朱璽睿 許延明

摘 要：隨著“對各級領導干部實施自然資源離任審計，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”要求出臺，審計工作擴展到自然資源體系，相關的離任審計也被納入正常審計工作當中。我國實施該政策時間較短，很多流程、內容、機制都處于完善階段。從經濟責任審計、資源環(huán)境審計、自然資源離任審計等概念界定入手，明確自然資源審計要素、流程及存在的各種問題，提出了提升自然資源離任審計績效的對策。

關鍵詞：自然資源;資產;離任審計

文章編號：1004-7026（2020）09-0100-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F239.47? ? ? ? 文獻標志碼：A

自然資源過度消耗對經濟社會持續(xù)健康發(fā)展產生了惡劣影響，逐漸成為社會的焦點。為有效化解自然資源危機，我國開始全面實施自然資源離任審計制度，為自然資源合理使用提供有效的引導。十八屆三中全會首次提出自然資源離任審計概念。自然資源只要符合稀缺性與所有權條件即可視為資產，但如果想明確定義自然資源離任審計，必須從審計目標、主體、內容等方面入手研究。初步定義為國家審計部門通過對經濟組織及其領導人員所在轄區(qū)內自然資產配置、管理、使用的責任履行情況進行監(jiān)督和評價，推動生態(tài)文明制度建設的管理過程[1]。

1? 自然資源離任審計要素及流程分析

1.1? 自然資源離任審計要素

自然資源離任審計包括4種要素。一是審計主體。國家審計機關為工作組織實施者，根據(jù)國家審計、社會審計、內部審計功能分工合作，解決“誰來審”的問題。二是審計對象。黨政主要領導干部為自然資源離任審計對象，無論“內管”還是“外管”，都要承擔相應的責任，解決“審計誰”問題。三是審計內容。自然資源審計包括管理戰(zhàn)略決策情況、管理戰(zhàn)術決策情況、重審決策執(zhí)行情況等，主要解決“審什么”問題。四是審計目的。學者對自然資源離任審計目的的概括不同，集中于國家治理觀、責任觀、資源管理觀、機制完善觀和免疫系統(tǒng)觀等方面，最常使用的是責任觀。

1.2? 自然資源離任審計流程

自然資源離任審計流程分為準備階段、實施階段、終結階段，3個階段具有持續(xù)、連續(xù)、穩(wěn)定的特征。準備階段包括制訂方案、選配人員、掌握審計對象單位及個體情況。實施階段包括掌握內控制度、開始測試、獲取數(shù)據(jù)、選擇評價指標及標準、確定責任等步驟。終結階段包括編制報告、提出意見、監(jiān)督跟蹤等流程，確保審計結果全面落實。

2? 自然資源離任審計存在問題

2.1? 制度機制不規(guī)范

自然資源離任審計缺少立法支持。一是法規(guī)制度缺位?！秾徲嫹ā返?2條規(guī)定審計機關有權對政府投資項目進行監(jiān)督審計，雖然該條款也涉及自然資源資產，但卻沒有細化，審計監(jiān)督范圍也存在局限性。二是細化解釋不足。由于法規(guī)制度缺位，即使審計人員的自然資源離任審計工作再細致，也無法達到預期效果。這是因為目標、內容可能存在偏差，影響實際操作效果。

2.2? 審計目標不清晰

審計目標決定自然資源離任審計效果，由于審計目標不清晰，導致審計結果存在偏差。一是目標偏移。從自然資源離任審計來看，大多數(shù)審計部門仍然將資產政策執(zhí)行情況作為評價標準，忽略了執(zhí)行效果的審計。二是目標設置模糊。從自然資源離任審計來看，審計目標脫離績效性、合規(guī)性審查，部分單位無法掌握有效政策，導致審計過程中存在“曲高和寡”和“淺嘗輒止”的現(xiàn)象。三是目標范圍相對寬泛。審計目標決定審計范圍，審計目標過大會增加工作量，也不利于合理使用審計資源[2]。

2.3? 審計范圍內容不清

自然資源審計范圍及內容包括執(zhí)行國家自然資源管理政策和法規(guī)的情況;對任期內自然資源重大經濟決策的有效性進行審計;對自然資源專項資金征收、使用及管理情況進行審計;對自然資源相關管理制度進行審計;對自然資源生態(tài)文明發(fā)展及建設情況進行審計。審計工作存在如下問題，一是審計范圍錯位。雖然自然資源離任審計應當覆蓋全面，但在具體處置過程中仍以資金審計為主，影響了審計效果。例如A市海洋與漁業(yè)局挪用、擠占專項資金660.7萬元，下屬單位挪用1 123.09萬元，根據(jù)《財政違法行為處罰條例》，給予A市海洋與漁業(yè)局通報批評，負責人B給予行政記過處分。從審計機關的處罰意見可知，財政財務審計仍是自然資源審計的重點，發(fā)現(xiàn)的問題和處罰依據(jù)都具有針對性，但對單位和領導的處罰都比較模糊，存在審計錯位問題，一定程度上影響審計質量。二是內容區(qū)分不清。審計工作通常遵循“權責對等”原則，但由于國家行政權限存在關聯(lián)性，同樣的工作可能由多個行政主體配合完成，審計內容也存在內在聯(lián)系，無法有效區(qū)分，審計過程會出現(xiàn)矛盾集中點。例如對A市海洋與漁業(yè)局負責人決策責任與決策執(zhí)行責任區(qū)分不清晰，在歸類時將其全部視為領導責任，這種處理方式顯然是錯誤的。

2.4? 審計隊伍培訓不足

自然資源審計工作與傳統(tǒng)審計有本質區(qū)別，我國審計人員超過80 000人，但需要組織自然資源離任審計的單位超過230萬個，數(shù)量和質量都存在問題[3]。一是在職培訓不足。自然資源離任審計一般由國家審計機關負責，工作人員大多由傳統(tǒng)審計工作人員直接負責，審計能力較低，在職培訓時間相對較少，沒有起到應有的培訓效果。二是人才吸納不足。大數(shù)據(jù)體系不斷完善，為提升審計效率提供了幫助，但相關工作人員對于數(shù)據(jù)載體的應用較少，導致審計工作在低層次徘徊。

3? 提升自然資源離任審計績效的對策

3.1? 建立健全離任審計規(guī)范制度體系

建立健全責任審計體系對提升自然資源離任審計效果有重要意義。一是完善自然資源離任審計立法，為自然資源離任審計提供高階法的支持，確保審計工作能有效執(zhí)行，達到預期目標。二是加強細化解釋和審計工作的規(guī)章制度，擴大《審計法》的適用范圍，提高其效果。自然資源離任審計工作越來越豐富，涉及的內容越來越多，必須完善現(xiàn)有的審計體系，提升其適用性。三是反饋機制完善具體。在自然資源離任審計工作有效執(zhí)行的前提下，反饋審計流程、內容、范圍等存在問題，有意識地進行完善。

3.2? 持續(xù)優(yōu)化自然資源離任審計目標意識

自然資源離任審計必須要有目標意識，有明確的審計目標。一是端正目標意識。自然資源離任審計主體必須要有目標意識，明確審計對象和范圍，一切審計工作圍繞目標運轉，避免出現(xiàn)目標偏移現(xiàn)象。所有審計工作必須要做到精準。二是明確審計目標。自然資源離任審計前，明確審計對象、范圍和內容，以便開展審計工作。自然資源離任審計有專項特征，審計時既要與其他工作結合，又要做專項的梳理和審計。只有目標明確，才能圍繞目標確定審計內容，做到有的放矢，避免審計偏差。三是細化目標范圍。自然資源離任審計工作的目標必須要細化，做到責、權、利相對等。處理審計事宜時，既不能無限上綱上線，也不能“重拿輕放”，要按照既定的審計范圍組織審計。在審計范圍方面，越細致越深入，就越容易發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此要優(yōu)先確定審計范圍，確保審計的科學性、合理性。

3.3? 科學界定審計范圍

國家審計機關必須明確自然資源審計對象及權限，提升審計工作的實效性、針對性。一是界定審計權限。自然資源離任審計必須要有明確的權限，不允許出現(xiàn)擴大化或精簡化現(xiàn)象，做到“盯著責任審計”，實現(xiàn)權責相當。

實施審計時，必須要將審計對象任職時間作為審計范圍，例如2015年7月至2019年11月。二是清晰區(qū)分審計內容。只有明確“審什么”，才能讓審計人員找到抓手，圍繞審計內容進行全面審計。審計內容的確認與審計對象崗位責任密切相關，要本著實事求是的原則確認審計內容。

3.4? 加強審計人員專業(yè)素養(yǎng)建設

審計隊伍是自然資源離任審計的基礎，必須全面提高審計人員素質。一是組織在職培訓。對自然資源離任審計工作人員進行培訓，確保他們具備良好的審計素質和能力，能夠完成基本的審計工作且不會出現(xiàn)偏差。要保證每季度至少開展1次在職培訓，培訓內容以審計政策、制度及業(yè)務為主，將培訓重點放在實踐經驗交流上，確保所有培訓對象都有發(fā)言的機會，讓大家有更多的機會互相學習。二是組織合作培訓。審計干部培訓學校要肩負起應有的責任，每年至少組織全體審計干部輪訓1次，確保他們掌握必要的審計技能，順利完成各種審計工作。合作培訓的重點在于研討，每名審計人員要懂得本職業(yè)務，能透過業(yè)務審計夠識別具體的業(yè)務流程及存在的問題，為有效決策提供依據(jù)。培訓必須要有對應的考核，考核成績與工作評估掛鉤，激勵審計人員自主學習和研究。三是應用數(shù)據(jù)載體。審計人員必須學會應用大數(shù)據(jù)服務功能，有效處理各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，提升自然資源離任審計效率，避免因邊緣模糊、工作交叉出現(xiàn)問題。隨著審計數(shù)據(jù)日益增多，為了能夠更好地在復雜的信息條件下工作，必須要學會使用數(shù)據(jù)載體，提高審計的效率和精準度[4]。

4? 結束語

從自然資源審計要素及流程入手，分析存在的問題，研究提升自然資源離任審計績效的對策，例如建立健全離任審計規(guī)范制度體系、科學界定審計內容、明確自然資源離任審計范圍等。自然資源離任審計是審計工作的重要構成之一，但其屬于審計工作的創(chuàng)新與擴展，必須要加大研究、創(chuàng)新和實踐力度，提升審計效果。

參考文獻：

[1]劉世林.自然資源資產離任審計問題與對策研究[D].南京：南京審計大學，2017.

[2]譚真，許亮.對自然資源資產離任審計的再認識[J].中國內部審計，2017（3）：79-81.

[3]薛芬，李欣.自然資源資產離任審計實施框架研究——以創(chuàng)新驅動發(fā)展為導向[J].審計與經濟研究，2016，31（6）：20-27.