聶鑫

摘要：在城市公共危機預(yù)警管理實踐中，美國城市政府在高度分化和多元化的城市社會的基礎(chǔ)上，依托城市政府之外發(fā)達的社會組織系統(tǒng)，逐步建立了一整套社會參與機制，形成了公共危機管理過程中全社會性公共危機預(yù)警與應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)揮了重要的功能。在美國，城市應(yīng)急體系管理從理論到實踐都已經(jīng)發(fā)展成為一門成熟學(xué)科，政府設(shè)有專門管理機構(gòu)、專門從業(yè)人員、相應(yīng)法律法規(guī)、具體應(yīng)急指揮中心（911指令中心），學(xué)校也設(shè)有相關(guān)專業(yè)及課程，在自然災(zāi)害救助、恢復(fù)安置、社會治安等方面發(fā)揮了重要的保障作用，成為美國城市不可缺少的組成部分。

關(guān)鍵詞：公共危機; 預(yù)警機制;美國

一、美國大城市的社會參與機制

（1） 塑造發(fā)達的城市應(yīng)急文化。美國大城市積極運用各種.渠道和機制，進行公共危機應(yīng)急知識的宣傳和應(yīng)急能力的教育培訓(xùn)和演習(xí)，把塑造發(fā)達的城市應(yīng)急文化，提高市民和各種社會組織的應(yīng)急意識和應(yīng)急能力，作為城市公共危機預(yù)警與應(yīng)急管理建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程。例如，紐約市危機管理辦公室專門在其網(wǎng)站.上公布了該市平時幾乎所有可能對市民生命和財產(chǎn)安全所造成威脅的突發(fā)性事件，包括建筑物的崩塌或爆炸、氧化碳中毒、海岸颶風(fēng)、傳染性疾病的爆發(fā)、地震、炎熱酷暑天氣、嚴寒天氣、龍卷風(fēng)、雷電、暴風(fēng)雨、火災(zāi)、有毒或化學(xué)物質(zhì)泄漏、放射性物質(zhì)泄漏、公用設(shè)施故障、社會秩序動蕩和恐怖襲擊等在內(nèi)的所有公共危機事態(tài)種類，對每一種公共危機事態(tài)，均至少有一套或幾套具有針對性的應(yīng)急預(yù)案。美國紐約、華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過政府各部門、社區(qū)志愿者、學(xué)區(qū)、紅十字會、計算機網(wǎng)絡(luò)等大量的渠道和機制，為市民和工商企業(yè)等提供危機應(yīng)對知識，提供眾多的求生技巧和安全培訓(xùn)內(nèi)容，其內(nèi)容包括市民城市社會生活中所可能遭遇到的所有各種可能的危險及其應(yīng)對技巧，塑造了發(fā)達的城市應(yīng)急文化。政府還努力和市民建立良好的合作關(guān)系，共同應(yīng)對大大小小的各種公共危機，并且使每個市民都充分認識到，公共危機預(yù)防和公共危機應(yīng)對是城市每個成員的基本責(zé)任和義務(wù)。

（2）城市社區(qū)組織的公共危機治理機制。社區(qū)自治組織是城市公共治理系統(tǒng)的末梢。社區(qū)自治組織的健全發(fā)展，以及它在公共危機預(yù)警管理全過程中功能的發(fā)揮，直接延伸和擴展著城市政府的公共危機預(yù)警能力。社區(qū)自治組織在社區(qū)的公共危機預(yù)警機制建設(shè)過程中，都能夠發(fā)揮重要的輔助甚至主導(dǎo)作用。美國大城市主要的形式有：①社區(qū)危機反應(yīng)團隊：這是美國一種輔助性的社區(qū)救援組織，是關(guān)于災(zāi)難準備、社區(qū)互助、救災(zāi)安全，并以為多數(shù)人的最大利益服務(wù)為目的的機構(gòu)，是一種對災(zāi)難環(huán)境的積極而現(xiàn)實的解決方式;②街區(qū)守護者：街區(qū)守護者負責(zé)訓(xùn)練社區(qū)居民，使他們掌握基本的技巧，充當警察局的耳目;③輔助警察：由自愿協(xié)助當?shù)刂伟膊块T工作的志愿者組成。

（3）志愿者組織的公共危機應(yīng)急功能。志愿者服務(wù)是公民參與社會生活的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。在紐約市危機管理辦公室的協(xié)調(diào)之下，設(shè)立了市民梯隊行動委員會。市民梯隊行動計劃開展了社區(qū)危機反應(yīng)團隊、醫(yī)療預(yù)備隊、街區(qū)守護者、輔助警察等二十多個志愿者服務(wù)項目，其目的是幫助紐約市市民做好準備，一旦危機爆發(fā)，就可以迅速動員起來，投入應(yīng)急救援之中。例如醫(yī)療預(yù)備隊是一個由醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務(wù)界的志愿者組成的志愿者隊伍，包括醫(yī)生、藥劑師、牙醫(yī)、護士、醫(yī)師助理、危機醫(yī)療技術(shù)人員等醫(yī)療專業(yè)人士。在紐約市爆發(fā)危機時，該項目可以保證有一支專業(yè)醫(yī)療隊伍，能夠迅速被動員起來，協(xié)助紐約市.健康與心理衛(wèi)生局進行危機救助。尤其是當爆發(fā)嚴重的公共衛(wèi)生危機事件時，紐約市就會需要成千.上萬的醫(yī)療專業(yè)人士，與其他應(yīng)對人員通力合作，醫(yī)療預(yù)備隊中的志愿者就可能被安排去做各種不同的工作，指導(dǎo)危機應(yīng)對工作。

（4）政府和社會組織在公共危機管理中的伙伴合作關(guān)系。紐約市危機管理辦公室-直重視開展公私合作應(yīng)對公共危機，目前正努力通過與工商業(yè)界的積極互動，發(fā)展出多種具體的公私合作項目，如幫助工商業(yè)機構(gòu)規(guī)劃和發(fā)展一套有效的危機應(yīng)對方案;幫助它們建立良好的危機信息交流機制和危機監(jiān)控系統(tǒng);鼓勵它們采取一切措施，如購買保險，以最大限度減少危機可能造成的負面影響;在大規(guī)模的危機發(fā)生后，允許工商業(yè)組織進入危機現(xiàn)場，搶救那些對它們的業(yè)務(wù)開展具有決定性影響的資料和設(shè)備;吸納主要的私人工商業(yè)組織代表進入危機指揮中心;承諾支持受危機影響的工商業(yè)主，通過不懈努力，恢復(fù)正常業(yè)務(wù)運作，實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇等。

二、美國大城市的公共危機應(yīng)急體系

（1）美國大城市應(yīng)急機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)各州的要求，1979年成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，作為聯(lián)邦政府處置緊急事件的最高管理機構(gòu)。該署負責(zé)人由總統(tǒng)親自任命，以立法形式要求各州、縣、市都設(shè)有相應(yīng)機構(gòu)，形成了縱向垂直協(xié)調(diào)指揮、橫向相互溝通交流、信息資源和社會資源充分共享、指揮協(xié)調(diào)高效、組織機構(gòu)完備的全國范圍的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（2）美國大城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)。美國所有大中城市（如紐約、洛杉磯、芝加哥、巴爾蒂摩、西雅圖等）的緊急事務(wù)管理機構(gòu)都不惜重金建成了實用且各具特色的911應(yīng)急指揮系統(tǒng)，它具有雙重功能：當遇有重大緊急事件時，它是政府最高領(lǐng)導(dǎo)處置事件的指揮司令部;在日常工作中，通過各種信息的及時收集、反饋和相關(guān)數(shù)據(jù)分析，對政府各部門的工作情況實施監(jiān)督，找出發(fā)生各種緊急事件的規(guī)律并實施預(yù)警。例如，洛杉磯設(shè)有專門門的緊急事務(wù)管理局，根據(jù)洛杉磯是地震多發(fā)區(qū)的特點，指揮中心大樓底層采用特殊人造合成橡膠輔助支柱，使大樓可以在任意水平方向移動16英寸而不倒塌從而達到防震目的;大樓內(nèi)部電力、通訊等都是雙重備份，以保障在突發(fā)事件情況下能夠正常運作。指揮中心設(shè)在大樓一樓，由洛杉磯緊急事務(wù)管理局負責(zé)管理。指揮大廳設(shè)有最高指揮官席位序言和相關(guān)部門首長席位50多個。指揮中心采用先進的電腦技術(shù)、通信技術(shù)、圖象傳輸技術(shù)，隨時準確掌握救援信息和救援力量分布，保持與加州緊急事務(wù)管理部門以及聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署的熱線聯(lián)系，隨時通過新聞機構(gòu)發(fā)布決策信息。

（3）公共危機預(yù)警、應(yīng)急的權(quán)責(zé)機制。危機管理需要通過一個危機管理者來具體執(zhí)行，當某一事件規(guī)模很大或影響較廣時，就必須建立一個危機管理小組來協(xié)調(diào)或控制危機及其產(chǎn)生的影響。但是，采取什么樣的組織結(jié)構(gòu)及組織規(guī)模，是大還是小，取決于人們對危機管理的重視程度。在政府機構(gòu)設(shè)置中，即使設(shè)立了專門機構(gòu)，但如果不明確其職責(zé)和權(quán)限，特別是不賦予它行使權(quán)利和職責(zé)的合法性手續(xù)，整個危機管理設(shè)想的實現(xiàn)都會大打折扣。政府從立法角度對相關(guān)事務(wù)形成制度性設(shè)計，既有總體上作為基本法的聯(lián)邦應(yīng)急計劃（FRP） ，也有具體針對國內(nèi)恐怖主，義的運作綱要（CONPLAV） ，使一切事務(wù)有章可循，無需另外特別授權(quán)。FRP是27個聯(lián)邦政府部門及機構(gòu)共同簽署的具有法律約束的政府文件，具體分成基礎(chǔ)計劃以及一系列的附件，其目的是為了指導(dǎo)各州政府和地方政府去應(yīng)對各種重大的自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、公共衛(wèi)生危機等，如果危機影響到國家安全時，將通過國家安全局采取適當?shù)拇胧?。另外，F(xiàn)RP中還詳細規(guī)定了危機應(yīng)對中的政策和原則、計劃設(shè)計的前提、運作綱要、應(yīng)對和恢復(fù)行動、27個重點聯(lián)邦政府部門及機構(gòu)在危機管理中的職責(zé)和協(xié)同。FRP不僅明確了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在危機管理中的首要協(xié)調(diào)管理部門的地位，而且將聯(lián)邦政府機構(gòu)的資源具體劃分為12個不同的應(yīng)急支持功能，對應(yīng)每個功能都指定了一個主要負責(zé)機構(gòu)及若干輔助機構(gòu)，確定了各機構(gòu)的具體責(zé)任范圍和響應(yīng)步驟。

參考文獻

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