(guī)問題，認(rèn)為還不能達(dá)到向績(jī)效管理改革的程度。其實(shí)，這是對(duì)績(jī)效預(yù)算認(rèn)識(shí)不全面的表現(xiàn)，預(yù)算績(jī)效管理可以更全面更高效的管理財(cái)政支出，預(yù)算績(jī)效管理的問責(zé)機(jī)制更有效的保證了資金使用的合規(guī)性。

4.信息平臺(tái)建設(shè)滯后

從對(duì)美國(guó)新績(jī)效預(yù)算的研究發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)是成功的關(guān)鍵因素。信息技術(shù)可以減少信息傳遞過程中的消耗，有利于加速各部門之間的交流溝通，也有助于提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的民主化和公開化。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的信息平臺(tái)建設(shè)工作相對(duì)滯后，財(cái)政和部門之間信息不對(duì)稱、政府與公眾之間信息不對(duì)稱。信息傳遞成本高、效率低導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)度緩慢。

5.績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心，但也是建立全過程預(yù)算績(jī)效管理體系的難點(diǎn)。由于全國(guó)各地發(fā)展不均衡，各行各業(yè)的資金支出性質(zhì)不同，以及績(jī)效指標(biāo)難以量化等原因，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)體系還存在許多問題。

比如缺少有效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置存在問題，指標(biāo)細(xì)化、量化程度不足，指標(biāo)可操作性不強(qiáng)等;績(jī)效評(píng)價(jià)多為事后評(píng)價(jià)，缺少科學(xué)的事前預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)管理過程中出現(xiàn)問題的分析不足，忽略了“事前”“事中”的監(jiān)察和管控，由于未對(duì)項(xiàng)目前期環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)一些可避免的損失和問題。而在事后發(fā)現(xiàn)的問題通常已經(jīng)無法調(diào)整。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)工作有必要向事前和事中進(jìn)行延伸。缺少動(dòng)態(tài)周期性模式評(píng)估機(jī)制。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化對(duì)策

1.完善法規(guī)政策、規(guī)章制度

預(yù)算績(jī)效管理制度較為成熟的美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，都會(huì)通過立法來規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作的運(yùn)行。1993年美國(guó)在第103次國(guó)會(huì)中通過了《政府績(jī)效與成果法案》;1997年英國(guó)政府頒布《支出綜合審查》，以對(duì)預(yù)算和支出進(jìn)行審查。通過對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展歷程的研究，我們可以看出，法規(guī)制度的建立是保證預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)范化、制度化的基礎(chǔ)和前提。

2.完善預(yù)算績(jī)效管理組織結(jié)構(gòu)

完善的制度建設(shè)也必不可少。首先要建立完善的預(yù)算績(jī)效組織結(jié)構(gòu)，預(yù)算績(jī)效管理工作預(yù)需要各個(gè)部門共同合作進(jìn)行。由于目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理尚在探索階段，各地進(jìn)程也參差不齊，由于預(yù)算績(jī)效管理工作復(fù)雜、難度較大、涉及內(nèi)容范圍廣泛。因此各地均需要成立專門的機(jī)構(gòu)，需要培訓(xùn)出一支高素質(zhì)、高職業(yè)道德的績(jī)效評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)。

3.強(qiáng)化績(jī)效理念

建立全過程預(yù)算績(jī)效管理體系必須首先轉(zhuǎn)變管理者的思想觀念，從傳統(tǒng)的“重投入，輕產(chǎn)出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越Y(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理模式，強(qiáng)化績(jī)效理念，統(tǒng)籌考慮。政府部門要率先樹立績(jī)效理念，將預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、問責(zé)等環(huán)節(jié)與績(jī)效管理融合。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的宣傳，使社會(huì)公眾了解預(yù)算績(jī)效的工作機(jī)制及目的，提高公眾對(duì)預(yù)算績(jī)效的重視程度。

4.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行的監(jiān)控

目前，政府在預(yù)算監(jiān)控方面普遍不夠完善，在項(xiàng)目工作步驟、責(zé)任主體、問責(zé)機(jī)制等方面均存在法規(guī)政策、規(guī)章制度不健全的問題;相應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理部門監(jiān)控意識(shí)不足，對(duì)預(yù)算監(jiān)控環(huán)節(jié)不夠重視，沒有形成完善的預(yù)算監(jiān)控體系，導(dǎo)致監(jiān)督管理資源存在浪費(fèi)重復(fù)、職責(zé)不分離等現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)完成進(jìn)度的監(jiān)督和控制，當(dāng)實(shí)際績(jī)效與預(yù)期目標(biāo)有所偏離時(shí)，相應(yīng)部門應(yīng)及時(shí)反映，根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)的修正措施，對(duì)于低于預(yù)期績(jī)效的項(xiàng)目，應(yīng)減少預(yù)算安排或撤銷該項(xiàng)目。

5.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

績(jī)效評(píng)價(jià)體系是預(yù)算績(jī)效管理的核心，建立一套完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系意味著預(yù)算績(jī)效管理體系的初步建立。主要方法：第一，事前項(xiàng)目評(píng)價(jià)。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完整性和連續(xù)性，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)包括“事前”監(jiān)督，評(píng)價(jià)該項(xiàng)目?jī)?nèi)容、目標(biāo)及提供的材料是否符合條件，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是否明確，項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理。第二，事中跟蹤評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施階段，應(yīng)評(píng)價(jià)該項(xiàng)目是否按照預(yù)期績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行，通過事中監(jiān)督和檢查，建立健全的事中績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，掌握項(xiàng)目進(jìn)程，掌握預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。同時(shí)，對(duì)于評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)通知相關(guān)部門及時(shí)改正。第三，事后公開評(píng)價(jià)。事后評(píng)價(jià)采用內(nèi)外結(jié)合的方式，可引入第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)制，如聘請(qǐng)高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)專家、學(xué)者等，使績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)更專業(yè)化、獨(dú)立化、標(biāo)準(zhǔn)化。通過項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正，提高績(jī)效結(jié)果可信度和透明度。同時(shí)，對(duì)未能完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行問責(zé)，追究其原因?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可分為四個(gè)等級(jí)：優(yōu)先、良好、一般、較差。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的資金預(yù)算管理機(jī)制。因此，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與資金的分配掛鉤，建立激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于績(jī)效結(jié)果優(yōu)良的項(xiàng)目，進(jìn)行表?yè)P(yáng)，在下一年度預(yù)算中優(yōu)先安排;對(duì)于未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行整改或減少對(duì)此類項(xiàng)目的預(yù)算安排。

6.完善預(yù)算績(jī)效信息管理制度

績(jī)效信息是保證預(yù)算績(jī)效質(zhì)量的核心要素。預(yù)算績(jī)效管理過程依賴于信息的收集、篩選、整理、傳遞、運(yùn)用。因此，預(yù)算績(jī)效管理必須完善預(yù)算績(jī)效信息管理制度，保證預(yù)算績(jī)效信息的高效、快速、準(zhǔn)確的傳遞和使用。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)工作依賴于一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度依賴于完善的預(yù)算績(jī)效信息公開制度。最后，建立完善的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，有助于提高財(cái)政各部門問的溝通交流，也有助于公眾及時(shí)反饋政府預(yù)算績(jī)效工作的不足。

三、結(jié)語

預(yù)算績(jī)效管理是政府預(yù)算管理工作的發(fā)展方向和改革目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理的目的主要是對(duì)預(yù)算支出的把握，如何將有限的資源根據(jù)績(jī)效進(jìn)行合理分配，以提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，使財(cái)政資金的使用合理化、高效化。預(yù)算績(jī)效管理將管理重點(diǎn)移向“結(jié)果”?！耙越Y(jié)果為導(dǎo)向”的管理方法有助于提高管理效率、促進(jìn)政府預(yù)算改革。