馮敏

【摘要】國家監(jiān)察體制改革正處于改革推進階段，總結(jié)腐敗治理中的得失，反思既往反腐治理中的痼疾，鞏固已有成果，更新反腐理念，完善監(jiān)察委員會的各項制度與權(quán)能運行，是當(dāng)前中國反腐治理縱深發(fā)展的重點戰(zhàn)略思路。國外關(guān)于監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督職責(zé)的立法和權(quán)力運行模式的成功案例為提高我國監(jiān)察監(jiān)督的時效性提供了借鑒。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)督職責(zé);預(yù)防;監(jiān)督制度

世界各國都非常重視對腐敗的打擊和治理，縱觀各國的反腐經(jīng)驗，雖然很多國家和地區(qū)都成立了職業(yè)化的反腐機構(gòu)和治理體系，但反腐敗效果差異很大，這意味著反腐治理效果與反腐敗機構(gòu)制度設(shè)計的科學(xué)性與合理性密切相關(guān)。學(xué)術(shù)界衡量腐敗程度的一個重要指標(biāo)是“透明國際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)的排名，從2017年的排名來看，丹麥排名第2，新加坡排名第6，成為亞洲最清廉的國家，英國排名第10，而俄羅斯排名在第135，上述國家的清廉指數(shù)排名，一定程度上折射了他們反腐敗治理模式與反腐敗國家機構(gòu)運行實效的差距。俄羅斯與中國在監(jiān)察體制改革前的反腐治理模式類似，多以懲罰為主要預(yù)防手段，對預(yù)防型監(jiān)督多口號式的規(guī)定，難于實施，監(jiān)督效果不好。此次我國監(jiān)察體制改革，意在實現(xiàn)監(jiān)督端口前移，推進預(yù)防型監(jiān)督制度的有效實施。借鑒有代表性的預(yù)防型監(jiān)督立法模式國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，可給我國監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的法律規(guī)制以啟示。

一、預(yù)防型監(jiān)督職責(zé)立法模式

（一）英美國家監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點

英美國家在工業(yè)革命過程中因“內(nèi)生型”現(xiàn)代化模式的現(xiàn)代化進程而最早遭遇了現(xiàn)代化腐敗的困惑。面對腐敗，英美國家采用了制定法形式，并逐步形成了“預(yù)防型”的立法模式對公權(quán)力行使監(jiān)督。英國很早就創(chuàng)制了相關(guān)腐敗罪名和規(guī)范，用懲治的威懾力抑制腐敗，但治理效果卻沒有達到預(yù)期目標(biāo)。進而，英國發(fā)現(xiàn)，僅依靠懲罰治理腐敗的道路行不通，必須轉(zhuǎn)變治理道路，將治理重心從懲治轉(zhuǎn)向預(yù)防，從而發(fā)展為預(yù)防型腐敗治理立法理念。隨后，英國頒布了多部預(yù)防型反腐立法，以立法的形式將官員的選任、政黨的競爭等都納入到防止腐敗的立法體系中，加上刑事立法的呼應(yīng)，將私營部門的腐敗行為也納入到刑法規(guī)范的范疇中，逐步建立和完善了明顯的預(yù)防型腐敗立法模式。在反腐機構(gòu)的設(shè)置上，英國實行的是道德委員會的監(jiān)督制，這種監(jiān)督不具有調(diào)查權(quán)，僅依靠委員的聲望，站在道德的制高點，對整個社會，上至首相議員，下至公共服務(wù)機構(gòu)的行為表現(xiàn)、道德操守進行調(diào)查并接受民眾的舉報等，向議會提交反腐建議報告，為防貪、改進工作作風(fēng)等提供咨詢和幫助。

（二）新加坡監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點

新加坡是世界上廉潔指數(shù)名列前茅的國家。其反腐治理理念具有以下特點：第一，制度嚴(yán)謹(jǐn)，先后頒布了《防止貪污賄賂法》《沒收貪污腐敗法》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等法律規(guī)章，將反腐工作規(guī)定得極為細致，也給監(jiān)督工作提供了直接的依據(jù)，無論是群眾舉報監(jiān)督還是政府專門監(jiān)督部門都能依法行使監(jiān)督權(quán)。第二，反貪污調(diào)查局具有強大的職權(quán)和獨立性，直屬內(nèi)閣總理，保證了反貪污調(diào)查局的權(quán)威性和獨立性，避免受其他權(quán)力的影響。第三，嚴(yán)厲地執(zhí)行與懲處，加上“沒有特權(quán)，沒有僥幸”的肅貪倡廉理念和行動，共同構(gòu)成了嚴(yán)密的反腐治理體系。反貪污調(diào)查局的主要職能包括：一是接受舉報，既包括對公權(quán)機構(gòu)貪污的舉報，也受理對私營機構(gòu)的舉報;二是調(diào)查，該局的調(diào)查權(quán)力非常大，在特定情況下可以不經(jīng)審批直接使用相當(dāng)于警察調(diào)查的權(quán)力;三是審查并提供建議，審查公權(quán)力機構(gòu)的工作并對其存在的腐敗傾向提出廉潔建設(shè)建議。反貪污調(diào)查局的反腐理念是真正的“零容忍”，哪怕只是腐敗傾向也不允許;并將預(yù)防型監(jiān)督作為工作的中心，在全社會形成廉潔文化氛圍，重視廉潔文化建設(shè)。

反貪污調(diào)查局的監(jiān)督職能實行的是不告不理制，這與新加坡國情是相適應(yīng)的，新加坡國家小，人口少，反貪污調(diào)查局雇傭人員不多，還有一個重要原因是，新加坡法律對腐敗的“零容忍”規(guī)定，無論大小腐敗只要被舉報都會被調(diào)查，用新加坡法律的詞語是“任何”，直指任何職位、任何禮品、任何報酬等，同時還將腐敗意圖也算作犯罪。只要有腐敗行為和腐敗意愿，只要被舉報，反貪污調(diào)查局都會介入調(diào)查。反貪污調(diào)查局非常重視群眾舉報，對每個舉報都認真對待，認真分析并做出積極回應(yīng)。

同時，新加坡強化反腐廉政文化的建設(shè)。新加坡能夠在短時間內(nèi)成功實現(xiàn)政府清廉，不僅僅只是依靠法律的約束，還大力加強廉政文化建設(shè)，一是自上而下地根除領(lǐng)導(dǎo)階層的腐敗信念，不是口頭上的空談。二是在聘任公務(wù)人員時就首先審查其品德和學(xué)業(yè)情況，只有品學(xué)兼優(yōu)者才能進入公務(wù)人員序列。三是強化廉政建設(shè)，調(diào)動全社會人員力量，將反腐敗行為轉(zhuǎn)化為全體成員的廉政文化和廉政思想。針對不同群體、不同對象進行有針對性的廉政教育，尤其是每年鼓勵學(xué)生積極參加反貪污調(diào)查局的專題廉政教育。

（三）丹麥監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點

丹麥被稱為世界上最清廉的國家。其反腐敗法律制度值得我國借鑒?？偨Y(jié)起來，包括以下幾個方面：一是健全的反腐預(yù)防機制，丹麥有著完善的財產(chǎn)公開和申報制度，因此稅務(wù)部門對包括公職人員在內(nèi)的所有民眾的財產(chǎn)狀況了如指掌。丹麥的公務(wù)員管理制度非常完善，公務(wù)員中法學(xué)專業(yè)人才居多，他們在學(xué)生時期就接受了深刻的廉政教育。另外，丹麥還有公開透明的監(jiān)督制度，使權(quán)力在陽光下運行，丹麥將一切可以公開的信息全部公開，比如政府信息、政務(wù)運行、非涉密政府文件、官員財產(chǎn)狀況等情況都公告給全體國民。二是丹麥有專門的反腐機構(gòu)、監(jiān)察官機構(gòu)，監(jiān)察官由議會選拔任命，直接對議會負責(zé)，監(jiān)察官負責(zé)監(jiān)察除法院以外的所有公職人員及其行政部門的活動。民眾可以直接接觸監(jiān)察官并向其反映問題。三是丹麥非常重視反腐敗教育。丹麥有著重視廉潔教育和文化的傳統(tǒng)，政府重視宣揚平等的理念以及道德、廉潔和法制教育。從學(xué)校到公務(wù)員系統(tǒng)都非常重視廉潔教育、法制教育和思想道德教育。同時丹麥還注重對企業(yè)的員工進行反腐敗教育。四是丹麥擁有完善的反腐敗法律體系。丹麥在反腐法律體系建設(shè)中，不僅有明確和嚴(yán)格的刑法制度，還有明確的廉政規(guī)范性立法和完善的司法體制。為了加強廉政建設(shè)，丹麥設(shè)立了多部法律，從不同層面和角度對政府和公職人員進行了規(guī)范和監(jiān)督。如丹麥的《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員要為國家和公民服務(wù)而非為政黨服務(wù)，公職人員要遵守相關(guān)的行為規(guī)范，公職人員每年要與其所在單位簽訂廉政合約，以此承諾廉潔奉公等。同時，《公共行政法》《地方政府法》等都對行政權(quán)力的行使作出了相關(guān)規(guī)定，政府部門不得擅權(quán)、越權(quán)和專權(quán)。

二、對我國監(jiān)察委員會監(jiān)督職責(zé)立法規(guī)制的啟示

（一）重視事先預(yù)防腐敗立法與監(jiān)督職責(zé)的構(gòu)建

單純地依靠刑罰懲處威懾腐敗行為的立法理念已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的反腐敗形勢。多數(shù)國家都有預(yù)防性的制度規(guī)范，注重運用法律手段約束公權(quán)力的行使，防止腐敗滋生蔓延。從對公權(quán)力的規(guī)制和對公職人員的道德約束雙向入手，做到權(quán)力制度化與道德義務(wù)法律化。英美國家以監(jiān)督職能為中心構(gòu)建預(yù)防型反腐敗立法，創(chuàng)建公權(quán)合規(guī)計劃，將權(quán)力的行使范圍、方式等明確化，明確監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督依據(jù)，為監(jiān)督職能的有效實施提供了強有力的支撐;新加坡則采用了精細化的立法思路，將所有可能產(chǎn)生腐敗的行為都進行立法規(guī)制，盡可能詳細地預(yù)見所有違法違紀(jì)行為，將腐敗扼殺在萌芽之前;丹麥不僅有嚴(yán)格的刑法規(guī)制，還有明確的廉政規(guī)范性立法。

（二）給予監(jiān)督職責(zé)較高的地位和權(quán)威

以法律確定的形式給予監(jiān)督職責(zé)較高的地位和權(quán)威以及足夠的人員，以支持監(jiān)督職能的有效實施。新加坡的反貪污調(diào)查局直屬內(nèi)閣總理，不受其他權(quán)力干擾，將監(jiān)督置于相對較高的地位，為充分發(fā)揮監(jiān)督的有效性提供了有力的支撐;丹麥的監(jiān)察官直接對議會負責(zé)。

（三）擴大監(jiān)督范圍

不僅要對政府部門和公共機構(gòu)進行日常監(jiān)督，也要為私營機構(gòu)提供防貪建議，甚至主動為其提供多渠道防貪幫助，包括提供技術(shù)支持、改進意見等。新加坡的監(jiān)督范圍是全民，不僅是公職人員，還包括其他非公職人員，哪怕是國外居住的新加坡國籍的人員也在監(jiān)督的范圍內(nèi)。

（四）重視監(jiān)督效果的發(fā)揮

第一，在對監(jiān)督舉報人的保護上，采取多種舉措保護舉報人，所以，舉報人既可以實名也可以匿名，既可以使用信函的方式也可以以郵件傳真的方式，這樣不僅可以極大地提高民眾參與反腐的積極性和主動性，而且可以得到民眾對監(jiān)督的支持和滿意度的提升。第二，對舉報做到件件有回音，無論是對涉嫌腐敗進行下一步的調(diào)查還是沒有腐敗問題不予處理，都有明確的回復(fù)。第三，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題提出監(jiān)督意見書或者反腐建議。英國的監(jiān)督機構(gòu)專門提供監(jiān)督報告建議，向首相和議會進行反腐建議。

（五）提高監(jiān)督人員的素質(zhì)

英國的諾蘭道德委員會成員都是德高望重、大名鼎鼎的人員，在政治內(nèi)外都具有很高的影響力。而新加坡在選任公務(wù)人員時從學(xué)生時期就開始培養(yǎng)和層層選拔，對專門監(jiān)督機構(gòu)的人員要求更高，根據(jù)不同部門，要求不同專業(yè)專才，不僅要求人員專業(yè)過硬，同時對自身的道德操守、身體健康狀況、精神抗壓能力、語言表達能力都有很明確的要求。

（六）加強廉政文化建設(shè)

利用多種手段宣傳推廣肅貪倡廉信息，充分發(fā)揮多種監(jiān)督的合力，助推反腐機構(gòu)的反腐行動。廉政文化建設(shè)是反腐的重要利器，同時，為監(jiān)督職責(zé)的行使提供了群眾基礎(chǔ)和思想意識支撐——舉報監(jiān)督和對腐敗的自發(fā)監(jiān)督。英美國家將公職人員道德準(zhǔn)則引入法律，將道德上升到法律層面，讓廉政思想成為日常思維。

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（作者單位：中共南陽市委黨校）