王莉　石英

摘? 要：本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，歸納出吉林省應(yīng)急管理體系在法治化建設(shè)、預(yù)案體系、聯(lián)動機制等方面存在的問題，并結(jié)合實際提出完善建議，以期為加快吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;預(yù)案;聯(lián)動機制;協(xié)作機制

“十四五”時期是我國全面建成小康社會并進入現(xiàn)代化建設(shè)的起步期，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)的起步期、關(guān)鍵期。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀進行梳理，根據(jù)存在的問題提出相應(yīng)建議，為加快吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)提供積極探索。

一、吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

2018年10月，吉林省應(yīng)急管理廳正式掛牌成立，對原有固定人員以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)模式進行重組和改組，多方協(xié)商建立了應(yīng)急聯(lián)動機制、防汛抗旱約定，努力構(gòu)建分工明確、銜接緊密、通力協(xié)作的一體化應(yīng)急管理體系。同時，省級森林草原防滅火、防汛抗旱、減災(zāi)委等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和消防救援、森林消防兩支國家隊全部轉(zhuǎn)隸、轉(zhuǎn)制到位;市、縣兩級應(yīng)急管理部門全部完成組建工作，并配備相應(yīng)工作人員;林草、水利等一些部門的日常防治職責(zé)得到進一步明確。另外，在全面貫徹執(zhí)行國家、應(yīng)急部、省廳關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，吉林省持續(xù)推進各類應(yīng)急預(yù)案的修訂與完善工作?？梢?，吉林省大應(yīng)急格局已初步形成。

二、吉林省應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問題

（一）應(yīng)急管理法治化水平有待提高

吉林省應(yīng)對突發(fā)事件的地方法律法規(guī)體系還不健全，配套政策還不完善，法律法規(guī)執(zhí)行和落實有待進一步加強。

1、立法不完善

目前，我國可適用于應(yīng)急管理的法律、法規(guī)共有幾十部，應(yīng)對突發(fā)事件的各種處置規(guī)定也分散在幾十部法律、法規(guī)當(dāng)中，這些法律法規(guī)之間既獨立又相互交叉，難免會有沖突之處。這種格局容易造成各部門之間、地方之間以及有關(guān)行政部門之間各自為政，缺少有效的溝通與協(xié)作，另外還會造成法律適用層面上的混亂，從而影響相關(guān)法律與法規(guī)的有效執(zhí)行。目前國內(nèi)應(yīng)急管理的法律規(guī)范尚未整合，吉林省也未建成有效的應(yīng)急管理法規(guī)體系。

2、非政府力量參與度不足

我國現(xiàn)行的立法主要側(cè)重于規(guī)定政府在組織實施事中處置、事后恢復(fù)以及重建工作方面的一些要求，而對于如何充分調(diào)動社會力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用等這些層面，只有一些原則性的口號，缺乏對社會力量如何參與事后重建工作等問題明確性的規(guī)定。另外，在保險補償與民間救助方面，目前我國還缺乏更為明確的法律法規(guī)要求，因而導(dǎo)致金融保險機構(gòu)、慈善機構(gòu)、各類志愿者組織等非政府性機構(gòu)在面對突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對、處置和救助方面尚未發(fā)揮最大功效。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)有待加強

1、對應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要性認識不足

應(yīng)急預(yù)案編制工作是一項專業(yè)性、系統(tǒng)性都很強的工作，預(yù)案編制的質(zhì)量優(yōu)劣程度直接影響到應(yīng)急突發(fā)事件實施的效果?，F(xiàn)在仍然有些部門對應(yīng)急預(yù)案編制的重要性缺乏足夠的認識，只是單純從應(yīng)付監(jiān)管部門督查的角度出發(fā)而突擊編制各類應(yīng)急預(yù)案，而督查通過之后，預(yù)案就會被擱置無人問津。另外有些部門缺少認真的態(tài)度，抱有僥幸的心理，認為預(yù)案編制的作用也不是很大。由于預(yù)案編制部門對預(yù)案的重要性重視程度不夠，會導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時相關(guān)部門準(zhǔn)備不足，缺乏預(yù)防和有效控制的能力。

2、應(yīng)急預(yù)案的可操作性還需加強

在編制應(yīng)急預(yù)案的過程中，由于受到人員素質(zhì)情況、技術(shù)水平、專業(yè)素養(yǎng)等多種因素的影響，應(yīng)急預(yù)案不能很好地結(jié)合本部門實際情況，因而缺乏針對性和可操作性。另外，各部門雖然按照要求制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，但由于受到場地、經(jīng)費等諸多因素的限制，預(yù)案的系統(tǒng)性和可操作性還需在實踐中進一步檢驗。

（三）協(xié)同應(yīng)急聯(lián)動機制有待進一步完善

目前，吉林省各級政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力及不同專業(yè)領(lǐng)域聯(lián)合協(xié)調(diào)能力均較弱，突發(fā)事件防范與應(yīng)對的各個環(huán)節(jié)缺乏信息共享和應(yīng)急協(xié)作。

1、應(yīng)急管理聯(lián)動的隊伍資源整合不夠

目前吉林省的綜合應(yīng)急救援隊伍或者專業(yè)應(yīng)急救援隊伍基本上是按照地域或?qū)I(yè)領(lǐng)域進行劃分和管轄的，因而隸屬于不同地區(qū)和不同部門。由于這些隊伍平時缺乏有效的溝通機制與合成演練機制，只是在突發(fā)事件爆發(fā)時才會臨時合作，因此經(jīng)常會出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)配合不順的情形，很難形成高效順暢的救援合力。

2、應(yīng)急管理聯(lián)動的保障支撐缺乏長效機制

從應(yīng)急管理聯(lián)動的保障支撐上看，吉林省在制度細化及信息溝通機制方面還存在著不足，特別是在法律、法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度等層面，吉林省重大突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動機制還缺乏明確和細化的規(guī)定。另外，在應(yīng)急信息管理方面，吉林省各地及各部門之間明顯溝通偏少，缺乏必要的、明確的信息互動和共享機制。

三、建議

（一）完善法律法規(guī)，重視非政府力量

1、完善應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

從國家層面講，政府應(yīng)加強相關(guān)應(yīng)急管理法律法規(guī)的整合與細化，包括修改、廢止、解釋相關(guān)法律法規(guī)，協(xié)調(diào)法律法規(guī)之間的不銜接、不統(tǒng)一的問題。從省級層面講，吉林省可加快推動《吉林省突發(fā)事件應(yīng)急條例》等細化法規(guī)的制定，既可以為國家法律法規(guī)的完善提供參考，又可以對本省的應(yīng)急管理工作進行規(guī)范化、系統(tǒng)化引導(dǎo)。

2、重視非政府力量的應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)

現(xiàn)行立法對在突發(fā)事件發(fā)生時如何調(diào)動社會力量、如何發(fā)揮公民自救、如何整合非政府力量等方面缺乏相關(guān)規(guī)定。在人類共同的災(zāi)難面前，國家、社會與個人都應(yīng)該貢獻力量，將損失降到最低，且突發(fā)事件應(yīng)對與災(zāi)后重建都是巨大的工程，需要各方面力量充分協(xié)作才能減少災(zāi)害損失，保障公民利益。吉林省可以在《吉林省突發(fā)事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上，進一步制定《吉林省應(yīng)急志愿者隊伍組建方案》以及配套的《吉林省應(yīng)急志愿者隊伍管理辦法》，以此來加強非政府力量的應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)工作。

（二）構(gòu)建科學(xué)實用的應(yīng)急管理預(yù)案體系

1、加強各部門對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)問題的重視，完善應(yīng)急預(yù)案體系

建立健全各行業(yè)專家隊伍，貫徹落實中央應(yīng)急預(yù)案管理辦法，進一步完善吉林省應(yīng)急預(yù)案編制指南，切實加強應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、修訂等各環(huán)節(jié)管理，構(gòu)建覆蓋全區(qū)域、全災(zāi)種、全行業(yè)、全層次、全過程的應(yīng)急預(yù)案體系。

2、統(tǒng)籌應(yīng)急預(yù)案修訂機制

組織各地各部門修訂總體應(yīng)急預(yù)案，自然災(zāi)害類、安全生產(chǎn)類專項預(yù)案和部門預(yù)案，指導(dǎo)行業(yè)企業(yè)修編應(yīng)急預(yù)案，加強應(yīng)急預(yù)案評估與改進工作，依靠應(yīng)急綜合大數(shù)據(jù)平臺逐步推動預(yù)案的數(shù)字化管理和應(yīng)用。

3、加強應(yīng)急預(yù)案演練機制

突出風(fēng)險防控重點，指導(dǎo)各地各部門開展全口徑、全覆蓋、多形式、高質(zhì)量的應(yīng)急演練;通過組織開展地震逃生、城市內(nèi)澇、冰凍暴雪、?；愤\輸、礦山緊急避險、人員密集場所火災(zāi)等實戰(zhàn)化演練，落實各方責(zé)任，優(yōu)化處置流程，錘煉救援隊伍，完善指揮協(xié)調(diào)機制，提升綜合救援能力。及時組織應(yīng)急預(yù)案演練評估，不斷修訂完善，推進預(yù)案演練常態(tài)化管理，切實提高預(yù)案的實用性。

（三）強化應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)，提升跨區(qū)域聯(lián)動能力

1、完善各地區(qū)部門間、區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動與協(xié)作機制

進一步加強各地區(qū)、各行業(yè)管理部門的橫向聯(lián)系，強化相互之間的信息溝通與應(yīng)急協(xié)作機制，有效實現(xiàn)信息互通、專業(yè)資源共享和優(yōu)勢互補。進一步強化區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)，加強與相關(guān)?。▍^(qū)、市）之間的交流、合作與共享，進一步夯實區(qū)域之間的合作基礎(chǔ)，強化共同應(yīng)對、共同處置，共同提高跨區(qū)域聯(lián)合處置突發(fā)事件的能力。

2、健全突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)對和聯(lián)合指揮機制

結(jié)合吉林省突發(fā)事件特點，明確各部門任務(wù)分工和工作職責(zé)劃分，完善突發(fā)事件區(qū)域協(xié)同應(yīng)對和聯(lián)合指揮機制，完善相關(guān)處置工作程序，共同完善突發(fā)事件預(yù)防及應(yīng)對工作。通過舉行跨區(qū)域綜合應(yīng)急演練，進一步完善聯(lián)合指揮機制和處置程序，提高區(qū)域應(yīng)急快速反應(yīng)能力。另外，可利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢，加強應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)，提高區(qū)域公共安全科技水平，增強突發(fā)事件的應(yīng)對能力。

參考文獻：

[1]中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院.完善我國應(yīng)急管理法律法規(guī)體系[J].勞動保護，2018（06）：32-35.

[2]許銀春，虞濤，羅艷，樂曉妍.企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制的實踐和思考[J].環(huán)?？萍?，2014（06）：34-37.

[3]魏玖長，盧良棟.跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急合作與協(xié)調(diào)機制研究——以長三角區(qū)域為例[J].中國社會公共安全研究報告，2017（01）：169.

作者簡介：

王莉（1974-），女，吉林輝南人，工學(xué)博士，長春工程學(xué)院管理學(xué)院教授;研究方向：應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理及系統(tǒng)工程。

石英（1972-），女，吉林長春人，經(jīng)濟學(xué)博士，長春工程學(xué)院管理學(xué)院副教授;研究方向：應(yīng)急管理、財務(wù)管理。