常曉勇 尹建華 楊維雄

摘 要：新的《中華人民共和國(guó)森林法》已通過修訂，將于2020年7月1日起施行。相比較舊版《森林法》，新版有了較大的修改和完善。該文對(duì)新《森林法》中的原則和新修改、增加的部分進(jìn)行了探討，旨在為廣大林業(yè)工作者更好地理解新《森林法》提供參考。

關(guān)鍵詞：新《森林法》;林業(yè)現(xiàn)代化;生態(tài)文明建設(shè)

中圖分類號(hào) D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2020）07-0064-03

《中華人民共和國(guó)森林法》自1984年頒布至今，先后于1998年、2009年、2019年進(jìn)行了3次修改，內(nèi)容從1984年的七章四十二條增加到九章八十四條，每次修改都是為了不斷適應(yīng)和完善新形勢(shì)下林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。目前，生態(tài)安全已成為了國(guó)家總體安全的重要組成部分，新的《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱新法）也是圍繞和健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、實(shí)現(xiàn)林產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展去修訂的，并堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的基本原則。本文現(xiàn)就新《森林法》的原則及修改內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討，以供交流學(xué)習(xí)。

1 基本原則

1.1 生態(tài)優(yōu)先 所謂生態(tài)優(yōu)先，就是要求我們?cè)诎l(fā)展過程中更多的考慮森林的生態(tài)價(jià)值，轉(zhuǎn)變以往的觀念。過去森林法以經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)為指導(dǎo)思想，在制度上主要圍繞如何實(shí)現(xiàn)森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而設(shè)計(jì)，更多的是關(guān)注林產(chǎn)品的產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)利益。隨著時(shí)代的進(jìn)步，特別是改革開放40年來(lái)取得的輝煌成就，我國(guó)林業(yè)發(fā)展已從最初的木材采伐為主轉(zhuǎn)變到以生態(tài)建設(shè)為主[1-2]。在環(huán)境認(rèn)識(shí)上，從最初的環(huán)境保護(hù)觀到可持續(xù)發(fā)展觀，再到生態(tài)文明建設(shè)觀，這些新理論和新觀念的落實(shí)，使得森林的價(jià)值從最初的物質(zhì)產(chǎn)品提供逐步轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文、生態(tài)等多方面的需求。

1.2 保護(hù)優(yōu)先 保護(hù)優(yōu)先就是完善對(duì)已有林地的保護(hù)。新法指出：國(guó)家實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林的采伐，加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。林業(yè)主管部門通過開展森林核查等工作，做到對(duì)天然林、公益林等林地總量明晰，確保不減少。建立科學(xué)的森林火災(zāi)宣傳、預(yù)防、撲救體系，避免因火災(zāi)造成的森林面積減少。建立科學(xué)有效的有害生物監(jiān)測(cè)、檢疫和防治制度，避免大范圍的蟲害、病害。開展古樹名木、珍貴樹種的管護(hù)和保育工作[3-4]，摸清資源現(xiàn)狀，形成保護(hù)對(duì)策，在成片區(qū)的地方開發(fā)古樹景觀特色和文化價(jià)值[5]。

1.3 保育結(jié)合 保育結(jié)合就是在保護(hù)已有森林的同時(shí)，也要開展?fàn)I造林、林木選育工作。我國(guó)幅員遼闊，單靠政府營(yíng)造林是很難建成綠水青山的，因此，要充分發(fā)動(dòng)群眾參與進(jìn)來(lái)，這也是改革開放40年來(lái)我國(guó)森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積不斷增長(zhǎng)，居全球首位的原因[6-7]。新法明確規(guī)定了每年的3月12日為植樹節(jié)，這將推動(dòng)全國(guó)上下，各行各業(yè)積極參與植樹活動(dòng)，共建美好家園的良好氣氛，增強(qiáng)廣大人民群眾的愛林護(hù)林意識(shí)，同時(shí)強(qiáng)化了各級(jí)人民政府及有關(guān)部門、企事業(yè)單位以及城鄉(xiāng)居民造林綠化自覺性。相信各級(jí)政府會(huì)積極組織和宣傳造林綠化義務(wù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，優(yōu)化樹種及結(jié)構(gòu)，使用林木良種及鄉(xiāng)土樹種、營(yíng)造混交林，提高造林綠化質(zhì)量。同時(shí)，新法對(duì)公益林的保育提出了具體規(guī)定。新法指出公益林是要嚴(yán)格保護(hù)，但并不是將林區(qū)封鎖后，不動(dòng)一草一木，而是在林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，可以進(jìn)行科學(xué)合理的撫育和更新性采伐，同時(shí)因科研或者實(shí)驗(yàn)、防治林業(yè)有害生物、建設(shè)護(hù)林防火設(shè)施、營(yíng)造生物防火隔離帶、遭受自然災(zāi)害等采伐也是可以依法依規(guī)進(jìn)行的，讓其充分發(fā)揮維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能。

1.4 可持續(xù)發(fā)展 可持續(xù)發(fā)展就是要求林產(chǎn)業(yè)發(fā)展既滿足當(dāng)下社會(huì)發(fā)展各方面的合理需求，有所增長(zhǎng)，又有所保留，滿足今后的需求發(fā)展。嚴(yán)格執(zhí)行森林分類經(jīng)營(yíng)，伐種結(jié)合，同時(shí)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)各地生態(tài)環(huán)境差異大，森林分布存在著巨大差異[8]。新法在充分保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)，水源涵養(yǎng)區(qū)，野生動(dòng)物重要棲息區(qū)等重要生態(tài)區(qū)位的同時(shí)指出公益林也是可以經(jīng)營(yíng)的，在嚴(yán)格遵守國(guó)家規(guī)定，不影響公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，合理利用林地資源和森林景觀資源，發(fā)展非木質(zhì)資源利用產(chǎn)業(yè)，如森林旅游、古樹景觀特色和文化旅游[9]、山特產(chǎn)資源開發(fā)[10]、生態(tài)養(yǎng)殖等。地方政府在做好保護(hù)宣傳的同時(shí)，引導(dǎo)林區(qū)群眾積極參與到林區(qū)生產(chǎn)建設(shè)中[11]，增加林區(qū)居民收入[12]，加大城鄉(xiāng)人文交流，帶動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)綠色空間的需求，從而提高人民生活的幸福感。

2 主要修改內(nèi)容

2.1 森林分類經(jīng)營(yíng) 新法修訂在總則中首次明確寫入對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理，這是對(duì)多年林業(yè)工作分類經(jīng)營(yíng)改革成功的經(jīng)驗(yàn)的肯定。同時(shí)，根據(jù)森林的生態(tài)區(qū)位和主導(dǎo)功能，明確將重要江河源頭匯水區(qū)域、重要江河干流及支流兩岸和飲用水水源地保護(hù)區(qū)、重要濕地和重要水庫(kù)周圍、森林和陸生野生動(dòng)物類型的自然保護(hù)區(qū)、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的防風(fēng)固沙林基干林帶、沿海防護(hù)林基干林帶、未開發(fā)利用的原始林地區(qū)以及需要?jiǎng)澏ǖ钠渌麉^(qū)域等8種區(qū)域劃歸為公益林。明確森林分類經(jīng)營(yíng)管理后，公益林實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，商品林則由林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法自主經(jīng)營(yíng)。讓二類林各自發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)功能，從而整體上實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮好森林的多種功能。在商品林經(jīng)營(yíng)方面，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展商品林，由林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法自主經(jīng)營(yíng)。明確未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林，在不破壞生態(tài)的前提下可以采取集約化的經(jīng)營(yíng)措施、激活和解放林地生產(chǎn)力，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)林業(yè)又快又好的發(fā)展。同時(shí)指出，商品林采伐應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，采取不同采伐方式，嚴(yán)格控制皆伐面積，伐育同步規(guī)劃實(shí)施。

2.2 森林權(quán)屬 新法新增了“森林權(quán)屬”章節(jié)，明確森林資源屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，明確森林資源的所有權(quán)，使用權(quán)或承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，理清這些權(quán)利主體的權(quán)利邊界、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式和條件。從森林權(quán)屬的登記制度、森林資源所有權(quán)的行使、完善集體林地承包經(jīng)營(yíng)制度、健全林業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保護(hù)制度。通過明確森林權(quán)屬之間的關(guān)系，進(jìn)一步深化林權(quán)制度的改革，將人與林、人與地之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化到所有者與使用者、所有者與政府的關(guān)系上來(lái)，逐步建立林權(quán)管理服務(wù)體系，林業(yè)投融資服務(wù)體系，將林業(yè)資源、資本、股權(quán)、財(cái)富逐步帶入林產(chǎn)業(yè)，壯大林業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)，保持并激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，將以往的“死資源”轉(zhuǎn)化為“活資源”，逐步實(shí)現(xiàn)綠水青山和林農(nóng)增收的雙贏目標(biāo)[13]。

在國(guó)有森林資源所有權(quán)行使過程中，過去我們通過無(wú)償劃撥國(guó)有森林資源方式，賦予國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林管理局享有經(jīng)營(yíng)使用的權(quán)利。在新法中，明確國(guó)家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營(yíng)者使用。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法取得的國(guó)有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等。這說(shuō)明今后除了無(wú)償劃撥，還可以允許采取有償出讓、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、出租等方式使用國(guó)有森林資源，使用權(quán)主體也不應(yīng)局限于國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林管理局。具體辦法將由國(guó)務(wù)院制定，明確流轉(zhuǎn)的方式、條件、程序和批準(zhǔn)主體。

2.3 “放管服”改革 新法保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，取消了木材運(yùn)輸許可制度，并從以下幾方面對(duì)舊的采伐制度進(jìn)行了修改：一是下放采伐審批權(quán)，采伐限額經(jīng)征求國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門意見，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。二是調(diào)整采伐許可證核發(fā)范圍，新法規(guī)定本次修訂規(guī)定采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不需要申請(qǐng)。非林地上的林木，城鄉(xiāng)四旁地及防護(hù)林不需要采伐證，但應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。三是完善采伐證許可審批程序。針對(duì)采伐證辦理過程中“辦證難，來(lái)回跑”的難題，新法完善了采伐證的核發(fā)程序，設(shè)定蓄積基準(zhǔn)量、標(biāo)準(zhǔn)化林木采伐技術(shù)規(guī)程，精簡(jiǎn)了不必要的申請(qǐng)材料，提高辦事效率，爭(zhēng)取“一步到位”。四是新增對(duì)林木采伐中的特殊情況作了明確規(guī)定。近年來(lái)，隨著花卉盆藝愛好者人群的增多，一些不法分子為牟取暴利，肆意采挖野生大樹、破壞植被、毀壞林地，給當(dāng)?shù)厝罕娚罴吧鷳B(tài)環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響，因此新法規(guī)定“采挖移植林木按照采伐林木管理”，以此加強(qiáng)野生資源的保護(hù)。

2.4 扶持制度 新法將森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度寫入了法律條文，明確規(guī)定了公益林補(bǔ)償制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、對(duì)森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?。加大?duì)公益林的保護(hù)支持、完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、指導(dǎo)地區(qū)間橫向生態(tài)效益補(bǔ)償。完善了林業(yè)發(fā)展融資保障機(jī)制，實(shí)踐中林業(yè)投融資政策保證不足，新法修訂明確了林業(yè)投融資保障機(jī)制，規(guī)定國(guó)家對(duì)林業(yè)信貸業(yè)務(wù)、林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)以及森林保險(xiǎn)提供支持，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性，為林業(yè)發(fā)展注入了新的動(dòng)力。

2.5 目標(biāo)責(zé)任 新法明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行地方人民政府森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化森林資源保護(hù)的監(jiān)督檢查體系，加大對(duì)林業(yè)改革發(fā)展的支持，明確森林資源損害賠償訴訟的規(guī)定。新法中增加了森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度，明確提出縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)地方林業(yè)實(shí)際發(fā)展情況，合理布局規(guī)劃，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積、林產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合森林防火和有害生物防治，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)制定相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，確保森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.6 監(jiān)督保障制度 對(duì)森林資源的保護(hù)、修復(fù)、利用、更新等進(jìn)行監(jiān)督檢查是森林法賦予林業(yè)主管部門的主要職責(zé)之一。為確保林業(yè)主管部門依法行政，新法增加“監(jiān)督檢查”一章，對(duì)監(jiān)督檢查制度進(jìn)行了充實(shí)細(xì)化，明確了林業(yè)主管部門監(jiān)督檢查職責(zé)，增加了查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。在林業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中，需要對(duì)涉案場(chǎng)所、木材等進(jìn)行查封、扣押。原森林法中未規(guī)定查封和扣押等行政強(qiáng)制措施，只是在《森林法實(shí)施條例》中規(guī)定執(zhí)法人員可以暫扣無(wú)證運(yùn)輸?shù)哪静摹?/p>

3 展望

新法通過對(duì)基本原則的闡述，為生態(tài)文明建設(shè)提供了法治保障，促進(jìn)森林發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)物質(zhì)、文化、生態(tài)等多方面美好生活的需要。同時(shí)，新法對(duì)“森林分類經(jīng)營(yíng)”、“森林權(quán)屬”、“推進(jìn)‘放管服改革”、“完善扶持制度”、“強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任”、“完善監(jiān)督保障制度”6個(gè)方面做了修改完善。本次森林法修訂以生態(tài)文明建設(shè)作為方向，對(duì)踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實(shí)和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，構(gòu)建林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

新的森林法實(shí)施，可從以下3個(gè)方面促進(jìn)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林農(nóng)積極性、林業(yè)生態(tài)的多樣性：一是林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、生態(tài)化，從而推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng);二是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)生活美滿，要充分保證林農(nóng)的權(quán)利，調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性，盤活林地的生產(chǎn)屬性;三是實(shí)現(xiàn)生態(tài)（森林）良好，提高森林覆蓋率，改善森林質(zhì)量，確保森林資源的可持續(xù)利用，維護(hù)森林生態(tài)平衡和生物多樣性。同時(shí)，在有條件的地方發(fā)展森林旅游業(yè)，滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)于綠色空間的需求，提高人民生活的幸福感。

參考文獻(xiàn)

[1]楊繼平.對(duì)推進(jìn)我國(guó)林業(yè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主歷史性轉(zhuǎn)變的思考——英國(guó)林業(yè)考察研究報(bào)告[J].中國(guó)林業(yè)，2002（23）：6-15.

[2]周彬.對(duì)“以木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變”的理解[J].中國(guó)林業(yè)，2004（19）：32.

[3]張杰.古樹名木保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策[J].河南農(nóng)業(yè)，2019（35）：34-35.

[4]陳正蘭.古樹名木保護(hù)措施[J].農(nóng)家參謀，2019（20）：122.

[5]李清揚(yáng)，張德順，吳穎韜，等.泰山登山中路古樹名木景觀特色與文化價(jià)值[J].中國(guó)城市林業(yè)，2019，17（6）：99-103.

[6]楊振威.中國(guó)植樹節(jié)的首都情懷——紀(jì)念新中國(guó)植樹節(jié)設(shè)立40周年[J].綠化與生活，2019（4）：6-10.

[7]徐安恭.要牢記歷史慘痛——植樹造林不停步-寫在春天植樹節(jié)來(lái)臨之感[J].寧夏林業(yè)，2018（1）：75-76.

[8]朱政德.中國(guó)森林的地理分布[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2004，28（1）：1-8.

[9]何會(huì)平.古樹名木保護(hù)在生態(tài)文化建設(shè)的作用[J].住宅與房地產(chǎn)，2019（30）：247.

[10]關(guān)桂峰.云南：小菌子形成大產(chǎn)業(yè)[J].農(nóng)村新技術(shù)，2010（4）：7.

[11]王鳳友.中國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題探討[C]//中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì).西部大開發(fā) 科教先行與可持續(xù)發(fā)展—中國(guó)科協(xié)2020年學(xué)術(shù)年會(huì)文集.中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)：中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)，2000.

[12]魏秀華，楊建州.森林資源開發(fā)減貧效應(yīng)研究[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2020（2）：76-78.

[13]許存軍，劉姍姍，王麗英.林權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)綠水青山和農(nóng)民增收“雙贏”[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2019，27（12）：127.

（責(zé)編：張宏民）