王雪 張士勝 鄭玉艷 陶學(xué)明

摘 要：該文分析了我國農(nóng)村基本社會服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和問題，并從標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋的范圍、標(biāo)準(zhǔn)類別、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況等方面闡述了該領(lǐng)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的概況及存在問題，以期為農(nóng)村基本社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)提供參考。

關(guān)鍵詞：基本社會服務(wù);農(nóng)村;標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號 D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2020）07-0013-04

Abstact： This paper analyzes the present situation and problems of the basic social service in rural areas systematically， it also analyzes the general situation and problems of the standardization from the construction of standard system， the covered scope，the categories and the implementation of the standards， in order to provide some reference for the standardization of basic social services in rural areas.

Key words： The basic social service; Rural areas; Standardization

1 農(nóng)村基本社會服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村基本社會服務(wù)的范圍界定 農(nóng)村基本社會服務(wù)是促進(jìn)農(nóng)村社會整合及構(gòu)建農(nóng)村社會秩序的重要媒介，兼具社會公平及社會穩(wěn)定的特性。目前對于農(nóng)村基本社會服務(wù)的定義尚無統(tǒng)一的界定。北京大學(xué)社會學(xué)教授王思斌[1]認(rèn)為我國民政系統(tǒng)的服務(wù)主要是困難群體、特色群體的基本民生服務(wù);北京師范大學(xué)教授趙孟營[2]認(rèn)為：社會服務(wù)是指有非政府的社會機(jī)構(gòu)為各種弱勢群體提供的服務(wù);民政部政策研究中心課題組[3]認(rèn)為在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府為了維護(hù)和保障全體公民，尤其是社會困難群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）的生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴(yán)生活需求，主導(dǎo)并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項政策體系和制度安排;高娜等[4]認(rèn)為從服務(wù)內(nèi)容來看，現(xiàn)階段我國社會服務(wù)是狹義的、針對特定人群基本生活需求的福利項目與內(nèi)容”。上述論點均將社會服務(wù)的定義偏向于為困難、特殊群體提供的福利性服務(wù)。因此，本研究主要對農(nóng)村困難群體、特殊群體提供的社會服務(wù)進(jìn)行探討。

1.2 農(nóng)村基本社會服務(wù)發(fā)展概況 新中國成立以來，我國農(nóng)村的社會保障形式主要是物質(zhì)保障，服務(wù)保障主要靠家庭解決。烈屬、軍屬、復(fù)原退伍軍人、老年人、殘疾人、無依靠兒童、貧困者等困難、特殊群體的社會保障由政府部門提供，對于個人日常生活確實有困難需要服務(wù)保障的，經(jīng)民政部門審批后可入住福利院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)等享受服務(wù)保障。改革開放以來，特別是隨著大規(guī)模工業(yè)化、城市化發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)的深刻變化，產(chǎn)生了大量的需要照料、關(guān)愛服務(wù)的群體（留守婦女兒童、空巢老人、困難人群等），迫切需要政府及其職能部門積極回應(yīng)社會需求，提供或支持社會組織提供服務(wù)保障，即提供專業(yè)化的適應(yīng)個人和家庭需求的基本社會服務(wù)?！稗r(nóng)戶兼業(yè)化、家庭空巢化、人口老齡化、服務(wù)空心化”是我國當(dāng)前農(nóng)村空心化的一個普遍趨勢[5]。據(jù)2016年11月公布的民政部、教育部、公安部在全國范圍內(nèi)聯(lián)合開展的農(nóng)村留守兒童摸底排查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村留守兒童的數(shù)量為902萬人，其中36萬人處于無人監(jiān)護(hù)狀態(tài)。2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止2018年底，我國60周歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到24949萬人，在總?cè)丝跀?shù)中占比超過17.9%。老齡化進(jìn)程加快，高齡老年人以及失能、半失能老年人數(shù)量的持續(xù)快速增長，對家庭和社會意味著更嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。另外，以低保和特困人員為例（圖1），我國農(nóng)村地區(qū)的困難、弱勢群體的數(shù)量明顯高于城市。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)育，城鄉(xiāng)收入差距的逐步擴(kuò)大，由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的問題也逐漸暴露出來，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決我國“三農(nóng)”問題的根本途徑。目前，在整體發(fā)展相對落后、經(jīng)濟(jì)來源相對單一、抗風(fēng)險能力相對較差的農(nóng)村地區(qū)，社會保障體系非常薄弱，貧困地區(qū)的情況就更為突出。在社會服務(wù)供給不足的情況下，農(nóng)村比城市落后的就更為明顯，這就造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同社會群體之間的極大不均衡。農(nóng)村社會服務(wù)長期得不到關(guān)注，農(nóng)村困難、特殊群體的多元化需求供給不足，已經(jīng)產(chǎn)生了一系列問題。從社會保障的層面來說，做好農(nóng)村基本社會服務(wù)工作是化解社會矛盾、促進(jìn)社會健康發(fā)展、實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的重要途徑。

在我國農(nóng)村基本社會服務(wù)中，政府是主要的責(zé)任承擔(dān)者，但不再是最主要的提供者，社會服務(wù)的政策導(dǎo)向新趨勢是服務(wù)提供者多元化、市場化，中央權(quán)責(zé)向地方政府轉(zhuǎn)移，服務(wù)提供者聯(lián)合等。多元服務(wù)供給、政府購買等是社會服務(wù)供給方式創(chuàng)新的主要方向之一。公共部門、非營利組織、市場組織、社工、志愿者等都是社會服務(wù)的提供者。在服務(wù)形式上主要表現(xiàn)為以物質(zhì)保障（經(jīng)濟(jì)保障或收入保障）為主，社會福利服務(wù)為輔。隨著服務(wù)對象需求的變化，以勞務(wù)為主的專業(yè)社會服務(wù)將成為趨勢。服務(wù)內(nèi)容主要包括為留守兒童、困境兒童提供的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)（生活指導(dǎo)、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等）、為老年人提供的照料服務(wù)（居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等）、為特困人員提供的救助服務(wù)、為殘疾人提供的康復(fù)服務(wù)等。

目前，我國農(nóng)村地區(qū)社會服務(wù)需求量較大，但社會事務(wù)服務(wù)網(wǎng)尚未全面鋪開，社會事務(wù)服務(wù)體系也亟待完善，單獨作為服務(wù)行業(yè)來看，其發(fā)展還很不成熟，無論在廣度還是深度上都有較大的探索空間?？傊宋覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展遺留的階段性問題外，還存在以下主要問題：

（1）工作機(jī)制效率低。各部門行使不同職能，追求不同目標(biāo)，部門之間缺乏有效溝通和協(xié)作，造成管理分散，效率低下和難以追究責(zé)任等問題。農(nóng)村基本社會服務(wù)不是一個部門能獨立完成的工作，應(yīng)充分發(fā)揮各政府職能部門的優(yōu)勢，充分整合資源，建立民政部門主導(dǎo)，其他部門協(xié)作配合的工作機(jī)制。

（2）資金來源渠道窄。農(nóng)村基本社會服務(wù)的主要資金來源是財政投入和志愿捐款等，投入主體仍然是政府。面對如此巨大的服務(wù)需求量，僅僅依靠政府的財政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要充分發(fā)揮政府財政投入的杠桿效應(yīng)，積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入這一領(lǐng)域，形成良性的多元籌資機(jī)制，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。

（3）基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不健全?；A(chǔ)服務(wù)設(shè)施是進(jìn)行服務(wù)的依托和載體。自2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引起了全社會的關(guān)注，但農(nóng)村地區(qū)尚未形成一套健全的規(guī)劃體系，與城市規(guī)劃還有不小的差距。一些村莊按照政府的要求建立了社區(qū)中心，但社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)不均衡，用地及設(shè)備差異較大，整體偏低。一些公益性服務(wù)設(shè)施，如教育設(shè)施、文體娛樂場所、圖書室、籃球場、運動場、健身器材等相對缺乏，無法滿足村民的需要。另外，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施空間分布比較分散，致使一部分公共服務(wù)設(shè)施無法充分發(fā)揮服務(wù)職能 [6][7] 。在農(nóng)村地區(qū)，“重建設(shè)、輕管理”的思想和做法普遍存在，一些經(jīng)濟(jì)條件的較好的地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)較完善，但后期缺乏維護(hù)和管理，導(dǎo)致大量的服務(wù)設(shè)施損壞嚴(yán)重，造成資源的閑置、浪費。

（4）社會力量參與不足。農(nóng)村基本社會服務(wù)的責(zé)任主體是政府，社會力量的參與度較低，社會服務(wù)資源分散匱乏，可獲得性弱。根據(jù)調(diào)研，一些社會志愿者有心參與志愿服務(wù)，但找不到合適的平臺和途徑，在社會服務(wù)工作開展的同時，應(yīng)建立合適的平臺，保證志愿者能夠及時獲得相關(guān)信息并參與進(jìn)來。對于適合以政府購買機(jī)制實現(xiàn)的服務(wù)項目，應(yīng)該通過政府采購等形式并鼓勵企業(yè)、社會組織、專業(yè)社工、志愿者等參與農(nóng)村基本社會服務(wù)。另外，政府可通過制度性措施，如稅收優(yōu)惠、財政獎補(bǔ)、減少行政審批環(huán)節(jié)等方式吸引社會組織積極參與到農(nóng)村基本社會服務(wù)中，激活農(nóng)村基本社會服務(wù)市場。如，為了提高農(nóng)村留兒童關(guān)愛與保護(hù)服務(wù)質(zhì)量，民政部、教育部、財政部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)中發(fā)揮社會工作專業(yè)人才作用的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見）。意見圍繞“引導(dǎo)家庭盡責(zé)、充實基層力量、注重因地制宜、強(qiáng)化專業(yè)作用”的原則，提出了一系列支持引導(dǎo)社會工作專業(yè)人才參與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的政策措施。

（5）專業(yè)社會工作人員缺乏。社會服務(wù)工作者是社會服務(wù)工作中不可或缺的一部分，每一項服務(wù)都需要社會服務(wù)工作者與服務(wù)對象的直接互動。相對于人口基數(shù)而言，專業(yè)社會工作者數(shù)量明顯偏少。2018年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2018年底，全國持證社會工作者共計43.9萬人，其中社會工作師10.7萬人，助理工作師33.2萬人。另外，由于農(nóng)村環(huán)境較為艱苦，待遇也有待提升，基層社工在晉升和交流方面都存在較大障礙，基本上處于一個較封閉的內(nèi)部循環(huán)體系，無法吸引高素質(zhì)專業(yè)人才，也較難留住人才。應(yīng)盡快制定社會工作人才規(guī)劃，認(rèn)真組織開展社會工作者培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作，培養(yǎng)高素質(zhì)高水平的社會工作人才。同時，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，對工資、職務(wù)、職稱等方面實行政策傾斜，建立人才激勵保障政策，積極改善農(nóng)村生活和生存環(huán)境，使優(yōu)秀人才下得去、留得下、干得好，持續(xù)不斷為農(nóng)村基本社會服務(wù)工作注入新鮮血液。

（6）服務(wù)監(jiān)督與評估體系不完善。農(nóng)村基本社會服務(wù)的質(zhì)量有賴相關(guān)管理部門、市場以及服務(wù)對象對服務(wù)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評估。目前，對服務(wù)工作的專業(yè)性、可操作性、資金的使用等方面都缺少相應(yīng)的監(jiān)督評估體系。在鼓勵社會組織參與社會服務(wù)的政策背景下，政府將把大量的社會服務(wù)工作以外包、購買或合作的方式轉(zhuǎn)移到社會組織，一套完善的監(jiān)督與評估體系將在這個過程中發(fā)揮舉足輕重的作用。

2 農(nóng)村基本社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化概況

我國目前發(fā)布的農(nóng)村基本社會服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)主要有GB/T 10944-2012《居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》、GB/T 28223-2011《救助管理站服務(wù)》、MZ/T 058-2014《兒童社會工作服務(wù)指南》、GB/T 24433-2009《老年人、殘疾人康復(fù)服務(wù)信息規(guī)范》等。據(jù)統(tǒng)計，共發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)75項，覆蓋養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、社會救助、康復(fù)服務(wù)等領(lǐng)域。其中，國家標(biāo)準(zhǔn)43項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)32項。

我國社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作始于20世紀(jì)末社會福利機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范的研究探索，經(jīng)過多年的發(fā)展，我們也取得了不小的進(jìn)展，但也存在一些不足，主要有以下方面：

（1）標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善 根據(jù)系統(tǒng)工程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的原理，按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化要素不同，將標(biāo)準(zhǔn)分為服務(wù)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)。我國農(nóng)村基本社會事務(wù)服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)分布情況如圖2所示，從圖2可以看出，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)較充足，但服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重匱乏。

本研究范圍內(nèi)農(nóng)村基本社會服務(wù)內(nèi)容包括養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、留守兒童婦女、康復(fù)服務(wù)、優(yōu)撫安置、收養(yǎng)等。從圖3來看，我國在養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、兒童服務(wù)等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量尚可，但在優(yōu)撫安置方面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較少，兒童收養(yǎng)方面未檢索到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。通過檢索發(fā)現(xiàn)，我國在農(nóng)村基本社會服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際需要，主要表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)布局不合理、針對性不強(qiáng)等方面，比如優(yōu)撫安置服務(wù)雖然有標(biāo)準(zhǔn)，但尚無可實際執(zhí)行的服務(wù)提供類標(biāo)準(zhǔn)。

（2）標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)人才匱乏 在經(jīng)濟(jì)全球化不斷加快的今天，各國已將標(biāo)準(zhǔn)化上升到國家戰(zhàn)略的層面以提升本國競爭力，而各種競爭歸根到底還是人才的競爭。我國標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)體系還不完善，很多人員是因為進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域才開始標(biāo)準(zhǔn)化知識和技能的學(xué)習(xí)，比如“師傅帶徒弟”式教學(xué)、崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育等，這種培養(yǎng)模式的一個很大弊端是缺乏系統(tǒng)性。學(xué)科專業(yè)知識與標(biāo)準(zhǔn)化知識分離也是我國標(biāo)準(zhǔn)化人才隊伍的一個“通病”，如果沒有扎實和系統(tǒng)的綜合知識積累，就很難有創(chuàng)新，一個缺乏創(chuàng)新的團(tuán)隊是沒有競爭力的。另外，這種模式只能小批量的培養(yǎng)人才，面對需求量較大的市場，顯得有些力不從心。目前，一些高校也在探索開設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科，但在實際操作中也遇到了不小的挑戰(zhàn)。

（3）標(biāo)準(zhǔn)實施情況監(jiān)督不到位 根據(jù)調(diào)研，我國農(nóng)村基本社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)只停留在“完成”階段，不能落地實施。除了社會標(biāo)準(zhǔn)化意識不足之外，標(biāo)準(zhǔn)自身也存在適用性、針對性、時效性差等問題，一些“死”標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)重過時標(biāo)準(zhǔn)仍在執(zhí)行，缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)實施情況監(jiān)督措施。

（4）資金保障不足 目前，我國社會的標(biāo)準(zhǔn)化意識，尤其是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化意識還比較薄弱，從上至下對標(biāo)準(zhǔn)化的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與標(biāo)準(zhǔn)化的重要作用相匹配，導(dǎo)致對標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的經(jīng)費投入不足，標(biāo)準(zhǔn)化長效運行與保障機(jī)制亟待健全。

3 結(jié)語

隨著我國全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村弱勢群體的訴求和要求也在不斷變化，配套的基本社會服務(wù)體系存在的問題也隨之凸顯，硬件方面主要為人（專業(yè)人員）、財（專項資金）、物（基礎(chǔ)設(shè)施）的短缺，軟件方面主要表現(xiàn)為工作機(jī)制不健全、服務(wù)意識不足、監(jiān)督評價不完善等。從標(biāo)準(zhǔn)化的角度來看，存在標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，標(biāo)準(zhǔn)的實用性差等問題。另外，相關(guān)重要標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致該領(lǐng)域工作的開展無標(biāo)可依，服務(wù)質(zhì)量大打折扣。建議相關(guān)部門加大對農(nóng)村基本社會服務(wù)工作的重視程度，協(xié)調(diào)相關(guān)資源的均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。同時，積極參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，注重該領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化人才的培養(yǎng)，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在農(nóng)村基本社會服務(wù)工作中的支撐和引領(lǐng)作用。

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（責(zé)編：張 麗）