李濤 唐敏

【摘要】政府購買環(huán)境服務(wù)是實施PPP模式的一個新興領(lǐng)域。該模式旨在通過政府與社會資本合作，推進環(huán)境治理投資模式的創(chuàng)新。由于環(huán)境公共服務(wù)的特殊性，這種模式下的潛在風(fēng)險不容忽視。有必要針對政府購買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式，在特殊性和契合性分析的基礎(chǔ)上，從公共部門、私營部門、社會公眾層面闡釋實施該模式的主要風(fēng)險，并提出相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。

【關(guān)鍵詞】政府購買環(huán)境服務(wù);PPP模式;風(fēng)險;環(huán)境治理

【中圖分類號】 F205 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0119-5

一、引言

政府購買環(huán)境服務(wù)是實施PPP模式的一個新興領(lǐng)域。2015年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號），提倡在環(huán)境保護等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品與服務(wù)項目的投資和運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力與效率。2017年財政部、住建部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），為進一步規(guī)范污水和垃圾處理行業(yè)的市場化運營，深入推進供給側(cè)改革，鼓勵在污水、垃圾處理領(lǐng)域推進PPP模式，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2019年4月末，在全國PPP綜合信息平臺項目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目總計863個（不包括市政工程下的污水和垃圾處理項目數(shù)量），位列第三，項目投資額總計達9493億元。由此可見，在政府購買環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，將政府的公益性與社會資本的營利性有機結(jié)合起來，是一項充分利用社會資源參與生態(tài)建設(shè)、打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力舉措。

而我國政府購買環(huán)境服務(wù)實施PPP模式尚處于嘗試階段。由于環(huán)境公共服務(wù)具有長期性、資源的消耗性等特點，這種新型的環(huán)境治理投資方式下的潛在風(fēng)險不容忽視。鑒于此，本文首先在總結(jié)政府購買環(huán)境服務(wù)特殊性的基礎(chǔ)上，分析其與PPP模式的契合性，并介紹PPP模式下政府購買環(huán)境服務(wù)的具體流程，然后從政府等公共部門、以社會資本為代表的私營部門以及社會公眾的角度分析各自承擔(dān)的主要風(fēng)險，最后提出相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。

二、政府購買環(huán)境服務(wù)的特殊性及引入PPP模式的契合性

1. 政府購買環(huán)境服務(wù)的特殊性。環(huán)境服務(wù)具體可分為環(huán)境技術(shù)服務(wù)、環(huán)境咨詢服務(wù)、污水廢物治理服務(wù)、環(huán)境保護與修復(fù)服務(wù)和其他環(huán)境保護服務(wù)等[1] 。環(huán)境服務(wù)具有公共服務(wù)非競爭性和非排他性的特點，一般都是由政府部門提供或者購買。政府購買環(huán)境服務(wù)具有以下特點：一是購買目的具有公益性。政府購買環(huán)境服務(wù)的目的在于為社會提供更加舒適的生存環(huán)境，社會公民和企業(yè)都有權(quán)享受這類環(huán)境服務(wù)。二是購買的環(huán)境服務(wù)市場化程度較高。以污水垃圾處理類環(huán)境服務(wù)為例，企業(yè)根據(jù)市場需求投入要素并提供相應(yīng)的服務(wù)，從而取得一定回報，要素投入和交易的數(shù)量一般都由市場決定。三是購買行為具有長期性。經(jīng)濟高速增長的代價是環(huán)境的高度破壞，“先污染，后治理”的發(fā)展策略決定了環(huán)境的治理與修復(fù)可能要經(jīng)歷漫長的過程。針對政府購買的污染治理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境修復(fù)服務(wù)等，需要先經(jīng)過一定的建設(shè)治理期，再通過后期的運營或恢復(fù)才能有比較明顯的成效。四是購買過程還需投入其他資源。政府部門只是作為社會公眾利益的代表實施購買行為，除必要的資金投入外，還要聯(lián)合多個執(zhí)法公共部門從法律、政策方面進行規(guī)范與監(jiān)管，并投入人力、技術(shù)等其他資源以保證環(huán)境服務(wù)質(zhì)量。五是購買的環(huán)境服務(wù)專業(yè)性較強。環(huán)境服務(wù)的提供需要專業(yè)的理論與知識，利用專業(yè)的環(huán)保技術(shù)和監(jiān)測方法。以污水治理為例，治理之前必須先實地考察環(huán)境狀況，制訂合理的治污計劃，然后通過專門的治污設(shè)備進行污水處理，最后再進行合規(guī)性檢測，整個過程都需要專業(yè)技術(shù)的支撐。

2. 政府購買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的契合性。由于政府購買環(huán)境服務(wù)的公益性、長期性和資源的消耗性，以及環(huán)境服務(wù)本身的專業(yè)性和技術(shù)性，采用PPP模式能夠結(jié)合更多的社會資源，提高政府提供環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效率。

從政府角度來看，政府購買環(huán)境服務(wù)采用PPP模式有利于減輕用于環(huán)境保護與治理方面的財政負擔(dān)，并轉(zhuǎn)變政府的職能。PPP模式下項目建設(shè)和融資工作主要由社會資本分擔(dān)，減輕了政府用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金壓力，同時還減小了其隱性舉債的可能性[2] 。此外，政府同時擔(dān)任項目的合作者和監(jiān)督者，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場監(jiān)督等職責(zé)能夠得到更好的發(fā)揮，有助于存量資本的轉(zhuǎn)化，加強市場對資源的配置作用。

從社會資本角度來看，政府購買環(huán)境服務(wù)采用PPP模式的主要貢獻在于：一是“引資”。社會資本作為主要的項目出資人，解決了提供環(huán)境服務(wù)的主要資金難題。同時，更多的社會資金參與到環(huán)境服務(wù)項目中，有利于環(huán)保市場的資金循環(huán)。二是“引智”。社會資本方有很多專業(yè)的環(huán)保型企業(yè)，其擁有的環(huán)保技術(shù)和環(huán)保設(shè)備可以充分應(yīng)用到環(huán)境服務(wù)項目的建設(shè)與運營中。三是“引制”。社會資本在企業(yè)管理上擁有良好的資源與優(yōu)勢，通過PPP模式可將其先進的管理技術(shù)與方法引入環(huán)境服務(wù)項目的建設(shè)與運營中，提高環(huán)境服務(wù)的產(chǎn)出與效率。四是雙方優(yōu)勢的集中能夠引導(dǎo)社會資本走向?qū)I(yè)化與精細化，形成環(huán)保企業(yè)的核心競爭力，進而壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，促進整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級[3] 。

3. PPP模式下政府購買環(huán)境服務(wù)的流程。該流程大致可分為三個階段。一是環(huán)境服務(wù)項目準備階段。政府部門作為PPP項目的發(fā)起人，先由其或授權(quán)其他部門與實施機構(gòu)準備環(huán)境服務(wù)項目前期的評估論證材料，并編制初步的環(huán)境服務(wù)項目設(shè)計方案。然后，通過公開招標等方式選擇環(huán)保技術(shù)專業(yè)性較強的企業(yè)作為合作伙伴，雙方通過股權(quán)投資的形式成立特殊目的公司（SPV），并簽訂以特許權(quán)為基礎(chǔ)的PPP環(huán)境服務(wù)項目合同。二是環(huán)境服務(wù)項目建設(shè)階段。一方面，為保證項目開發(fā)的資金來源，SPV通過銀行貸款、發(fā)行債券等市場化方式為項目建設(shè)融資，其中政府起到促進融資的作用。此外，為分散項目建設(shè)風(fēng)險，SPV可與保險機構(gòu)簽訂保險合同從而為項目提供擔(dān)保。另一方面，SPV與專業(yè)性較強、資信好的承建商、環(huán)境設(shè)備供應(yīng)商等簽署建造合同和采購合同，向其購買建造環(huán)保產(chǎn)品的服務(wù)。三是環(huán)境服務(wù)項目運營與維護階段。PPP環(huán)境服務(wù)項目建成后將正式運營，向社會公眾提供垃圾集中處理、污水治理等具體的環(huán)境服務(wù)，運營期間社會資本還承擔(dān)環(huán)境服務(wù)的基礎(chǔ)性設(shè)備維護等義務(wù)，運營期結(jié)束后項目最終移交給政府部門。

政府購買環(huán)境服務(wù)的PPP模式流程如圖所示。

三、政府購買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的主要風(fēng)險

PPP與政府購買環(huán)境服務(wù)具有很高的契合性，在提高公共環(huán)境服務(wù)供給效率的同時能促進環(huán)保行業(yè)的發(fā)展，并減輕政府的財政負擔(dān)。但是在實際操作過程中，PPP環(huán)境服務(wù)項目的開展仍然面臨著諸多風(fēng)險。從不同主體來看，以政府為代表的公共部門、以社會資本為代表的私營部門以及社會公眾都存在一定的風(fēng)險。因此，本文將從公共部門、私營部門及社會公眾角度展開具體分析，找出其存在的風(fēng)險。

1. 公共部門：前期準備風(fēng)險與評估監(jiān)管風(fēng)險。公共部門不僅是指地方政府，還包括規(guī)劃、審計、環(huán)保等相關(guān)職能部門，其承擔(dān)的風(fēng)險可細分為三種：

（1）環(huán)境保護PPP項目的前期準備風(fēng)險。具體體現(xiàn)為環(huán)境服務(wù)PPP項目的可行性風(fēng)險。環(huán)境服務(wù)類PPP項目不僅要通過物有所值評估與財政承受能力論證，更重要的是要因地制宜地制定項目建設(shè)內(nèi)容與技術(shù)路線。如果政府部門對總體的生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)研不足，制定的項目建設(shè)技術(shù)路線不合理，或者為追求政績在沒有實地考察和論證的情況下簽訂“偽PPP”環(huán)境服務(wù)項目，就會增加PPP項目建設(shè)不合理、甚至被清退的風(fēng)險。此外，公共部門之間人多事雜且分工不明、無人牽頭負責(zé)的現(xiàn)象也會增加公共部門的風(fēng)險。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項目的績效評估制度不足的風(fēng)險。一是環(huán)境服務(wù)項目涉及多領(lǐng)域帶來的評估指標體系構(gòu)建風(fēng)險。例如針對污水處理、垃圾發(fā)電、濕地保護等不同的PPP環(huán)境服務(wù)項目，需要結(jié)合不同的評價指標進行考核，而目前還未構(gòu)建出較為全面的項目評價指標體系。二是評估方法風(fēng)險。政府在評估環(huán)境服務(wù)PPP項目時很容易出現(xiàn)短視行為[4] ，往往容易忽視項目建成之后的環(huán)境檢測、設(shè)備維護等隱性服務(wù)的評估，績效評估方法的科學(xué)性不足。

（3）政府購買環(huán)境服務(wù)PPP項目的長期性帶來的監(jiān)管風(fēng)險。環(huán)境服務(wù)PPP項目建設(shè)運營期長達十余年，會給政府部門監(jiān)管制度的制定和執(zhí)行帶來風(fēng)險。一方面，政府部門可能側(cè)重于建設(shè)期的監(jiān)管而忽略運營期內(nèi)對環(huán)境的維護、監(jiān)測等后期監(jiān)督，出現(xiàn)建設(shè)與運營監(jiān)督相互割裂的現(xiàn)象。另一方面，長期的監(jiān)管工作容易出現(xiàn)疲軟現(xiàn)象，從而產(chǎn)生后期監(jiān)管執(zhí)行力度下降的風(fēng)險。

2. 私營部門風(fēng)險：項目融資風(fēng)險與投資回報風(fēng)險。私營部門主體是社會資本，包含國有企業(yè)、民營企業(yè)和事業(yè)單位等。其負責(zé)PPP項目設(shè)計、建造、運營和維護工作，主要承擔(dān)來自項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的融資風(fēng)險和資金回報風(fēng)險。

（1）環(huán)境服務(wù)PPP項目的資金投入原則和長期性給PPP項目融資帶來的風(fēng)險。政府與社會資本建立SPV的初始資金大概占項目總體資金的10%～30%[5] ，剩余部分一般由社會資本采用市場化方式進行融資，而環(huán)境服務(wù)PPP項目的建設(shè)與運營期較長，其融資行為可能面臨一定的利率、匯率變化風(fēng)險。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項目的公益性與建設(shè)的高成本引起的投資回報風(fēng)險。企業(yè)參與PPP項目是為了獲得盈利，但公共環(huán)境服務(wù)的公益性特征決定了其利潤空間低于市場。一方面，環(huán)境服務(wù)PPP項目一般采取按效付費機制，政府通常以社會資本方提供的服務(wù)環(huán)境數(shù)量或效果作為付費依據(jù)，如果相關(guān)的環(huán)境指標考核不合格，企業(yè)就不能獲得全部的政府付費金額;另一方面，由于環(huán)境服務(wù)PPP項目的專業(yè)性和技術(shù)性較強，與此對應(yīng)的要素投入也較多，而相應(yīng)的環(huán)境服務(wù)收費又太低，不能彌補其高額成本，加之可能出現(xiàn)不能及時收回環(huán)境服務(wù)費的情況，都加大了社會資本的投資回報風(fēng)險。

3. 公私共同風(fēng)險：雙方違約風(fēng)險與市場變化風(fēng)險。公私共同風(fēng)險主要是指不能由單獨的一方進行控制或規(guī)避，需要公共部門和社會資本共同承擔(dān)的風(fēng)險，這類風(fēng)險體現(xiàn)在雙方的契約精神、社會公眾的需求變化上。

（1）環(huán)境服務(wù)PPP項目中的主體目的不一致引發(fā)的違約風(fēng)險。政府追求的公益性與社會資本的利益最大化目標使得二者在合作的同時也處于博弈狀態(tài)[6] 。政府部門可能以換屆、環(huán)境保護法律政策變化為由更改環(huán)境服務(wù)PPP項目的合同內(nèi)容;而社會資本方可能在建設(shè)期間要求更改環(huán)境服務(wù)內(nèi)容和后期運營條件，通過“鎖定”公共利益[7] 、增加政府公共成本的方式減少自身風(fēng)險。無論是政府還是社會資本方，其單方面的違約都會為對方帶來更大的風(fēng)險，甚至可能導(dǎo)致PPP項目失敗。

（2）環(huán)境服務(wù)PPP項目的長期性帶來的市場供需變化風(fēng)險。社會公眾的需求變化風(fēng)險在眾多風(fēng)險中比較突出[8] 。一方面，PPP項目運營期內(nèi)可能出現(xiàn)環(huán)境服務(wù)量和預(yù)期公眾使用量之間差距極大、提供公共環(huán)境服務(wù)時項目運營狀況不佳或項目公司運營能力不足而導(dǎo)致預(yù)期績效不能完成的情況。另一方面，市場供需變化既能促進新技術(shù)的發(fā)展，也可能引發(fā)技術(shù)風(fēng)險。在PPP項目運營期內(nèi)，新的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備的出現(xiàn)可能淘汰舊的環(huán)保技術(shù)，公眾需求也可能隨之改變，這些市場供需的變化會增加私營部門的運營成本，政府部門會相應(yīng)給予更多的補貼。

4. 社會公眾風(fēng)險：利益損害風(fēng)險與監(jiān)管意識風(fēng)險。社會公眾是公共環(huán)境服務(wù)的初始委托者和最終受益人，政府基于受托環(huán)境責(zé)任接受公眾委托承擔(dān)環(huán)境服務(wù)供給責(zé)任，社會資本接受政府委托建設(shè)環(huán)境服務(wù)PPP項目。在兩級委托代理關(guān)系中，社會公眾作為初始委托人和環(huán)境服務(wù)的最終受益人，其信息掌握程度低于政府和社會資本，因此其享受的環(huán)境服務(wù)質(zhì)量可能會降低，其監(jiān)督權(quán)也可能被弱化。一是社會公眾可能由于項目信息不對稱而面臨自身利益受損風(fēng)險。在使用者付費的經(jīng)營性項目中，如果政府疏于監(jiān)管，社會資本很可能出于營利目的私自提高公共環(huán)境服務(wù)價格，這就與政府的目的背道而馳，同時還會增加社會公眾承擔(dān)的價格風(fēng)險。二是社會公眾對環(huán)境服務(wù)PPP項目有監(jiān)督權(quán)無監(jiān)督意識的風(fēng)險。環(huán)境服務(wù)由全體社會公眾共同享有，某些公民可能認為提供環(huán)境服務(wù)是政府的職責(zé)而與己無關(guān)，也可能是環(huán)境服務(wù)PPP項目沒有為其開通監(jiān)督的渠道，這些因素都會導(dǎo)致公眾監(jiān)督薄弱，從而增加第三方監(jiān)管不足的風(fēng)險。

四、政府購買環(huán)境服務(wù)引入PPP模式的風(fēng)險防范措施

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），法律、政策調(diào)整風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)，項目建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而自然災(zāi)害等不可抗力因素導(dǎo)致公共環(huán)境惡化等風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)?？紤]到在具體實施過程中，風(fēng)險承擔(dān)更多的一方在談判過程中主張的權(quán)利相應(yīng)也更多，因此確定具體風(fēng)險承擔(dān)主體時應(yīng)嚴格按照風(fēng)險與收益對等的原則，合理分配公、私部門的風(fēng)險，體現(xiàn)PPP項目“共擔(dān)風(fēng)險”原則。

1. 完善環(huán)境服務(wù)PPP項目的技術(shù)路線與政府分工，控制“前期風(fēng)險”。在申請環(huán)境服務(wù)PPP項目的過程中，政府部門應(yīng)從技術(shù)路線和工作實踐上做好充分的準備。一是不斷完善環(huán)境服務(wù)PPP項目的技術(shù)路線。聘請專業(yè)的環(huán)境咨詢顧問機構(gòu)對環(huán)境服務(wù)PPP項目所在地的自然條件和社會條件進行充分模擬論證，尋求最佳的環(huán)境服務(wù)開發(fā)技術(shù)路線，提升環(huán)境服務(wù)PPP項目的科學(xué)性與可行性。二是由政府部門成立一個專門的決策機構(gòu)，帶領(lǐng)其他公共部門聯(lián)動，利用各部門的優(yōu)勢進行內(nèi)部分工，精簡環(huán)境服務(wù)PPP項目的審批流程，推進環(huán)境服務(wù)PPP項目申請流程的標準化。同時對部門進行專業(yè)化分工，定期向決策機構(gòu)匯報工作進展。

2. 優(yōu)化環(huán)境服務(wù)PPP項目的績效評估與監(jiān)管機制，防止“過程風(fēng)險”。政府等公共部門對PPP項目負有考核與監(jiān)督責(zé)任，因此需要從這兩方面入手，優(yōu)化績效評估和監(jiān)管機制。

（1）加快建立專門的政府購買環(huán)境服務(wù)PPP項目績效評價指標體系。一是通過借鑒當前成功的環(huán)境服務(wù)PPP項目的經(jīng)驗以及咨詢專業(yè)的環(huán)境保護機構(gòu)，建立包含多種環(huán)境服務(wù)內(nèi)容的PPP項目績效評估指標庫，形成較為成熟的環(huán)境績效評估體系，為今后同類環(huán)境服務(wù)PPP項目的績效評估提供參考。二是設(shè)定經(jīng)濟指標、建設(shè)指標、運營指標等其他輔助性指標，從運營、維護、管理等多個維度進行綜合性考核，并形成更加全面客觀的績效評估體系。

（2）完善環(huán)境服務(wù)PPP項目監(jiān)管機制。需要從技術(shù)和管理手段出發(fā)，技術(shù)是從制度上完善監(jiān)督流程，依靠有效的方法制定一套持續(xù)的監(jiān)管機制，管理是為了解決監(jiān)管過程中的爭端[9] 。技術(shù)上，首先針對環(huán)境服務(wù)項目的建設(shè)和運營環(huán)節(jié)分別制定不同的監(jiān)督制度，使建設(shè)與運營階段的監(jiān)督相互銜接并各有側(cè)重，然后通過在線監(jiān)控等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對項目經(jīng)營情況、環(huán)境指標狀況進行動態(tài)監(jiān)測，掌握項目建設(shè)與運營的最新信息。管理上，以財政部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號）為依據(jù)，聯(lián)合審計、環(huán)保等相關(guān)職能部門，從資產(chǎn)監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測等多方面同時進行監(jiān)督[10] ，密切跟蹤項目運營和資金到位情況，確保各參與方切實履行合同義務(wù)。

3. 創(chuàng)新環(huán)境服務(wù)PPP項目的融資渠道與回報機制，避免“源頭風(fēng)險”。建立合理的投資回報機制是實現(xiàn)PPP項目通過物有所值評估的重要因素，同時也是激勵社會資本提高項目管理質(zhì)量的基石。

（1）拓寬融資渠道，建立環(huán)境服務(wù)PPP項目融資制度，降低社會資本的融資風(fēng)險。一是在支持現(xiàn)有信貸融資的基礎(chǔ)上，設(shè)立多元化的生態(tài)環(huán)境服務(wù)PPP項目融資體系。建立企業(yè)環(huán)保資金、社會環(huán)保資金等專項資金池，開通國家政策性資金和專項補助等特殊渠道，為環(huán)境服務(wù)PPP項目提供常態(tài)化、穩(wěn)定的資金支持。二是建立生態(tài)環(huán)境服務(wù)PPP項目融資申請制度，嚴格篩選專項資金的申請資格，并制定合理的融資審批流程，推進融資渠道的標準化。

（2）引入激勵相容的投資回報模式，鼓勵社會資本提升環(huán)境服務(wù)質(zhì)量。PPP項目中政府與社會資本實際上還構(gòu)成了委托代理關(guān)系，采取激勵相容的績效管理模式能夠很好地解決二者之間信息不對稱的問題，實現(xiàn)雙方的目的[10] 。也就是說，在環(huán)境服務(wù)PPP項目中，政府可將支付費用分為基礎(chǔ)資金和考核資金兩部分，將考核資金的支付額度與其考核的環(huán)境服務(wù)績效直接掛鉤，以此倒逼社會資本，激勵其充分整合資源，提高環(huán)境服務(wù)質(zhì)量與效率。例如，對環(huán)境治理下的污水處理、垃圾處理等項目，政府可以根據(jù)項目完成后社會資本方實際處理的污水量或垃圾量采用使用量付費的方式支付費用。

（3）完善環(huán)境服務(wù)PPP項目的收費機制，增加社會資本的合理回報。一是推動完善環(huán)境治理類PPP項目的處理費用機制，鼓勵對企業(yè)和個人加收治污費。二是針對具有商業(yè)收益的環(huán)境服務(wù)PPP項目，可與社會資本建立超額收益共享制度，增加社會資本方的投資回報。此外，政府部門還可給予從事公共環(huán)境服務(wù)的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，從政策上鼓勵其參與公共環(huán)境服務(wù)建設(shè)。

4. 加強環(huán)境服務(wù)PPP項目的信用管理與市場防范，降低“后期風(fēng)險”。環(huán)境服務(wù)PPP項目執(zhí)行過程需要政社雙方的契約精神加以維護，共同承擔(dān)違約風(fēng)險和市場變化帶來的供需風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。一是在信用管理層面，完善環(huán)境服務(wù)PPP項目合同制度，明確雙方風(fēng)險分擔(dān)原則。制定合同時就需要從長遠角度識別環(huán)境服務(wù)PPP項目即將面臨的各類風(fēng)險，并對其做出初步的風(fēng)險評估，然后根據(jù)雙方對風(fēng)險的把控程度進行分配。例如，針對項目建設(shè)不合格、環(huán)境服務(wù)工程質(zhì)量不達標等風(fēng)險，由私營部門自行承擔(dān)。同時，對合同違約風(fēng)險進行細化規(guī)定以保障雙方權(quán)益，政府和社會資本還需準備相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。二是在市場防范層面，設(shè)定靈活的政府購買環(huán)境服務(wù)定價機制以應(yīng)對市場供需風(fēng)險。對于政府付費價格與使用者付費項目下的環(huán)境服務(wù)收費價格采取定價加調(diào)價的方式，在確保合理供求關(guān)系的同時社會資本也能有合理回報。此外，政府可加大環(huán)保技術(shù)開發(fā)投入，緊跟環(huán)保技術(shù)的發(fā)展步伐將其應(yīng)用到PPP項目中，避免技術(shù)落后造成的風(fēng)險。

5. 強化環(huán)境服務(wù)PPP項目的信息公開與公眾監(jiān)督，抵御“終端風(fēng)險”。除政府、私營部門之外，社會公眾成為新的互動主體，公眾的監(jiān)督是推動我國環(huán)境治理和生態(tài)保護的最終力量[11] 。政府購買的環(huán)境服務(wù)歸根結(jié)底是服務(wù)于社會公眾的，因此加強PPP項目的公眾監(jiān)督是保障公眾利益、降低公眾利益風(fēng)險的有效途徑。一是在政府機構(gòu)改革的契機下，建立由多方利益代表形成的環(huán)境服務(wù)PPP項目監(jiān)督部門。嘗試設(shè)立一個由政府代表、私營部門代表、環(huán)境技術(shù)專家以及社會公眾代表等多個主體組成的綜合性領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督部門[12] ，參與環(huán)境服務(wù)PPP項目申請、公開招標、資格審查、項目考核與評估等全過程的監(jiān)管，通過多方利益主體的有效溝通，解決項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的合同糾紛等問題。二是構(gòu)建專門的環(huán)境服務(wù)PPP項目信息公開平臺，強化公眾監(jiān)督作用。在現(xiàn)有的PPP項目管理信息平臺的基礎(chǔ)上，增加環(huán)境服務(wù)PPP項目專欄，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺公布項目建設(shè)運營情況、財務(wù)狀況以及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等結(jié)果信息，同時開通公眾監(jiān)督舉報通道，便于社會公眾行使監(jiān)督權(quán)。三是引進第三方專業(yè)的環(huán)境監(jiān)督團隊，聯(lián)合政府部門共同監(jiān)督。針對環(huán)境服務(wù)PPP項目中指標計算、數(shù)據(jù)監(jiān)測與分析等技術(shù)性較強的工作，可通過聯(lián)合環(huán)境學(xué)專家或?qū)I(yè)環(huán)境評估監(jiān)測機構(gòu)，增加項目評估的公正性與客觀性。

五、結(jié)束語

作為實現(xiàn)多主體參與生態(tài)治理、多渠道進行有效融資的特殊路徑，將PPP模式應(yīng)用于政府購買環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢毋庸置疑。但在PPP項目建設(shè)運營期間，仍要注意全面分析潛在的風(fēng)險，平衡公私部門以及各相關(guān)主體的利益，讓PPP項目真正發(fā)揮市場作用，促進環(huán)保市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與企業(yè)創(chuàng)新。如何提高項目運營能力和運營效率，以及PPP項目的專業(yè)性與公共服務(wù)質(zhì)量依然是重點努力方向。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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