程 瑤 孫文遠(yuǎn) 杜秀紅

一、引 言

自19世紀(jì)首家出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在英國(guó)成立以來(lái)，出口信用保險(xiǎn)作為世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》所允許的支持出口的政策手段，已成為各國(guó)政府保障本國(guó)出口企業(yè)和投資者權(quán)益的重要政策工具。20世紀(jì)90年代，受全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮影響，出口信用保險(xiǎn)商業(yè)化傾向加劇，私營(yíng)出口信用保險(xiǎn)公司迅速發(fā)展，并逐步取代官方出口信用機(jī)構(gòu)(Export Credit Agency，以下簡(jiǎn)稱ECA)的市場(chǎng)份額成為市場(chǎng)主導(dǎo)。受2008年國(guó)際金融危機(jī)的影響，貿(mào)易摩擦、政治危機(jī)爆發(fā)頻次加劇，保護(hù)主義、內(nèi)顧傾向抬頭，海外信用風(fēng)險(xiǎn)高企，許多商業(yè)性出口信用機(jī)構(gòu)出于利益考慮，逐漸收縮了高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這一時(shí)期，官方ECA則依托國(guó)家支持迎來(lái)了新的業(yè)務(wù)發(fā)展契機(jī)，有效彌補(bǔ)了商業(yè)機(jī)構(gòu)退出后的“市場(chǎng)空白”。根據(jù)伯爾尼協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2008—2017年，伯爾尼協(xié)會(huì)官方成員承?？偨痤~從1.5萬(wàn)億美元增長(zhǎng)至近2.4萬(wàn)億美元，全球每年大約有14%的國(guó)際貿(mào)易和海外投資是在出口信用保險(xiǎn)(1)出口信用保險(xiǎn)的主要業(yè)務(wù)產(chǎn)品包括：短期出口信用保險(xiǎn)(保障1年期以內(nèi)，最長(zhǎng)不超過2年的出口收匯風(fēng)險(xiǎn))、中長(zhǎng)期出口信用保險(xiǎn)(主要支持大型成套設(shè)備出口和對(duì)外承包工程項(xiàng)目，保障對(duì)象為融資銀行的貸款和出口企業(yè)的應(yīng)收賬款，承保戰(zhàn)爭(zhēng)、匯兌限制等政治風(fēng)險(xiǎn)和借款人破產(chǎn)或拖欠等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，信用期限在一般在2年以上，15年以內(nèi))和海外投資保險(xiǎn)(主要支持投資者開展跨境投資，保障投入的資金、資產(chǎn)安全，承保戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂、匯兌限制、征收、違約等政治風(fēng)險(xiǎn)，信用期限一般10年左右，最長(zhǎng)20年)。支持下完成的。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)依然低迷，我國(guó)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜。2018年4月，自美國(guó)單方啟動(dòng)對(duì)中國(guó)的“301調(diào)查”以來(lái)，中美兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不確定性一定程度上惡化了中國(guó)外貿(mào)企業(yè)的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境。加之遭遇2020年新冠肺炎疫情影響，國(guó)內(nèi)大量外貿(mào)企業(yè)不得不停工停產(chǎn)應(yīng)對(duì)疫情。同時(shí)，國(guó)外買家拒收風(fēng)險(xiǎn)增高，企業(yè)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)急劇上升。這種情況下，支持企業(yè)用足用好出口信用保險(xiǎn)，充分發(fā)揮其政策性功能，對(duì)有效對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定外貿(mào)基本盤具有重要意義。

“他山之石，可以攻玉?！惫俜匠隹谛庞帽ｋU(xiǎn)作為一種戰(zhàn)略性貿(mào)易促進(jìn)政策，其政策性作用能否充分發(fā)揮，受到一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、市場(chǎng)化程度、地緣環(huán)境等多重因素影響。通過梳理和比較日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA的運(yùn)營(yíng)模式，有助于探尋官方ECA更好發(fā)揮政策性功能的一般規(guī)律；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)官方ECA發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)一步分析我國(guó)出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)政策性履職情況及存在的問題，以促進(jìn)我國(guó)出口信用保險(xiǎn)更高質(zhì)量發(fā)展。

二、國(guó)際官方ECA的發(fā)展模式比較

之所以選擇日本和韓國(guó)官方ECA，主要是緣于其發(fā)展模式、地緣文化與我國(guó)的相似性，競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系并存。兩國(guó)都曾確立出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)歷過經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，均實(shí)現(xiàn)了從產(chǎn)品輸出到資本輸出的發(fā)展轉(zhuǎn)型；并且，兩國(guó)都在積極運(yùn)用政策性出口信用保險(xiǎn)貫徹國(guó)家戰(zhàn)略意圖，推動(dòng)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展，并取得令人矚目的成績(jī)。選擇美國(guó)官方ECA，主要因其近幾年經(jīng)歷了從被質(zhì)疑停滯到尋回政策性功能定位重回公眾視野的過程，其中曲折值得思考。

(一)日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA基本情況

1.日本貿(mào)易保險(xiǎn)公司

日本貿(mào)易保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱NEXI)是日本官方ECA，前身是1950年成立的日本通產(chǎn)省貿(mào)易保險(xiǎn)部。2001年，NEXI正式成立，轉(zhuǎn)型成為政府深度參與管理的“獨(dú)立行政法人”，資本金1693億日元(約15億美元)，由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(前身通產(chǎn)省)主管，負(fù)責(zé)確定NEXI的中期目標(biāo)、審批費(fèi)率和承保條件等。NEXI依據(jù)本國(guó)《貿(mào)易投資保險(xiǎn)法》運(yùn)營(yíng)，旨在開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以防范普通保險(xiǎn)無(wú)法提供救濟(jì)的對(duì)外貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。2017年，NEXI再次改革，轉(zhuǎn)型成為政府全資所有的獨(dú)立股份制公司，通過設(shè)立董事會(huì)負(fù)責(zé)公司管理的重大決策，董事5人(含外部董事1人)，在業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事等方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)自主管理。NEXI主營(yíng)業(yè)務(wù)包括中長(zhǎng)期出口信用保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱中長(zhǎng)期險(xiǎn))、海外投資保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱海外投資險(xiǎn))、短期出口信用保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱短期險(xiǎn))、非約束性貸款保險(xiǎn)等。在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方面，2017年前，NEXI主要依靠日本政府提供的再保險(xiǎn)方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，分保比例高達(dá)90%；2017年后，主要通過商業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)分保。

2.韓國(guó)貿(mào)易保險(xiǎn)公社

韓國(guó)貿(mào)易保險(xiǎn)公社(以下簡(jiǎn)稱K-SURE)是韓國(guó)官方ECA，前身是1992年成立的韓國(guó)輸出保險(xiǎn)公社，2010年根據(jù)新修立的《貿(mào)易保險(xiǎn)法》更為現(xiàn)名；旨在支持韓國(guó)貿(mào)易出口，促進(jìn)韓國(guó)企業(yè)海外投資，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。K-SURE主營(yíng)業(yè)務(wù)包括短期險(xiǎn)、中長(zhǎng)期險(xiǎn)(含海外投資險(xiǎn)、海外業(yè)務(wù)融資保險(xiǎn)等)、出口信用擔(dān)保等。K-SURE是不設(shè)資本金的特殊法人，依托韓國(guó)政府設(shè)立的貿(mào)易保險(xiǎn)基金(Trade Insurance Fund)開展運(yùn)營(yíng)。K-SURE的業(yè)務(wù)收入作為該基金的收入，理賠款項(xiàng)及日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用從基金劃撥，當(dāng)基金出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)損失時(shí)，由韓國(guó)政府撥款彌補(bǔ)虧損。K-SURE直接接受國(guó)會(huì)和監(jiān)察院監(jiān)督，其主管部門是產(chǎn)業(yè)通商資源部，負(fù)責(zé)審定年度承保金額、確定年度預(yù)算決算、設(shè)立董事會(huì)等，自主管理程度不如NEXI。

3.美國(guó)進(jìn)出口銀行

美國(guó)進(jìn)出口銀行(以下簡(jiǎn)稱Ex-Im Bank)是美國(guó)官方ECA，成立于1968年，根據(jù)《美國(guó)進(jìn)出口銀行法》和隨后的法案開展業(yè)務(wù)；旨在為美國(guó)商品和貿(mào)易出口提供融資支持，促進(jìn)出口機(jī)會(huì)向銷售轉(zhuǎn)化，以有助于維持和創(chuàng)造美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)，并支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Ex-Im Bank的產(chǎn)品主要分為擔(dān)保、貸款和保險(xiǎn)三大類，具體包括流動(dòng)資金擔(dān)保、中長(zhǎng)期貸款擔(dān)保、直接貸款和出口信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。Ex-Im Bank的注冊(cè)資本金為10億美元，來(lái)自美國(guó)政府全額撥款，由參眾兩院的銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，由政府限制信用風(fēng)險(xiǎn)的承?？偭?。該行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)每4年需經(jīng)國(guó)會(huì)審批、總統(tǒng)簽字授權(quán)才能延續(xù)，最高決策層為董事會(huì)，成員包括法定董事5名(行長(zhǎng)/董事長(zhǎng)+副行長(zhǎng)/副董事長(zhǎng)+3名董事)和政府部門代表2名(商務(wù)部長(zhǎng)+貿(mào)易代表)；由美國(guó)管理和預(yù)算辦公室(OMB)負(fù)責(zé)審查全部經(jīng)營(yíng)。Ex-Im Bank主要依靠資本金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，也可以向財(cái)政部借款或者發(fā)債以補(bǔ)充資本金不足，還可以獲得聯(lián)邦政府的財(cái)政補(bǔ)貼，2018年Ex-Im Bank向財(cái)政借款余額為202.1億美元。

日本、韓國(guó)和美國(guó)官方ECA的基本情況比較見表1。總體看來(lái)，日本、韓國(guó)和美國(guó)的官方ECA在發(fā)展過程中形成了各自不同的經(jīng)營(yíng)模式，有共性的方面，包括立法保障出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展、明確政府是最后擔(dān)保人、由政府部門進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管等；也有特性的方面，包括資本金設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等。

(二)業(yè)務(wù)發(fā)展情況比較

1.整體業(yè)務(wù)規(guī)模情況

2014—2018年，受全球貿(mào)易持續(xù)低迷影響，NEXI、K-SURE和Ex-Im Bank的整體業(yè)務(wù)發(fā)展均呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)(見表2)。NEXI的承?？傤~由8.5萬(wàn)億日元降至6.3萬(wàn)億日元，年均降幅7.2%；其中，短期險(xiǎn)保額由6.7萬(wàn)億日元降至5萬(wàn)億日元，年均降幅7.1%。同期，K-SURE的承?？傤~由190.2萬(wàn)億韓元降至148.6萬(wàn)億韓元，年均降幅6%；其中，短期險(xiǎn)保額由167.3萬(wàn)億韓元降至133.9億韓元，年均降幅5.4%。Ex-Im Bank的承?？傤~由55.2億美元驟降至24.4億美元，年均降幅高達(dá)17.3%；其中，短期險(xiǎn)保額由51.1億美元降至23.5億美元，年均降幅17.7%。Ex-Im Bank業(yè)務(wù)規(guī)模大幅萎縮主要是2015—2019年該行業(yè)務(wù)停擺所致：2015年該行3名董事未能通過美國(guó)參議院審議，導(dǎo)致該行僅能開展7年期以下的中短期業(yè)務(wù)，運(yùn)營(yíng)陷入困境。直至2019年5月，美國(guó)參議院高票通過董事會(huì)3名候選人提名，該行才全面恢復(fù)運(yùn)營(yíng)能力。

表1 日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA基本情況比較

資料來(lái)源：根據(jù)日、韓、美三國(guó)官方ECA年報(bào)和《中國(guó)出口信用保險(xiǎn)研究》整理。

2.非約束性貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況

出口信用保險(xiǎn)設(shè)計(jì)之初將保障范圍限定在“本國(guó)成分”，即考量一件商品、一個(gè)項(xiàng)目或一項(xiàng)服務(wù)的總價(jià)值中源自本國(guó)的部分。在實(shí)踐中，NEXI結(jié)合日本外經(jīng)貿(mào)發(fā)展需要逐步將保障范圍拓展至“本國(guó)利益”(2)“本國(guó)利益”指一項(xiàng)貿(mào)易或投資活動(dòng)中存在的有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外戰(zhàn)略、外交事務(wù)和安全保障等方面的國(guó)家利益。本國(guó)利益的內(nèi)容十分豐富，包括但不限于國(guó)家戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟(jì)利益、對(duì)重要戰(zhàn)略市場(chǎng)的出口與開發(fā)、不可再生稀缺資源和能源獲取、高科技產(chǎn)品和知識(shí)密集型裝備技術(shù)掌握、人力資本積累、國(guó)家聲譽(yù)形象維護(hù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)和國(guó)家創(chuàng)新能力提升、國(guó)際地位與話語(yǔ)權(quán)的提高、環(huán)境保護(hù)等等。，并相應(yīng)推出“非約束性貸款保險(xiǎn)”(United Loan Insurance)。只要滿足日本企業(yè)股權(quán)投資、日本企業(yè)深度參與項(xiàng)目運(yùn)維、日本企業(yè)為自然資源包銷方、符合日本國(guó)家戰(zhàn)略或政策導(dǎo)向等任一條件即被認(rèn)為符合日本的“本國(guó)利益”，NEXI就可通過非約束性貸款保險(xiǎn)予以承保，不再局限于日本的本國(guó)成分比例(3)本國(guó)成分比例，就是指本國(guó)成分占總價(jià)值的比例，有時(shí)也稱為“國(guó)產(chǎn)化率”。。同時(shí)，為支持日本企業(yè)獲取海外能源資源項(xiàng)目，NEXI與日本協(xié)力銀行(JBIC)開展合作，JBIC也開發(fā)了非約束貸款，實(shí)現(xiàn)了兩類產(chǎn)品的無(wú)縫對(duì)接。2018年，受海外投資項(xiàng)目減少的影響，NEXI非約束性貸款保險(xiǎn)保額為3436億日元，同比下降18.6%。

K-SURE也針對(duì)性地開發(fā)了非約束性貸款保險(xiǎn)，包括海外業(yè)務(wù)融資保險(xiǎn)及海外資源開發(fā)基金保險(xiǎn)。其中，海外業(yè)務(wù)融資保險(xiǎn)項(xiàng)下的承保標(biāo)的是“不與韓國(guó)出口直接相關(guān)，但能為韓國(guó)帶來(lái)利益的項(xiàng)目項(xiàng)下的融資”；海外資源開發(fā)基金保險(xiǎn)，專門用于幫助韓國(guó)企業(yè)獲得對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用的海外自然資源。2018年，由于海外項(xiàng)目收縮，K-SURE海外業(yè)務(wù)融資保險(xiǎn)保額萎縮至0.5萬(wàn)億韓元，同比下降55%。

Ex-Im Bank雖然沒有細(xì)分的非約束性貸款保險(xiǎn)，但是2007—2013年獲得該行貸款的前10大海外企業(yè)里有5家是大型能源類企業(yè)，這在一定程度上也體現(xiàn)了“本國(guó)利益”的理念。

3.服務(wù)支持中小企業(yè)發(fā)展情況

中小企業(yè)在吸納就業(yè)、保障民生、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定等方面作用顯著， NEXI和K-SURE都非常注重服務(wù)支持中小企業(yè)發(fā)展。NEXI于2005年推出了針對(duì)中小企業(yè)的應(yīng)收賬款保險(xiǎn)；2010年與三工中經(jīng)銀行(Shoko Chukin Bank)合作推出了中小企業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)下融資便利支持計(jì)劃，借助銀行網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中小企業(yè)，與100余家銀行建立銀保合作關(guān)系，極大地提高了便利融資效率；2016年又推出中小企業(yè)和農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)出口保險(xiǎn)，通過簡(jiǎn)化承保和理賠、加強(qiáng)融資配套、強(qiáng)化業(yè)務(wù)平臺(tái)建設(shè)等方式支持中小企業(yè)和農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014—2018年，NEXI對(duì)中小企業(yè)的保額由43億日元增至98.1億日元(見圖1)，年均增幅達(dá)到22.9%；2018年，NEXI為中小企業(yè)支付賠款達(dá)到7800萬(wàn)日元，是2014年的78倍。

K-SURE自成立之初就設(shè)立了專門的中小企業(yè)團(tuán)隊(duì)和部門，為中小企業(yè)提供更低的費(fèi)率及更高的授信額度。2012年以來(lái)，K-SURE進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)的支持力度，設(shè)立中小企業(yè)中心本部和南方本部(4)當(dāng)時(shí)K-SURE總部設(shè)有六個(gè)本部，分別為戰(zhàn)略管理本部、全球業(yè)務(wù)本部、投資及融資本部、風(fēng)險(xiǎn)管理本部、中小企業(yè)中心本部、中小企業(yè)南方本部，現(xiàn)有所調(diào)整，兩個(gè)中小企業(yè)本部合二為一。，中小企業(yè)服務(wù)人近100人，遠(yuǎn)超其他官方ECA。2014—2018年，K-SURE對(duì)中小企業(yè)的保額連續(xù)5年持續(xù)增長(zhǎng)，由38.5萬(wàn)億韓元增長(zhǎng)至53萬(wàn)億韓元，年均增幅達(dá)到8.3%；該項(xiàng)業(yè)務(wù)在整體業(yè)務(wù)中的比重也由20.2%提升至35%。

Ex-Im Bank雖然強(qiáng)調(diào)支持中小企業(yè)發(fā)展，但是其業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)卻并未支持該政策目標(biāo)。例如，在該行2014財(cái)年長(zhǎng)期貸款擔(dān)保所提供的108億美元中，只有20%流向小企業(yè)，其所產(chǎn)生的收益只占到美國(guó)全部小企業(yè)的0.5%；而包括波音、通用電氣、洛克希德—馬丁等在內(nèi)的前10家大客戶獲得的貸款擔(dān)保卻占到了總額的80%，僅波音一家就獲得74億美元的份額，占比68.3%，Ex-Im Bank也一度被稱為“波音的銀行”(5)Ex-Im Bank要求前五位外國(guó)航空公司買家只能從波音公司采購(gòu)商品，這種肥水不流外人田的做法看似高明，但由于2008年該行對(duì)外國(guó)航空公司的補(bǔ)貼翻了三倍，造成美國(guó)國(guó)內(nèi)其他航空運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)壓力激增，為此還遭到達(dá)美航空以過度補(bǔ)貼為由發(fā)起的訴訟。。2014—2018年，Ex-Im Bank對(duì)中小企業(yè)的保額由29.1億美元下降至16.2億美元，年均降幅13.6%；服務(wù)支持中小企業(yè)數(shù)也由2878家降至2000家，年均降幅8.7%。

(三)小結(jié)

日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA運(yùn)營(yíng)情況表明，官方ECA重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域需要與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段緊密相關(guān)，在堅(jiān)持服務(wù)外貿(mào)提升與對(duì)外投資的同時(shí)，還要注重堅(jiān)持服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要和支持社會(huì)發(fā)展需要協(xié)調(diào)并重。

1.服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要是官方ECA有效履行政策性職能的基礎(chǔ)

官方ECA作為政策性金融機(jī)構(gòu)，必須緊緊圍繞國(guó)家戰(zhàn)略提供針對(duì)性的產(chǎn)品和服務(wù)，才能履行好政策性職能，贏得政府信賴。比如，日韓兩國(guó)政府將境外能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重，相應(yīng)地，兩國(guó)官方ECA均大力開發(fā)非約束性貸款保險(xiǎn)，以配合本國(guó)企業(yè)獲取能源資源，政策性作用得到了較好發(fā)揮。相較于日韓政府較多關(guān)注海外資源能源獲取，美國(guó)政府現(xiàn)階段對(duì)官方ECA在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)上的要求，較多關(guān)注其對(duì)經(jīng)濟(jì)提升和就業(yè)拉動(dòng)的作用。Ex-Im Bank在奧巴馬政府期間被“削權(quán)”和特朗普政府期間的重新回歸，也在一定程度上表明官方ECA政策性作用的發(fā)揮和有效履職必須圍繞服務(wù)國(guó)家不同階段戰(zhàn)略發(fā)展需要的重要性。

表2 日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA業(yè)務(wù)情況比較(2014—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)NEXI、K-SURE、Ex-Im Bank 歷年年報(bào)整理。

圖1 日本、韓國(guó)、美國(guó)官方ECA對(duì)中小企業(yè)保額(2014—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)NEXI、K-SURE、Ex-Im Bank 歷年年報(bào)整理。

2.支持中小企業(yè)發(fā)展是官方ECA有效履行政策性職能的前提

以出口支持實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)本國(guó)就業(yè)是多數(shù)官方ECA作為政策性金融機(jī)構(gòu)的重要目標(biāo)。中小企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量，對(duì)吸納國(guó)內(nèi)就業(yè)、促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有舉足輕重的不可替代性，因此，是否支持中小企業(yè)發(fā)展也被視為評(píng)價(jià)官方ECA能否有效履職的重要指標(biāo)。日韓兩國(guó)的官方ECA均非常重視對(duì)中小企業(yè)的扶持，通過不斷優(yōu)化產(chǎn)品及流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)中小企業(yè)的超低費(fèi)率優(yōu)惠、便捷融資支持和高效風(fēng)險(xiǎn)保障等，才得以實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)保額在經(jīng)濟(jì)不景氣大環(huán)境下的逆勢(shì)上升，有力彰顯了其政策性履職效能。相較之下，Ex-Im Bank的政策性資源卻主要流向大企業(yè)，同時(shí)其小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也一度遭到詬病。比如，美國(guó)第四大私營(yíng)能源巨頭、員工數(shù)超過53000人的Bechtel公司赫然出現(xiàn)在其小企業(yè)名單里。Ex-Im Bank種種漠視中小企業(yè)利益的做法背離了其服務(wù)宗旨，也很難說(shuō)服美國(guó)國(guó)會(huì)和公眾去相信那些工業(yè)巨頭無(wú)法獲得私營(yíng)渠道的出口融資，一定程度上也導(dǎo)致了該行的停擺。

三、我國(guó)官方ECA發(fā)展歷程與政策性職能發(fā)揮

(一)我國(guó)官方ECA發(fā)展歷程回顧

1.初建階段(1988—1993年)

1988年，由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)人保)探索試辦短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)，5年后開始承保中長(zhǎng)期險(xiǎn)、海外投資險(xiǎn)業(yè)務(wù)。該階段，短期險(xiǎn)累計(jì)保額超過20億美元；但是，相較于同期累計(jì)4106億美元的出口額而言，短期險(xiǎn)承保規(guī)模偏小，對(duì)同期出口的滲透率不到0.5%，政策性作用發(fā)揮相對(duì)有限。

2.初步發(fā)展階段(1994—2001年)

1994年，改由中國(guó)人保和中國(guó)進(jìn)出口銀行兩家單位聯(lián)合承辦出口信保業(yè)務(wù)。這一時(shí)期，短期險(xiǎn)承保規(guī)模逐步增長(zhǎng)，累計(jì)保額超過110億美元；中長(zhǎng)期險(xiǎn)和海外投資險(xiǎn)累計(jì)保額達(dá)到56億美元。該階段，出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)仍沒有得到長(zhǎng)足發(fā)展，短期險(xiǎn)滲透率大多數(shù)年份不及1%，促進(jìn)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的作用未及預(yù)期(何慎遠(yuǎn)、汪壽陽(yáng)，2012)。

3.高速發(fā)展階段(2002—2012年)

2001年，中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)信保)成立，獨(dú)家承辦出口信保業(yè)務(wù)，中國(guó)人保和中國(guó)進(jìn)出口銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)被并入中國(guó)信保，以期更好地協(xié)助中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)加入WTO以后可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。該階段，出口信用保險(xiǎn)的政策性作用大幅提升。2012年中國(guó)信保承保總額達(dá)到3000億美元，短期險(xiǎn)保額達(dá)到2730億美元，對(duì)一般貿(mào)易出口的滲透率達(dá)到了27.6%。

4.競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展階段(2013年至今)

2013—2014年，國(guó)家嘗試在短期險(xiǎn)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，批準(zhǔn)人保、平安、大地、太平洋4家商業(yè)保險(xiǎn)公司試點(diǎn)短期險(xiǎn)，以期更好地發(fā)揮出口信用保險(xiǎn)作用，服務(wù)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是中小企業(yè)出口。從政策效果看，多元市場(chǎng)主體的引入，有效推動(dòng)了短期險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的降費(fèi)讓利，也進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力。中國(guó)信保憑借其在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置、理賠追償時(shí)效等方面具有較高的專業(yè)性，客戶黏性較強(qiáng)，不僅繼續(xù)在短期險(xiǎn)市場(chǎng)占據(jù)支配地位，也實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)規(guī)模的逐年擴(kuò)展。2018年，中國(guó)信保的短期險(xiǎn)、中長(zhǎng)期險(xiǎn)和投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模在伯爾尼協(xié)會(huì)的排名分別提升至第2位、第1位和第1位；總承保金額和各主要險(xiǎn)種承保金額連續(xù)三年躍居全球所有官方機(jī)構(gòu)首位。

(二)中國(guó)信保政策性履職情況分析

1.發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，對(duì)沖外貿(mào)下滑風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)信保自成立以來(lái)高度重視發(fā)揮出口信用保險(xiǎn)工具的逆周期調(diào)節(jié)作用。2002—2018年，中國(guó)信保的承?？傤~由27.5億美元增至6120億美元，年均增速達(dá)到40%。尤其是2008年以來(lái)，中國(guó)信保在對(duì)沖外貿(mào)下滑風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了積極作用：2009年，在我國(guó)持續(xù)多年增長(zhǎng)的出口額驟然出現(xiàn)16%負(fù)增長(zhǎng)的艱難時(shí)刻，出口信用保險(xiǎn)保額較2008年將近翻了一番，從482億美元激增到937億美元，同比增長(zhǎng)128.5%；2018年出口信用保險(xiǎn)保額再創(chuàng)新高，同比增長(zhǎng)15.6%，滲透率達(dá)到20.3%，大幅高于10%的國(guó)際平均水平。

從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，短期險(xiǎn)保額從2002年的17.5億美元增至2018年的4814億美元，占總承保金額的78.7%，短期險(xiǎn)對(duì)一般貿(mào)易出口的滲透率從2002年的1.3%攀升至2018年的36%；中長(zhǎng)期險(xiǎn)保額從8.3億美元增至233億美元，兩者年均增速分別達(dá)到42%和23%；海外投資險(xiǎn)自2003年開設(shè)以來(lái)增長(zhǎng)迅速，2018年保額已達(dá)到581億美元(見圖3)。2019年，中國(guó)信保實(shí)現(xiàn)承保金額6098億美元，服務(wù)外經(jīng)貿(mào)企業(yè)超過11萬(wàn)家，業(yè)務(wù)遍及220多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，為客戶實(shí)現(xiàn)賠前減損6.9億美元，支付賠款13.7億美元，已成為促進(jìn)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的重要政策工具。

圖2 出口信用保險(xiǎn)保額增長(zhǎng)率與出口增長(zhǎng)率的關(guān)系(2003—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司歷年年報(bào)和wind數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)整理。

圖3 中國(guó)信保主要業(yè)務(wù)產(chǎn)品承保金額(2014—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司年報(bào)(2018年)。

表3 中國(guó)信保政策性職能履行情況部分指標(biāo)(2014—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司政策性職能履行評(píng)估報(bào)告(2018)》，摘自第13頁(yè)表3.1。

2.發(fā)揮市場(chǎng)開發(fā)和引導(dǎo)作用，推動(dòng)外貿(mào)穩(wěn)中提質(zhì)

中國(guó)信保積極支持推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)，大力引導(dǎo)外經(jīng)貿(mào)企業(yè)開拓多元出口市場(chǎng)，不斷推動(dòng)貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2018年，中國(guó)信保對(duì)機(jī)電、高新技術(shù)等重點(diǎn)行業(yè)滲透率達(dá)到14.5%；進(jìn)一步加大對(duì)自主品牌、高新技術(shù)等重點(diǎn)企業(yè)的支持力度，覆蓋面均超過20%。同時(shí)，推出差異化國(guó)別承保理賠應(yīng)對(duì)舉措，提升政策性金融機(jī)構(gòu)在國(guó)別市場(chǎng)開發(fā)和引導(dǎo)的作用。2018年，支持企業(yè)向除歐盟、美國(guó)、日本和中國(guó)香港之外的新興市場(chǎng)出口和投資，總量達(dá)到2591億美元，新興市場(chǎng)滲透率達(dá)到25.2%，業(yè)務(wù)占比達(dá)到46.1%(見表3)。

3.發(fā)揮小微企業(yè)扶持政策撬動(dòng)作用，聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中國(guó)信保通過搭建小微企業(yè)統(tǒng)保平臺(tái)、提供“一攬子服務(wù)”、開辟綠色理賠通道等途徑，不斷提高服務(wù)小微企業(yè)的效率效果；通過實(shí)施降低費(fèi)率、簡(jiǎn)化報(bào)損、索賠程序、提高理賠效率、提供保單融資便利等多種方式不斷加大對(duì)小微企業(yè)的支持力度，助力小微企業(yè)接單出口。2014—2018年，中國(guó)信保對(duì)小微企業(yè)的承保金額由458.1億美元增至678.5億美元，年均增幅10.3%；服務(wù)小微企業(yè)數(shù)由3.4萬(wàn)家

增至8.1萬(wàn)家，年均增幅24.2%；對(duì)小微企業(yè)的覆蓋率由16.3%升至30.3%。2018年，中國(guó)信保服務(wù)小微企業(yè)的人數(shù)近百人，辦理賠案超過1600件，賠款1.1億美元，同比增長(zhǎng)10.6%；對(duì)小微企業(yè)的理賠平均結(jié)案時(shí)間降至37天，效率提升186%。2020年在新冠肺炎疫情防控期間，啟動(dòng)理賠服務(wù)綠色通道，優(yōu)先處理受疫情影響的出口企業(yè)出險(xiǎn)理賠，同時(shí)將進(jìn)口預(yù)付款保險(xiǎn)專項(xiàng)政策擴(kuò)大到小微企業(yè)，幫助中小微企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

4.發(fā)揮服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略作用，支持共建“一帶一路”走深走實(shí)

2013年以來(lái)，中國(guó)信保積極支持共建“一帶一路”。2014—2018年，對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的保額由958億美元增至1504億美元，年均增幅11.9%；“一帶一路”沿線國(guó)家出口滲透率由10.9%增至15.5%；“一帶一路”沿線國(guó)家的保額占整體業(yè)務(wù)的比重也由23.9%上升至26.7%；承保項(xiàng)目涉及交通、石油、通訊等多個(gè)行業(yè)，業(yè)務(wù)覆蓋沿線所有國(guó)家，進(jìn)一步推進(jìn)了雙方的互聯(lián)互通。截至2019年11月，中國(guó)信保累計(jì)支持對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的出口和投資約8133億美元，支付賠款近32億美元(王俊嶺，2019)，有效降低了企業(yè)向“一帶一路”沿線國(guó)家出口和投資的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)中國(guó)信保存在的主要問題

1.信用保險(xiǎn)立法滯后，制度建設(shè)有待加強(qiáng)

我國(guó)出口信用保險(xiǎn)尚未立法，然“業(yè)”無(wú)法不治。作為政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，官方ECA的發(fā)展戰(zhàn)略、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)宗旨、資本管理等各方面均與商業(yè)機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)有專門的法律制度加以指導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)管。目前，中國(guó)信保的運(yùn)營(yíng)主要靠國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的章程，法律效力較低，涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的體制機(jī)制仍不健全。比如，監(jiān)管保險(xiǎn)公司的“償二代體系”，其中很多衡量指標(biāo)在設(shè)計(jì)之初就是針對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的，中國(guó)信保作為政策性保險(xiǎn)公司是否應(yīng)該納入這套體系的監(jiān)管，值得探究。反觀日韓美等國(guó)均通過立法等方式進(jìn)一步強(qiáng)化出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位，增強(qiáng)了政府對(duì)本國(guó)官方ECA的保障力度。

2.產(chǎn)品結(jié)構(gòu)略顯單一，產(chǎn)品創(chuàng)新有待強(qiáng)化

當(dāng)前，隨著越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)在全球范圍內(nèi)配置資源、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)更高質(zhì)量、更優(yōu)水平的出口信用保險(xiǎn)產(chǎn)品的需求也越來(lái)越強(qiáng)烈。但是，與國(guó)際同業(yè)比較，中國(guó)信保在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上還略顯單一，創(chuàng)新力度仍然乏力。比如，尚未出臺(tái)與資本輸出階段高度相關(guān)的非約束性貸款保險(xiǎn)等產(chǎn)品，在更好維護(hù)本國(guó)利益等方面較日韓官方ECA仍有差距。此外，在國(guó)家新一輪高水平對(duì)外開放的要求下，越來(lái)越多的企業(yè)將視線轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大進(jìn)口上來(lái)，中國(guó)信保與進(jìn)口相關(guān)的進(jìn)口預(yù)付款等產(chǎn)品也需要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟市場(chǎng)和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。

3.資本金有待補(bǔ)充，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有待加強(qiáng)

中國(guó)信保按照風(fēng)險(xiǎn)基金與承保責(zé)任1∶20的比例來(lái)控制承保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任規(guī)模(何慎遠(yuǎn)、汪壽陽(yáng)，2012)。2012年，中國(guó)信保的資本金由設(shè)立之初的40億元人民幣增加至271.6億元人民幣(張翼、郭雪劍，2016)。雖然理論上官方ECA享受與國(guó)家主權(quán)基本一致的評(píng)級(jí)，對(duì)資本金的要求并不強(qiáng)烈，但是，落實(shí)到實(shí)踐層面，充足的資本金依然是提升官方ECA處置非預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和損失能力的重要保障(王穩(wěn)，2018)。尤其是相較于2018年中國(guó)2.48萬(wàn)億美元的出口額、1.4萬(wàn)億美元的一般貿(mào)易出口額和2418億美元的對(duì)外工程承包合同金額、1205億美元的非金融類對(duì)外直接投資而言，中國(guó)信?，F(xiàn)階段的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力亟待提升。

4.政策性機(jī)構(gòu)合力未顯，同業(yè)合作有待深化

加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)其他政策性金融機(jī)構(gòu)與國(guó)外同業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，不僅有助于更好地發(fā)揮政策金融的合力，還可以強(qiáng)化國(guó)際互信交流與合作。但從目前來(lái)看，一方面，中國(guó)信保與中國(guó)進(jìn)出口銀行兩家單位在普惠金融等方面還處于各自為政的狀態(tài)，“出口信用保險(xiǎn)+出口信貸”的合力尚未形成，政策支持的效率效果還未凸顯；另一方面，中國(guó)信保與NEXI、K-SURE之間的合作仍停留在技術(shù)交流和業(yè)務(wù)探討層面，還沒有開展實(shí)質(zhì)性的業(yè)務(wù)合作，合作的廣度和深度有待進(jìn)一步拓展。

圖4 中國(guó)信保服務(wù)支持“一帶一路”建設(shè)情況(2014—2018年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司歷年年報(bào)和《中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司政策性職能履行評(píng)估報(bào)告(2018)》。

四、提升我國(guó)官方出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)政策性功能的對(duì)策建議

(一)加快信用保險(xiǎn)制度建設(shè)，為發(fā)揮外貿(mào)提升作用提供體制機(jī)制保障

盡早將出口信用保險(xiǎn)立法提上議事日程，通過法律形式明確并規(guī)范中國(guó)信保的經(jīng)營(yíng)管理體制，為中國(guó)信保發(fā)展提供更為有力的支持。主要措施包括：建立健全中國(guó)信保資本金調(diào)整機(jī)制，提升其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和水平；進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式，有效監(jiān)管防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，最大程度支持中國(guó)信保擁有相對(duì)靈活的經(jīng)營(yíng)方式、風(fēng)控體系等，為更好應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦、更好服務(wù)支持“一帶一路”建設(shè)走深走實(shí)，提供更加全面的風(fēng)險(xiǎn)保障支持。

(二)推進(jìn)信保產(chǎn)品理念創(chuàng)新，為維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展利益提供服務(wù)保障

中國(guó)信保應(yīng)充分借鑒日韓等官方ECA發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，大膽探索試驗(yàn)，積極研發(fā)非約束性貸款保險(xiǎn)產(chǎn)品，推動(dòng)服務(wù)范圍從本國(guó)產(chǎn)品擴(kuò)展至本國(guó)利益，進(jìn)一步保障中國(guó)企業(yè)在海外市場(chǎng)的權(quán)益，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)重要能源資源、一些特殊領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備等的獲取和引進(jìn)，更好地服務(wù)開放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。特別是在外部需求驟降，我國(guó)企業(yè)遭遇突發(fā)性、系統(tǒng)性、全域性外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中國(guó)信保更應(yīng)從大局出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，支持企業(yè)用足用好出口信用保險(xiǎn)。例如，面對(duì)2020年新冠肺炎疫情的全域性危機(jī)時(shí)，既要積極利用進(jìn)口預(yù)付款產(chǎn)品支持國(guó)內(nèi)急需的醫(yī)療制品、防疫用品等關(guān)系國(guó)計(jì)民生產(chǎn)品的進(jìn)口；也要根據(jù)全球疫情變化適時(shí)動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)品，加大對(duì)醫(yī)療物資等商品出口企業(yè)出運(yùn)前的風(fēng)險(xiǎn)保障支持，幫助企業(yè)保訂單、保市場(chǎng)，穩(wěn)住外貿(mào)基本盤。此外，現(xiàn)階段方興未艾的“區(qū)塊鏈+物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)在很大程度上能夠增加信息透明度和避免信用風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)信保作為信用風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該緊跟先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)理念，積極探索符合出口信用保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律的“區(qū)塊鏈+物聯(lián)網(wǎng)”的信保產(chǎn)品，以期更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升級(jí)和創(chuàng)新升級(jí)。

(三)拓展同業(yè)合作廣度深度，為形成國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展合力提供渠道保障

一方面，圍繞國(guó)家戰(zhàn)略和政策要求，進(jìn)一步深化中國(guó)信保與中國(guó)進(jìn)出口銀行等國(guó)內(nèi)政策性銀行的合作。在“一帶一路”建設(shè)方面，突出支持高質(zhì)量的項(xiàng)目，將有限的政策性資源適當(dāng)向大型企業(yè)傾斜，既提高其應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，又實(shí)現(xiàn)政策性金融資源的保值升值。在支持貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)方面，既要發(fā)揮好政策性機(jī)構(gòu)的普惠金融優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮好政策性資金的杠桿作用，有序引導(dǎo)商業(yè)資金加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的支持，妥善解決中小企業(yè)面臨的融資難、融資貴問題，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，推動(dòng)中小企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，支持中小企業(yè)在培育外貿(mào)新業(yè)態(tài)新模式、促進(jìn)外貿(mào)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面發(fā)揮更大的作用。

另一方面，結(jié)合業(yè)務(wù)開展實(shí)際，進(jìn)一步加強(qiáng)與日韓同業(yè)的合作，共同開拓第三國(guó)市場(chǎng)。不僅可以共享日韓政策性金融機(jī)構(gòu)的豐富經(jīng)驗(yàn)和日韓兩國(guó)的各類政治經(jīng)濟(jì)資源，助力中方更有效地防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，保障“一帶一路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)；還有利于減少他國(guó)憂慮，降低國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)的異議和雜音，實(shí)現(xiàn)“三方共贏”，更穩(wěn)妥、更有序地建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)。