張華泉，王 淳

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 611130)

數(shù)據(jù)顯示，1978-2017年我國糧食作物播種面積從1.21億公頃下降至1.17億公頃，降幅為2.15%。較之于糧食作物播種面積的下降，經(jīng)濟類作物播種面積增長速度則較為迅猛，煙葉、糖料、油料、茶園的增幅分別為144.26%、175.88%、212.52%和271.85%，蔬菜和果園的增幅分別為599.85%和672.06%。(1)李勇《關(guān)注影響糧食安全的幾種現(xiàn)象》，《經(jīng)濟日報》2019年1月28日，第9版。2018年我國全年糧食種植面積11704萬公頃，比上年減少95萬公頃，全年糧食產(chǎn)量65789萬噸，比上年減少371萬噸，減產(chǎn)0.6%。(2)國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年2月28日發(fā)布，2019年3月1日訪問，http://www.stats.gov .cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。2007年以前我國人均糧食低于400公斤的安全標(biāo)準(zhǔn)線，雖然其后各年均高于了這一標(biāo)準(zhǔn)，但總體上糧食安全仍面臨較大挑戰(zhàn)。

隨著新一輪土地確權(quán)頒證的基本完成及鄉(xiāng)村振興序幕的拉開，一些地區(qū)集中流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地大多選擇了果蔬栽種等產(chǎn)業(yè)化項目而非傳統(tǒng)糧食種植，出現(xiàn)了較為突出的“非糧化”現(xiàn)象。出于糧食安全戰(zhàn)略的考慮，一些地區(qū)地方政府對土地流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的用途進行了規(guī)制。土地用途規(guī)制作為中央政府、地方政府、農(nóng)戶三方博弈的行動策略選擇，是否可以實現(xiàn)貝葉斯均衡？在鄉(xiāng)村振興背景下，該如何厘清“非糧化”傾向與地方政府土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制之間的關(guān)系？地方政府土地用途規(guī)制行為對抑制“非糧化”傾向效果如何？對這些問題的研究具有較高的理論價值和較強的現(xiàn)實意義。

一 文獻回顧與述評

糧食安全與土地流轉(zhuǎn)用途密不可分。國內(nèi)學(xué)者圍繞土地流轉(zhuǎn) “非糧化”的成因與化解對策進行了廣泛的探究，研究成果主要聚焦在以下方面。

(一)土地流轉(zhuǎn)“非糧化”的內(nèi)生誘因及外部原因

從區(qū)域分布來看，東部地區(qū)農(nóng)場類農(nóng)戶的“非糧化”現(xiàn)象最為突出，而中部地區(qū)在保障國家糧食安全方面的基礎(chǔ)性作用較為穩(wěn)定，但農(nóng)業(yè)種植業(yè)業(yè)態(tài)中“糧經(jīng)爭地”的矛盾依然存在。從農(nóng)戶類型分化來看，東部地區(qū)普通農(nóng)戶面臨“誰來種糧”主體缺失的挑戰(zhàn)，但“以農(nóng)為主”型農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位并未改變；中部地區(qū)“以農(nóng)為輔”型農(nóng)戶仍保留了自己的“一畝三分地”，其戀土情節(jié)較為濃厚。(3)張藕香《農(nóng)戶分化視角下防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”對策研究》，《中州學(xué)刊》2016年第4期，第49-54頁。研究者認為，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的形成主要有內(nèi)部誘因(經(jīng)濟誘因、認識誘因)以及外部因素(政策因素、法律因素和監(jiān)管因素)。(4)周藝霖、宋易倩《耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的形成原因與化解對策——基于國家糧食安全視角》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016年第1期，第189-192頁。從“非糧化”經(jīng)濟誘因來看，由于非糧作物與糧食作物生產(chǎn)在勞動生產(chǎn)率上存在顯著差異，使得當(dāng)家庭農(nóng)場通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的經(jīng)營規(guī)模較小(如50畝以內(nèi))時，非糧作物種植比例較高，而隨著土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，糧食作物種植比例將會顯著提高。(5)張宗毅、杜志雄《土地流轉(zhuǎn)一定會導(dǎo)致“非糧化”嗎？——基于全國1740個種植業(yè)家庭農(nóng)場監(jiān)測數(shù)據(jù)的實證分析》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2015年第9期，第63頁。然而，這一現(xiàn)象并不具有普遍性，河南舞鋼等地的家庭農(nóng)場大多選擇種植非糧作物(不論土地經(jīng)營規(guī)模有多大)，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的“非糧化”現(xiàn)象，究其原因主要在于種糧投入高、收益低、經(jīng)營風(fēng)險大。(6)張茜、屈鑫濤、魏晨《糧食安全背景下的家庭農(nóng)場“非糧化”研究——以河南省舞鋼市21個家庭農(nóng)場為個案》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第3期,第94-100頁。從認識誘因來看，一些農(nóng)戶與經(jīng)營大戶對耕地保護和糧食生產(chǎn)認識缺位，認為只要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)，流轉(zhuǎn)得到的耕地就可以隨意改變用途，包括非農(nóng)建設(shè)。(7)周藝霖、宋易倩《耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的形成原因與化解對策——基于國家糧食安全視角》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016年第1期，第191頁。從政策、法律、監(jiān)管等外部因素來看,法律和政策規(guī)定對土地流轉(zhuǎn)的用途不夠明確，農(nóng)地管理制度和監(jiān)督缺乏是造成一些地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)后“非糧化”傾向的重要原因。(8)楊瑞珍等《耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”傾向產(chǎn)生的原因與對策》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2012年第3期，第15頁。一般來看，土地流轉(zhuǎn)過程往往離不開中介組織的服務(wù)作用，中介服務(wù)的介入雖可在一定程度上降低交易費用，但同時也會助長 “非糧化”傾向。(9)侯勝鵬《基于糧食安全視角下的土地流轉(zhuǎn)分析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第2期，第26-27頁。同時，土地用途管制監(jiān)督主體錯位，法律規(guī)定、操作規(guī)范的缺失，以及地方政府出于政治責(zé)任考慮對“非糧化”現(xiàn)象采取的默許態(tài)度，也是“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的常見外生原因。(10)匡遠配、劉洋《農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”、“非糧化”辨析》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第4期，第1-3頁。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民“爭”地的矛盾日益加劇，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧化”、“非農(nóng)化”利用問題較為突出。(11)何云庵、陽斌《下鄉(xiāng)資本與流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非離散性”銜接：鄉(xiāng)村振興的路徑選擇》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第5期，第97-104頁。

(二)土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向的化解對策

加強對土地用途的管制、對不同類型的農(nóng)戶分類指導(dǎo)、重視人才儲備和技術(shù)支持、確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的平均收入水平是化解“非糧化”問題的理性選擇。(12)張藕香《農(nóng)戶分化視角下防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”對策研究》，《中州學(xué)刊》2016年第4期，第49頁。完善相關(guān)法律法規(guī)、加強農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營扶持力度與土地流轉(zhuǎn)管理(13)賈貴浩《基于糧食安全的耕地流轉(zhuǎn)問題研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》2014年第8期，第47頁。，其根本目的在于建立以耕地保護制度為核心的糧食安全風(fēng)險防范機制(14)胡大武等《我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的糧食安全風(fēng)險防范機制研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第7期，第106-110頁。。而要實現(xiàn)這一目的，還需從宏觀政策及微觀扶持“雙管齊下”，精準(zhǔn)施策。宏觀政策層面，必須重塑自給自足的口糧觀，細化糧食功能區(qū)，利用市場化理念調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的種糧積極性，以最低成本實現(xiàn)國內(nèi)糧食安全。(15)毛學(xué)峰、孔祥智《重塑中國糧食安全觀》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期，第142-150頁。微觀扶持層面，增加政策性種糧補貼，提高農(nóng)戶種糧積極性，增加農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的再教育和相關(guān)農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展與農(nóng)作物類型相匹配的適度規(guī)模經(jīng)營是保障國家糧食安全的重要路徑舉措。(16)曾雅婷、呂亞榮、蔡鍵《農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“非糧化”的誘因嗎？》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期，第129頁。

雖然已有研究關(guān)注到土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”現(xiàn)象和糧食安全的內(nèi)在聯(lián)系，并且提出抑制“非糧化”的實施路徑，然而，在鄉(xiāng)村振興背景下，地方政府作為土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制的主體，其規(guī)制行為能多大程度抑制“非糧化”傾向，相關(guān)研究還較為有限。中央政府、地方政府、農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制的關(guān)聯(lián)方，三者之間的博弈結(jié)果直接決定了“非糧化”傾向抑制的廣度與深度，也決定了“非糧化”現(xiàn)象遏制的帕累托效率。本文采用博弈理論，構(gòu)建中央政府、地方政府和農(nóng)戶的三方動態(tài)博弈模型，對中央政府為保障糧食安全而對地方政府進行的監(jiān)督、地方政府土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制與農(nóng)戶作物種植類別選擇的博弈行為進行分析，繼而探求“非糧化”傾向抑制的有效路徑。

二 中央政府、地方政府與農(nóng)戶行為選擇的三方動態(tài)博弈

一般而言，政府規(guī)制是指政府為了彌補市場失靈，運用司法、行政等手段對微觀經(jīng)濟主體的行為進行規(guī)范的過程，其主要目的是為了增加全社會總福利水平、維護公民利益。(17)胡稅根《論新時期我國政府規(guī)制的改革》，《政治學(xué)研究》2001年第4期，第70-78頁。在鄉(xiāng)村振興背景下，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”導(dǎo)致的糧食安全問題屬于市場失靈范疇。按照公共物品及市場失靈相關(guān)理論，政府可以對土地流轉(zhuǎn)用途予以規(guī)制來解決“非糧化”問題。而在對土地流轉(zhuǎn)用途管理過程中，地方政府一般會根據(jù)中央糧食安全戰(zhàn)略的部署與監(jiān)督強度進行動態(tài)調(diào)整?；诖?，本文構(gòu)建一個中央政府為保障糧食安全而對地方政府進行監(jiān)督、地方政府土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制和農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地進行種植行為選擇的三方動態(tài)博弈模型，并討論三方博弈的內(nèi)在機理與非均衡原因。

(一)模型的假設(shè)

第一，假設(shè)地方政府是同質(zhì)性的，包括“經(jīng)濟人”與“政治人”的雙重身份識別，代表了除中央政府以外的任何一級地方政府。中央政府與地方政府在保障糧食安全過程中形成“委托-代理”關(guān)系。中央政府對地方政府有監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督強度視地方政府保障糧食安全戰(zhàn)略的成效而定。地方政府對土地用途的規(guī)制主要是指對耕地進行糧食作物種植用途的限定。

第二，在鄉(xiāng)村振興背景下，中央政府與地方政府以維護糧食安全為目標(biāo)導(dǎo)向。假設(shè)農(nóng)戶種糧時的社會總體收益為L(包括種糧后的經(jīng)濟收益與糧食安全所帶來的政治收益)，中央政府在規(guī)制土地流轉(zhuǎn)用途時將付出監(jiān)督成本c，地方政府在配合中央政府工作時獲得工資w。值得指出的是，當(dāng)中央政府選擇監(jiān)督而地方政府拒絕土地用途規(guī)制時，地方政府就不能獲得工資w，此情形可以理解為中央政府節(jié)約了工資w；而當(dāng)中央政府未進行監(jiān)督，不論農(nóng)戶種糧還是不種糧，都默認為地方政府的行為是配合中央政府的，此情形下地方政府可獲取工資w。農(nóng)戶種糧時地方政府收益率為e(單位%，0

第三，農(nóng)戶種糧時，若中央政府和地方政府都選擇規(guī)制，中央政府、地方政府與農(nóng)戶共享收益L；若中央政府不監(jiān)督而地方政府獨自規(guī)制時，地方政府獲得全部收益L，反之亦然；若中央政府和地方政府都選擇不規(guī)制，雙方共享收益L。而農(nóng)戶選擇“非糧化”時，各行為主體均不涉及收益L的分配。

第四，模型中的農(nóng)戶界定為獲得流轉(zhuǎn)土地后進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，其行為選擇有兩種情況：一是通過傳統(tǒng)的種糧來獲取種糧收益t和政府補貼dL，另一種是“非糧化”種植獲得收益g。由于種植作物成本差異較大且難以核算，加上農(nóng)戶或家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體個體稟賦異質(zhì)性較為突出，模型的設(shè)計會非常復(fù)雜，故本文不考慮種植成本與農(nóng)戶或家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體稟賦異質(zhì)性等因素。

(二)三方動態(tài)博弈模型構(gòu)建

模型參與者為中央政府、地方政府與農(nóng)戶，三者決策有先后順序。通常情況是按照“中央政府-地方政府-農(nóng)戶”的先后順序進行決策。參與人的空間為“中央政府監(jiān)督與不監(jiān)督，地方政府規(guī)制與不規(guī)制，農(nóng)戶種糧或種植經(jīng)濟作物”。參與人的信息集包括中央政府作為委托人監(jiān)督作為代理人的地方政府的概率為p1,不監(jiān)督的概率為1-p1；地方政府在得知中央政府監(jiān)督還是不監(jiān)督后，選擇土地用途規(guī)制的概率為p2,不規(guī)制的概率為1-p2；農(nóng)戶在觀察到地方政府規(guī)制或不規(guī)制行為后，選擇種糧的概率是p3，種植經(jīng)濟作物的概率是1-p3。

中央政府為保障糧食安全而對地方政府進行監(jiān)督、地方政府土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制與農(nóng)戶作物種植類別選擇行為的三方動態(tài)博弈模型決策樹如下(見圖1)：

圖1. 中央政府、地方政府與農(nóng)戶的三方動態(tài)博弈模型決策樹

根據(jù)決策樹得出三方參與主體的收益函數(shù)矩陣(見表1)：

表1. 中央政府、地方政府與農(nóng)戶的三方動態(tài)博弈模型收益函數(shù)矩陣

注:收益矩陣中第一項為中央政府的收益、第二項為地方政府的收益、第三項為農(nóng)戶的收益。

如表1所示，情形Ⅰ為當(dāng)中央政府選擇監(jiān)督、地方政府選擇土地用途規(guī)制且農(nóng)戶選擇種糧時，中央政府付出監(jiān)督成本c，按比例獲得(1-e-d)L的種糧收益；地方政府按比例獲得部分種糧收益eL，同時獲得工資w；農(nóng)戶付出機會成本g，獲得種糧補貼dL和種糧收入t。情形Ⅱ為當(dāng)中央政府選擇監(jiān)督、地方政府選擇規(guī)制而農(nóng)戶選擇種植經(jīng)濟作物時，中央政府付出監(jiān)督成本c，無種糧收益；地方政府獲得工資w，無種糧收益；農(nóng)戶獲得經(jīng)濟作物收益g。情形Ⅲ為當(dāng)中央政府選擇監(jiān)督、地方政府選擇不規(guī)制且農(nóng)戶選擇種糧時，中央政府付出監(jiān)督成本c，按比例獲得(1-d)L種糧收益，同時獲得(節(jié)省)地方政府工資w；地方政府無工資、無收益；農(nóng)戶付出機會成本g，獲得種糧補貼dL和種糧收入t。情形Ⅳ為當(dāng)中央政府選擇監(jiān)督、地方政府選擇不規(guī)制而農(nóng)戶選擇種經(jīng)濟作物時，中央政府付出監(jiān)督成本c，同時獲得(節(jié)省)地方政府工資w，無種糧收益；地方政府無工資、無收益；農(nóng)戶獲得經(jīng)濟作物收益g。情形Ⅴ為中央政府不監(jiān)督、地方政府選擇規(guī)制且農(nóng)戶選擇種糧時，中央政府無成本、無收益；地方政府獲得所有種糧收益L和工資w；農(nóng)戶付出機會成本g，獲得種糧收入t。情形Ⅵ為中央政府不監(jiān)督、地方政府選擇規(guī)制且農(nóng)戶選擇種經(jīng)濟作物，中央政府無成本、無收益；地方政府獲得工資w；農(nóng)戶獲得經(jīng)濟作物收益g。情形Ⅶ為中央政府不監(jiān)督、地方政府選擇不規(guī)制且農(nóng)戶選擇種糧時，中央政府與地方政府共同獲取種糧效益，中央政府獲得收益(1-e)L，無成本；地方政府獲得工資w和收益eL；農(nóng)戶付出機會成本g，獲得種糧收益t。情形Ⅷ為中央政府不監(jiān)督、地方政府選擇不規(guī)制且農(nóng)戶選擇種經(jīng)濟作物時，中央政府無成本、無收益；地方政府獲得工資w；農(nóng)戶獲得經(jīng)濟作物收益g。

確定了收益矩陣后，通過逆向歸納法，確定農(nóng)戶收益最大化后，得出最優(yōu)解，再將其代入地方政府期望收益函數(shù)，得出地方政府最優(yōu)解，最后將地方政府最優(yōu)解、農(nóng)戶最優(yōu)解帶入中央政府期望收益函數(shù)，得出中央政府最優(yōu)解，若能得到三方最優(yōu)解即為模型均衡解。

1.農(nóng)戶的期望收益

π3=p1p2p3(dL+t-g)+p1p2(1-p3)g+p1(1-p2)p3(dL+t-g)

+p1(1-p2)(1-p3)g+(1-p1)p2p3(t-g)+(1-p1)p2(1-p3)g

+(1-p1)(1-p2)p3(t-g)+(1-p1)(1-p2)(1-p3)g

化簡得到：

π3=g-2gp3+p3t+dLp1p3

農(nóng)戶期望收益最大時，有一階導(dǎo)為零，即有：

得到：

(1)

2.地方政府的期望收益

π2=p1p2p3(w+eL)+p1p2(1-p3)w+p1(1-p2)p30+p1(1-p2)(1-p3)0

+(1-p1)p2p3(w+L)+(1-p1)p2(1-p3)w+(1-p1)(1-p2)p3(w+eL)

+(1-p1)(1-p2)(1-p3)w

化簡得到：

π2=w-2p1w+eLp3+Lp2p3+p1p2w-eLp1p3-eLp2p3-Lp1p2p3+2eLp1p2p3

地方政府期望收益最大時，有一階導(dǎo)為零，即有：

(2)

將式(1)帶入式(2)得到：

(3)

3.中央政府的期望收益

π1=p1p2p3[(1-e-d)L-c]+p1p2(1-p3)(-c)+p1(1-p2)p3[w+(1-d)L-c]

+p1(1-p2)(1-p3)(w-c)+(1-p1)p2p30+(1-p1)p2(1-p3)0

+(1-p1)(1-p2)p3(1-e)L+(1-p1)(1-p2)(1-p3)0

化簡得到：

π1=Lp3-cp1+p1w-eLp3-Lp2p3-p1p2w-dLp1p3+eLp1p3

+eLp2p3+Lp1p2p3-2eLp1p2p3

中央政府期望收益最大時，有一階導(dǎo)為零，即有：

(4)

將式(3)帶入式(4)得到：

(5)

(三)模型結(jié)果分析

由式(1)可以看出，在其他條件不變的情況下，中央政府對地方政府就糧食安全保障行為監(jiān)督的概率p1與2g-t成正比，即當(dāng)種糧的機會成本與種糧收益差異越大時，中央政府有更高概率加大對地方政府履行土地用途規(guī)制職責(zé)的監(jiān)督。而當(dāng)中央政府對地方政府監(jiān)督不嚴(yán)格時，地方政府往往會放松用途管制，默許或鼓勵發(fā)展經(jīng)濟效益較好的非糧產(chǎn)業(yè)，糧食安全保障的責(zé)任便以“搭便車”的形式推給中央政府和其他地方政府。此時，“搭了便車”的地方政府履行糧食安全職責(zé)的“硬約束”被弱化，導(dǎo)致其對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶種糧的宣傳與管制變少，轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶出于經(jīng)濟利益考慮將會更大概率選擇種植經(jīng)濟作物，如此糧食安全將可能得不到充分保障。中央政府為抑制該“趨利”行為，會督促地方政府出臺嚴(yán)格的土地用途規(guī)制政策，輔之以種糧補貼的經(jīng)濟手段以引導(dǎo)更多農(nóng)戶進行種糧行為的選擇。由式(1)可以看出，在其他條件不變的情況下，p1與dL成反比，即隨著補貼和糧食種植的社會總收益上升，中央政府選擇監(jiān)督的概率會降低。這是因為中央政府將更多的財政投入用于糧食補貼，種糧面積會增加，種糧面積的增加會使得中央政府監(jiān)督難度增加，繼而監(jiān)督成本也會隨之提高；另一方面，高補貼率使得地方政府與農(nóng)戶對糧食安全的重視程度提高，相應(yīng)“非糧化”行為會減少。

地方政府具有經(jīng)濟利益和政治利益雙重疊加特質(zhì)。一方面出于經(jīng)濟理性，地方政府通過土地規(guī)模流轉(zhuǎn)激勵經(jīng)營主體種植具有更高收益的經(jīng)濟作物；但另一方面，土地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”又會帶來糧食安全隱患，因此地方政府陷入“兩難境地”。由式(5)可知，在其他條件不變的情況下，地方政府對土地用途實行規(guī)制的概率p2與補貼率d成反比。當(dāng)補貼率較高時，農(nóng)戶傾向于選擇種糧，此時地方政府會傾向于農(nóng)戶進行自由選擇，繼而對流轉(zhuǎn)土地用途不規(guī)制。當(dāng)中央政府的監(jiān)督強度加大，地方政府的政治責(zé)任較之于經(jīng)濟效益的目標(biāo)導(dǎo)向更加突出，其對土地用途嚴(yán)格規(guī)制的概率會更高，因而轄區(qū)農(nóng)戶種糧率會明顯提升。

從農(nóng)戶角度而言，能否及時獲得補貼(以彌補農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的機會成本損失)是其行為決策的關(guān)鍵。根據(jù)式(3)可以發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟作物收益較高，當(dāng)種植經(jīng)濟作物與種糧收益差距越大時，農(nóng)戶為了追求更大的經(jīng)濟收益，即使地方政府對土地流轉(zhuǎn)用途進行規(guī)制，農(nóng)戶也會選擇種植經(jīng)濟作物，種糧概率較低。在其他條件不變的情況下，當(dāng)種糧補貼率越高時，農(nóng)戶種糧獲取的政策補貼能夠彌補經(jīng)濟作物與糧食收益價差，此情形下農(nóng)戶種糧積極性將明顯提高。當(dāng)?shù)胤秸蚍e極配合中央政府實施糧食安全戰(zhàn)略進行土地用途規(guī)制而獲取工資報酬越高時，農(nóng)戶種糧的概率增加，這是因為高工資報酬條件下的地方政府辦事效率更高，政策宣傳更到位，補貼發(fā)放更及時，糧食安全保障動力更足，繼而促使農(nóng)戶響應(yīng)政策號召的廣度與深度明顯提升，農(nóng)戶種糧的概率也就越高。

三 結(jié)論和建議

通過以上博弈模型分析可以看出，鄉(xiāng)村振興背景下土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制能否有效抑制“非糧化”傾向具有情景依賴特征。當(dāng)中央政府對地方政府進行強有力的監(jiān)督，并且能夠及時發(fā)放農(nóng)戶種糧補貼，地方政府因積極配合中央政府實施糧食安全戰(zhàn)略而獲得較高工資報酬時，土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制能有效抑制“非糧化”傾向。

第一，土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制的戰(zhàn)略目標(biāo)是確保國家糧食安全、維持社會穩(wěn)定。在這一點上，中央政府與地方政府具有目標(biāo)一致性。然而，在目標(biāo)出發(fā)點上，中央政府的出發(fā)點是增加全社會福利水平，地方政府的出發(fā)點是追求經(jīng)濟增長、提升地方官員政績，農(nóng)戶的出發(fā)點是實現(xiàn)個人利益的最大化。出發(fā)點不同，決定了各主體在進行具體行為決策時動機與過程的差異，而土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)制能否有效抑制“非糧化”傾向是三方主體基于各自出發(fā)點動態(tài)博弈的結(jié)果。一般而言，作為土地用途規(guī)制主體的地方政府具有經(jīng)濟利益和政治責(zé)任雙重目標(biāo)，政治責(zé)任是其進行土地規(guī)制的直接誘因或主要動機。

第二，地方政府對土地用途規(guī)制的動機和強度取決于中央政府監(jiān)督的強度、糧食補貼額度及轄區(qū)種糧收益率大小。一般而言，當(dāng)中央政府對地方政府實施糧食安全戰(zhàn)略的監(jiān)督強度加大，地方政府政治責(zé)任較之于經(jīng)濟利益的導(dǎo)向?qū)⒏油怀?，其對所轄區(qū)域土地用途規(guī)制概率會更高，因而所轄區(qū)域農(nóng)戶種糧率會明顯提升，繼而有助于其因為貫徹落實國家糧食安全戰(zhàn)略政績突出而獲得較高政治收益。同時，當(dāng)糧食補貼率較高時，農(nóng)戶傾向于選擇種糧，此時地方政府會“順其自然”引導(dǎo)農(nóng)戶進行自由抉擇，繼而對流轉(zhuǎn)土地用途不規(guī)制或保持“規(guī)制中性”。

第三，地方政府和農(nóng)戶之間的博弈體現(xiàn)了信息不完全特征，在土地流轉(zhuǎn)獲取更高收益和“非糧化”帶來糧食安全隱患“兩難”情況下，地方政府土地用途規(guī)制政策的動態(tài)性導(dǎo)致農(nóng)戶無法形成穩(wěn)定的預(yù)期。在土地要素流轉(zhuǎn)市場化中，當(dāng)經(jīng)濟作物種植與種糧收益差距較大時，農(nóng)戶為了逐利會選擇“非糧化”行為。但在其他條件不變的情況下，當(dāng)種糧補貼率越高(達到“非糧化”收益的閾值時)，農(nóng)戶種糧獲取的政策補貼能夠彌補經(jīng)濟作物與糧食收益價差，此情形下農(nóng)戶種糧積極性將明顯提高。當(dāng)?shù)胤秸蚍e極配合中央政府實施糧食安全戰(zhàn)略而獲取工資報酬越高時，地方政府對土地用途規(guī)制的積極性與主動性將會提升，形成正向激勵導(dǎo)向，促使農(nóng)戶響應(yīng)政策號召選擇種糧。

基于上述結(jié)論，本文提出以下建議。

第一，加強中央政府監(jiān)督。在《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》基礎(chǔ)上進一步細化考核目標(biāo)、考核程序與考核辦法，落實地方政府主體責(zé)任，加強中央政府對地方政府的監(jiān)督。將考核結(jié)果作為對地方政府主要負責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要參考，對因不履行職責(zé)、存在重大工作失誤等對糧食市場及社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的，要依法依紀(jì)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

第二，加大農(nóng)戶種糧補貼力度，增加農(nóng)戶收益。在種糧補貼方面，一是完善糧食補貼政策,加大直補力度,適度提高種糧補貼，真正落實“誰耕種補給誰，不耕種不補給”的種糧補貼政策。二是在耕地保護基金中進一步細化糧地保護基金，與糧食種植區(qū)規(guī)劃配套，基金標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)高于耕地保護基金，并直接與種糧指標(biāo)掛鉤。在增加農(nóng)戶收益方面，一是發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模效益；完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施, 降低糧食生產(chǎn)自然風(fēng)險。二是完善糧食市場體系，擴大“農(nóng)業(yè)保險+期貨”試點，充分利用農(nóng)產(chǎn)品期貨等金融衍生工具的價格發(fā)現(xiàn)與風(fēng)險規(guī)避功能，最大程度降低因糧食價格波動而帶來的市場風(fēng)險。三是結(jié)合糧食市場購銷情況，篩選“質(zhì)優(yōu)、價高、暢銷”的糧食品種，增加糧食科技含量, 提高糧食產(chǎn)量，增加糧食產(chǎn)品附加值。

第三，提高地方政府履行糧食安全主體責(zé)任的積極性。一是在鄉(xiāng)村振興背景下，將糧食安全和耕地保護作為考核指標(biāo)納入地方經(jīng)濟發(fā)展評價體系和干部職位晉升考核體系，對落實糧食安全戰(zhàn)略成效突出的地方政府，應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度與支農(nóng)補助。二是完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。一方面，進一步加大對產(chǎn)糧大縣的政策性補償力度，如保障產(chǎn)糧大縣的公共服務(wù)水平、下放事權(quán)、加大財政供給能力；另一方面，加大主銷區(qū)對產(chǎn)糧大縣發(fā)展性補償力度，如引導(dǎo)主銷區(qū)知名企業(yè)到產(chǎn)糧大縣進行投資，幫助其培育新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)與新模式，增強產(chǎn)糧大縣造血功能。三是支持主銷區(qū)政府?dāng)U大對主產(chǎn)區(qū)糧食異地跨省的儲備規(guī)模，從而降低產(chǎn)區(qū)建設(shè)成本。