董茂云

內(nèi)容摘要：監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位，是由憲法法律來(lái)賦予的。要準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位，應(yīng)該從國(guó)家監(jiān)察體制改革初心和監(jiān)察權(quán)的屬性、人民代表大會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)、“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系三個(gè)維度來(lái)認(rèn)識(shí)。國(guó)家監(jiān)察體制改革決定了監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)和使命，監(jiān)察權(quán)是一種制約權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該獲得足夠的獨(dú)立性以保持其監(jiān)督權(quán)的權(quán)威和力量。監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性又是相對(duì)的。監(jiān)察委員會(huì)是人民代表大會(huì)制下的專(zhuān)司監(jiān)察的國(guó)家機(jī)關(guān)，必須對(duì)人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督，但人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督既要考量人大行使監(jiān)督權(quán)的共性，更要考量人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的特殊性。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的行使，受“一府兩院”的配合和制約?！耙桓睂?duì)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該是配合在先、監(jiān)督在后，“兩院”對(duì)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該是監(jiān)督在先、配合在后。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì) 監(jiān)察權(quán) 監(jiān)察體制改革 人民代表大會(huì)制 權(quán)力制約 監(jiān)督權(quán)

中國(guó)分類(lèi)號(hào)：DF2 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1674-4039-（2020）03-0022-32

2018年修憲的重大成果之一，就是憲法規(guī)定設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)察體制改革頂層設(shè)計(jì)的根本法化?！稇椃ā返?23條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄稇椃ā返?27條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹O(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，是加強(qiáng)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大舉措，是推進(jìn)監(jiān)察工作法治化和完善國(guó)家監(jiān)督體系的重大舉措。監(jiān)察委員會(huì)作為憲法確定的國(guó)家機(jī)關(guān)，承擔(dān)著憲法確定的職責(zé)和執(zhí)政黨賦予的使命，責(zé)任重大、任務(wù)艱巨。我們必須充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于獨(dú)立性地位的需要。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)的行使，本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，是一種制約權(quán)力的權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威性和工作實(shí)效性在一定的幅度內(nèi)與監(jiān)察委員會(huì)地位的獨(dú)立性程度成正比關(guān)系。同時(shí)，我們也必須認(rèn)識(shí)到，監(jiān)察權(quán)作為一種權(quán)力，也有被濫用的可能。監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位只能是相對(duì)的，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，必須在憲法法律所確定的制度框架內(nèi)接受監(jiān)督和制約。習(xí)近平總書(shū)記指出：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺(jué)接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依法依紀(jì)?！?〔1 〕我國(guó)的人民代表大會(huì)制，不允許存在一個(gè)不受監(jiān)督的超級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，并且在“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系中，在憲法和法律的框架中受到制約。

一、從深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督權(quán)屬性上來(lái)認(rèn)識(shí)

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，是我國(guó)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大舉措，是制度創(chuàng)新的重大舉措。國(guó)家監(jiān)察體制改革，固然是在吸收一切中外政治文明先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的，但是，對(duì)于我們這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的模式可以直接借用。因此，我們既要跳出西方國(guó)家基于權(quán)力分立對(duì)現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力分類(lèi)的觀念局限，也要跳出基于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的分散化監(jiān)督所形成的對(duì)原有制度的依賴(lài)。從根本上說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的地位和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，是在基于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、理性認(rèn)識(shí)、制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，由國(guó)家監(jiān)察體制改革來(lái)確定的。監(jiān)察委員會(huì)的地位和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)來(lái)自憲法，但歸根結(jié)底，是來(lái)自黨領(lǐng)導(dǎo)的深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位首先要從國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)上來(lái)認(rèn)識(shí)。

（一）深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心是實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力和公職人員全面有效的監(jiān)督

習(xí)近平總書(shū)記指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革?！薄吧罨瘒?guó)家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機(jī)制?！薄皺?quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進(jìn)干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)。” 〔2 〕可見(jiàn)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心，就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力和公職人員的全面監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，保證公權(quán)力的正確行使。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是新時(shí)代的要求，是國(guó)家全面深化改革的要求。監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的目的，就是要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色的監(jiān)察體制。

孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?〔3 〕習(xí)近平總書(shū)記指出：“有權(quán)力的地方必須有監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”?！? 〕在改革開(kāi)放后的一段時(shí)間里，我國(guó)部分領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象曾愈演愈烈。一些腐敗案件所涉貪腐金額之巨大、貪腐情節(jié)之嚴(yán)重，貪腐現(xiàn)象在一些地方和一些部門(mén)之普遍，可謂觸目驚心。而腐敗現(xiàn)象一個(gè)重要的原因，就是權(quán)力行使未能受到有效制約。中國(guó)共產(chǎn)黨人在艱巨的反腐敗斗爭(zhēng)中，充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力濫用和干部腐敗對(duì)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，充分認(rèn)識(shí)到以權(quán)力制約權(quán)力是保障權(quán)力正確運(yùn)行的基本法則。

習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“反腐敗問(wèn)題一直是黨內(nèi)外議論較多的問(wèn)題。目前的問(wèn)題主要是，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散，形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻繁卻責(zé)任追究不夠?！?〔5 〕解決問(wèn)題必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本目的，就是要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家監(jiān)察體制改革整合了與反腐敗有關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、人民檢察院反貪局等相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，把行政監(jiān)察提升為國(guó)家監(jiān)察，成立監(jiān)察委員會(huì)，并與黨的紀(jì)委合署辦公，增強(qiáng)了監(jiān)督合力，完善了監(jiān)督體系。

（二）監(jiān)察體制改革的初心是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)就全面深化改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，明確將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革總目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類(lèi)文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性”。習(xí)近平總書(shū)記還指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政水平。” 〔6 〕我國(guó)需要通過(guò)全面依法治國(guó)、全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“構(gòu)建黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家監(jiān)察體制，是反腐工作轉(zhuǎn)向治本的關(guān)鍵。國(guó)家監(jiān)察體制改革是健全國(guó)家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，是制度反腐的深入推進(jìn)，完善了中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督制度。” 〔7 〕監(jiān)察體制改革，是我國(guó)全面深化改革的一個(gè)重要內(nèi)容。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一方面，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)察體制的創(chuàng)新。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，將監(jiān)察監(jiān)督完全納入憲法法律框架，實(shí)現(xiàn)了防腐反腐、監(jiān)察監(jiān)督的法治化?！艾F(xiàn)代國(guó)家治理主體的多元性，決定了國(guó)家的治理需要有法治化的剛性規(guī)則確定多元主體各自的行為邊界以及相互間的互動(dòng)規(guī)則。由此決定了法治必然成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式?！?〔8 〕我國(guó)的監(jiān)察體制改革，正是要通過(guò)力量整合、制度創(chuàng)新和法治化道路，有力推動(dòng)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

（三）監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)是監(jiān)督權(quán)

“政治系統(tǒng)的基本權(quán)力可以簡(jiǎn)略地概括為‘做事的權(quán)力和‘控制錯(cuò)誤的權(quán)力兩種類(lèi)型，前者包含預(yù)測(cè)、計(jì)劃、決策、執(zhí)行、指揮、協(xié)調(diào)、溝通等活動(dòng)，并可統(tǒng)一在廣義的‘執(zhí)行權(quán)范疇之下;后者主要由預(yù)警、評(píng)估、審查、控制和監(jiān)督等活動(dòng)組成，主要是督促?zèng)Q策制定、監(jiān)控政策實(shí)施、糾察過(guò)錯(cuò)行為，可統(tǒng)稱(chēng)為‘監(jiān)督權(quán)?！?〔9 〕從監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)所要實(shí)現(xiàn)的職責(zé)和使命而言，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)當(dāng)然是監(jiān)督權(quán)。

與行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使不同，監(jiān)督權(quán)作為一種功能性的糾錯(cuò)權(quán)力，被廣泛地賦予不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)、政黨、社會(huì)組織和公民個(gè)人，監(jiān)督主體呈多元化狀態(tài)。黨的十五大報(bào)告提出：“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制。”黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”。黨的十七大報(bào)告又提出：“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！痹谖覈?guó)的政治體制中，執(zhí)政黨和各民主黨派、人民代表大會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)、檢察院、社會(huì)組織、新聞媒體、公民個(gè)人，均能成為政治系統(tǒng)廣義監(jiān)督權(quán)的主體。從國(guó)家機(jī)構(gòu)享有的權(quán)力而言，人民代表大會(huì)和檢察院各自享有的權(quán)力均包括監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，實(shí)際上是專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)就是監(jiān)督權(quán)。雖然人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)與檢察院、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)層次不同、意義和手段有別，檢察院的監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)也對(duì)象不同、手段有別，但是，上述監(jiān)督權(quán)均屬?lài)?guó)家糾錯(cuò)權(quán)，均屬制約權(quán)力的權(quán)力。

秦前紅教授指出：“國(guó)家監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，機(jī)構(gòu)和職能的整合乃是改革的主要方法論。此過(guò)程中新機(jī)構(gòu)的設(shè)立及舊機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)，實(shí)質(zhì)上皆是國(guó)家監(jiān)督權(quán)重新配置的外在表現(xiàn)形式，而監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察權(quán)即為權(quán)力重新配置的結(jié)果?！?〔10 〕我國(guó)不實(shí)行權(quán)力分立制度，監(jiān)督權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中意義重大。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)是一種新型的監(jiān)督權(quán)，它是國(guó)家監(jiān)督權(quán)重新配置的結(jié)果，在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度下，作為監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察權(quán)，將對(duì)一切行使公權(quán)力的公職人員形成監(jiān)督全覆蓋。

（四）監(jiān)察權(quán)的有效性和權(quán)威性有賴(lài)于特定的制度安排

“監(jiān)督權(quán)的能量或效能，關(guān)鍵在于制度安排的‘分配蛋糕，即政治系統(tǒng)對(duì)不同國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的權(quán)力或權(quán)利以及相關(guān)的行動(dòng)資源等所作出的制度性安排。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)督權(quán)是否強(qiáng)大、權(quán)力監(jiān)督的可行性和有效性，不僅在于監(jiān)督權(quán)自身有多么強(qiáng)大，也取決于監(jiān)督對(duì)象強(qiáng)大到什么程度。其中，對(duì)監(jiān)督權(quán)的吝嗇，就是對(duì)執(zhí)行權(quán)的放任，甚至是對(duì)權(quán)力濫用或權(quán)力腐敗的姑息和縱容。反過(guò)來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)監(jiān)督權(quán)或公民權(quán)利得到充分保障，并對(duì)有權(quán)者形成有效審查和制約的情況下，監(jiān)督權(quán)才會(huì)變得強(qiáng)大和有效，執(zhí)行權(quán)才會(huì)變得更加謹(jǐn)慎、節(jié)制和負(fù)責(zé)任?！?〔11 〕監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的目的，是要實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，保證公職人員依法正確履行職責(zé)、行使權(quán)力。但是，利益具有天然的巨大的誘惑力量，濫用權(quán)力、圖謀不法利益的公職人員大多不會(huì)輕易收手，更不會(huì)輕易認(rèn)罪認(rèn)罰。不少貪腐分子往往會(huì)利用手中的權(quán)力或權(quán)力關(guān)系，運(yùn)用欺騙組織、偽造證據(jù)、威脅報(bào)復(fù)等手段以對(duì)抗監(jiān)察監(jiān)督。因此，必須通過(guò)特定的制度安排，賦予監(jiān)察委員會(huì)足夠的獨(dú)立性地位和充足的監(jiān)察手段和力量，才能保證監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行和監(jiān)察工作的順利開(kāi)展，才能完成監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)和使命。

二、從人民代表大會(huì)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中來(lái)認(rèn)識(shí)

我國(guó)是一個(gè)人民主權(quán)的國(guó)家，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的各國(guó)家機(jī)關(guān)均屬?gòu)V義上的執(zhí)行機(jī)關(guān)。《憲法》規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”，意味著監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性地位。但是，監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位必須從人民代表大會(huì)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中得到認(rèn)識(shí)，監(jiān)察委員會(huì)是人民代表大會(huì)制下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，是人民代表大會(huì)制度民主集中制原則的應(yīng)有邏輯。

（一）人民代表大會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)

人民代表大會(huì)制度是結(jié)合中國(guó)的歷史條件，黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立的，是適合中國(guó)國(guó)情的政權(quán)組織形式，是我國(guó)人民民主制度的基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)制度自1954年中華人民共和國(guó)首部憲法中得到確認(rèn)，一直是我國(guó)基本的政治制度。人民代表大會(huì)制度“保證了國(guó)家權(quán)力存在形態(tài)與人民意志的統(tǒng)一，體現(xiàn)了‘高度的人民民主和集中”?！?2 〕

人民代表大會(huì)制度是以人民代表大會(huì)的權(quán)力中心地位和民主集中制原則建立起來(lái)的?！懊裰骷兄圃瓌t在理論上確認(rèn)了國(guó)家權(quán)力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身語(yǔ)境，即必須以人民主權(quán)為前提，并以‘誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)邏輯鏈條上的‘監(jiān)督—負(fù)責(zé)關(guān)系為要旨?！?〔13 〕在人民代表大會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)中，全國(guó)人民代表大會(huì)是具有最高權(quán)能性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)，代表人民集中行使最高權(quán)力，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)受人大監(jiān)督。國(guó)家的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)、國(guó)家元首權(quán)，都是從全國(guó)人民代表大會(huì)的最高權(quán)力中派生出來(lái)的。

人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，是上下關(guān)系、主從關(guān)系、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。蔡定劍教授分析指出：在各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)中，人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這些關(guān)系表現(xiàn)為：在組織上，其他國(guó)家機(jī)關(guān)，即行政、檢察、審判和軍事機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉、任命產(chǎn)生。在工作上，其他國(guó)家機(jī)關(guān)向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。每年定期向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，并經(jīng)常就某方面、某部門(mén)的工作向人大常委會(huì)報(bào)告或向有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)匯報(bào)。在行為上，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為實(shí)施全面的監(jiān)督。監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行和人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議、決定執(zhí)行情況，監(jiān)督它們的工作，監(jiān)督國(guó)家和地方領(lǐng)導(dǎo)人履行職責(zé)、守法廉政情況。對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違法、濫用職權(quán)和失職行為提出質(zhì)詢(xún)、調(diào)查，直至罷免、撤職。可見(jiàn)，在人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，人民代表大會(huì)的地位是絕對(duì)的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)服從人民代表大會(huì)，其權(quán)力不得超越和凌駕于人民代表大會(huì)之上?！?4 〕

（二）監(jiān)察委員會(huì)置身于人民代表大會(huì)的監(jiān)督體制中

2018年修憲的一個(gè)重要內(nèi)容，就是在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)成為由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的“一府一委兩院”中的“一委”。從向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的“一府兩院”，到向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的“一府一委兩院”，是我國(guó)憲法的重大修改，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的重大調(diào)整，是人民代表大會(huì)制的重要發(fā)展。

人民代表大會(huì)的職權(quán)總體上可分為決定性權(quán)力和保障性權(quán)力。其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)雖有行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、軍事權(quán)之分，但總體上可歸類(lèi)為執(zhí)行權(quán)。立法權(quán)是人民代表大會(huì)的最典型的決定性權(quán)力，直接約束其他國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)的保障性權(quán)力，人民代表大會(huì)依憲法、法律監(jiān)督保障其他國(guó)家機(jī)關(guān)正確行使各自的職權(quán)。“人民代表大會(huì)的其他職權(quán)本質(zhì)上是一項(xiàng)決定性權(quán)力，監(jiān)督權(quán)則是一種保障性權(quán)力。兩者相輔相成，使人民代表大會(huì)成為完整的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。正是由于我國(guó)人民代表大會(huì)具有廣泛的監(jiān)督權(quán)，人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使人民代表大會(huì)具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的重要標(biāo)志?！?〔15 〕

基于民主集中制的原則，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)監(jiān)督由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的各國(guó)家機(jī)關(guān)，從本質(zhì)上來(lái)看，人民代表大會(huì)是代表人民對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)既不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，是黨和國(guó)家的自我監(jiān)督機(jī)關(guān)，是政治機(jī)關(guān)。但是，監(jiān)察委員會(huì)依然是人民代表大會(huì)制下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是人民代表大會(huì)監(jiān)督下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。在實(shí)行人民代表大會(huì)制的中國(guó)，不存在不受人民代表大會(huì)監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)。中國(guó)特色監(jiān)察權(quán)的問(wèn)世，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，目的是要建立集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的反腐體制，而不是要形成一個(gè)超級(jí)的不受人民代表大會(huì)控制的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力。

基于民主集中制的原則，人民代表大會(huì)具有天然的政治優(yōu)勢(shì)地位，“一府一委兩院”無(wú)例外地在人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下。監(jiān)督與負(fù)責(zé)是一個(gè)事務(wù)的兩個(gè)方面，“一府一委兩院”向人大負(fù)責(zé)，必然要求人大監(jiān)督“一府一委兩院”，人大對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督都應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并不意味著人民代表大會(huì)可以直接干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)。即便是作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)，也不可逾越其憲定化的權(quán)力邊界，不可充當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，直接介入個(gè)案的監(jiān)察活動(dòng)中去。

（三）人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”的共性考量

任喜榮教授對(duì)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上劃分為：信息獲得權(quán)、調(diào)查權(quán)、救濟(jì)權(quán)、提議（案）權(quán)和制裁權(quán)。信息獲得權(quán)是指人大為行使監(jiān)督職能通過(guò)各種渠道、采取多種方式獲得信息的權(quán)力。這些信息不僅包括“一府一委兩院”主動(dòng)向公眾或人大公開(kāi)的信息，也包括“一府一委兩院”不能或不愿向公眾或人大公開(kāi)的信息。調(diào)查權(quán)是指人大為行使監(jiān)督職能而對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及組織依法獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查并不受干預(yù)的權(quán)力。人大調(diào)查權(quán)的行使方式分為特定問(wèn)題調(diào)查與執(zhí)法檢查。提議（案）權(quán)是指人大代表就自己所關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題，認(rèn)為有必要由人大采取行動(dòng)，按照法定程序向人大及其常委會(huì)提出動(dòng)議的權(quán)力。救濟(jì)權(quán)是指各級(jí)人大及其代表為個(gè)人及其他社會(huì)組織的權(quán)利損害提供救濟(jì)的權(quán)力。制裁權(quán)是指人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象違法或失職行為的運(yùn)用制裁手段的處置權(quán)，這些制裁手段主要有：罷免、撤職、免職、接受辭職、撤銷(xiāo)?！?6 〕上述對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的劃分，有助于對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的深刻認(rèn)識(shí)。但是，上述人大監(jiān)督權(quán)中的提議（案）權(quán)，屬于人大代表的個(gè)人職權(quán)，不宜列入人大監(jiān)督權(quán)中。而人大在監(jiān)督工作中行使的審議權(quán)（包括對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作報(bào)告的審議和相關(guān)人大代表動(dòng)議的審議），應(yīng)該列入人大監(jiān)督權(quán)中。在人大立法過(guò)程中行使的審議權(quán)，屬于立法權(quán)的范疇，在人大監(jiān)督“一府一委兩院”中行使的審議權(quán)，則屬于監(jiān)督權(quán)的范疇。從人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)上分類(lèi)出的信息獲得權(quán)、調(diào)查權(quán)、審議權(quán)、救濟(jì)權(quán)、制裁權(quán)，分別具有內(nèi)在的獨(dú)立性，應(yīng)當(dāng)無(wú)例外地運(yùn)用于對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督中。關(guān)于人大監(jiān)督“一府一委兩院”的共性，還可以作以下具體的探討。

首先，基于人大監(jiān)督的共性考量，應(yīng)該考量人大行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)遵循的基本原則。人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”，必須遵循一些共同的原則。任喜榮教授將這些原則概括為：依法監(jiān)督原則、職權(quán)分工原則、尊重和保障人權(quán)原則、公開(kāi)原則、集體行使監(jiān)督權(quán)原則。依法監(jiān)督原則，即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”均要以憲法法律為依據(jù)。職權(quán)分工原則，即在保證權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家最高權(quán)力的前提下，尊重各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工。人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，不得侵犯或代替“一府一委兩院”的職權(quán)，要預(yù)防和制止“一府一委兩院”之間的越權(quán)行為。尊重和保障人權(quán)原則，即人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重和保障人權(quán)這一憲法的核心價(jià)值和工作目標(biāo)。公開(kāi)原則，即人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”，本質(zhì)上是代表人民對(duì)“一府一委兩院”行使監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)在遵守國(guó)家保密法的前提下，對(duì)社會(huì)公開(kāi)。集體行使監(jiān)督職權(quán)原則，即人大主要通過(guò)會(huì)議形式，按照“多數(shù)決原則”和“集體負(fù)責(zé)制原則”，依照法定程序，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題?！?7 〕

其次，基于人大監(jiān)督的共性考量，應(yīng)當(dāng)考量《監(jiān)督法》對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”的全面適用。相對(duì)于人民代表大會(huì)而言，“一府一委兩院”是平行的，各機(jī)關(guān)均對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。因此，《監(jiān)督法》的監(jiān)督對(duì)象只包括“一府兩院”而不包括“一委”，在邏輯和情理上都是說(shuō)不通的。當(dāng)然，目前的情況是《監(jiān)督法》的內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”的需要了?，F(xiàn)行《監(jiān)督法》中各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，基本上都是從人大常委會(huì)監(jiān)督政府的角度設(shè)計(jì)的，完全沒(méi)有考慮法院和檢察院工作的特殊性，更沒(méi)有能顧及監(jiān)察委員會(huì)工作的特殊性。因此，在現(xiàn)行《監(jiān)督法》不變的情況下，將人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督程序和監(jiān)督方式直接推廣到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督上，是不現(xiàn)實(shí)和不可行的。

第三，基于人大監(jiān)督的共性考量，還應(yīng)當(dāng)考量人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的基本監(jiān)督形式。人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”的基本形式，散見(jiàn)于《憲法》《地方組織法》《監(jiān)察法》《監(jiān)督法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》等。綜合起來(lái)看，人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”可以普遍適用的方式，應(yīng)該包括：聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行特別調(diào)查、對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。

《監(jiān)察法》中關(guān)于人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的形式只包括：聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)。但是，從人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的監(jiān)督形式來(lái)看，還應(yīng)該包括：聽(tīng)取和審議全面工作報(bào)告、規(guī)范性文件備案審查和成立特別調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行特別調(diào)查。

向人民代表大會(huì)作全面工作報(bào)告，是“一府一委兩院”向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的必要形式?！侗O(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向人民代表大會(huì)作全面工作報(bào)告。莫紀(jì)宏教授曾經(jīng)不支持監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大報(bào)告工作，“如果讓監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)人大報(bào)告工作，就面臨作為監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象的部分人大代表出于自身利害關(guān)系考慮而利用否決權(quán)來(lái)否定監(jiān)察委員會(huì)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的情形，這就形成了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)與人大的監(jiān)督權(quán)之間的相互制約，可能引發(fā)極其嚴(yán)重的政治后果，干擾中國(guó)特色監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行”?！?8 〕這種擔(dān)心其實(shí)是不必要的。人民代表大會(huì)是通過(guò)會(huì)議和多數(shù)表決來(lái)行使權(quán)力的，作為監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象的部分人大代表出于自身利益關(guān)系考慮而在審議工作報(bào)告時(shí)利用否決權(quán)來(lái)否定監(jiān)察委員會(huì)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，實(shí)際上是很難實(shí)現(xiàn)的。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)絕大多數(shù)的人大代表保持足夠的政治信任。即便有少數(shù)人企圖在人大審議監(jiān)察委員會(huì)的工作報(bào)告時(shí)公報(bào)私仇，這在人民代表大會(huì)的多數(shù)表決機(jī)制里注定也是要落空的。

監(jiān)察工作與行政工作相似，有整體性和計(jì)劃性的特征，審議工作報(bào)告有利于對(duì)監(jiān)察工作的有效監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)向人大負(fù)責(zé)就應(yīng)該向人大進(jìn)行全面的、不間斷的負(fù)責(zé)，向人大作工作報(bào)告應(yīng)該是就監(jiān)察委員會(huì)的工作作全面工作報(bào)告，僅僅向人大作專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告是不夠的。由于反腐體制改革后，要求監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，因此，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象范圍很廣，監(jiān)察工作的深度和力度也是空前的，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察工作將影響到國(guó)家和地方事務(wù)的方方面面，因此，人民代表大會(huì)只有通過(guò)審議監(jiān)察委員會(huì)的全面工作報(bào)告，才能夠全面了解監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察工作和自身建設(shè)，才能夠有效地開(kāi)展對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作監(jiān)督和工作支持。

人民代表大會(huì)調(diào)查權(quán)的行使有多種方式。《憲法》《地方組織法》《監(jiān)督法》均有關(guān)于人民代表大會(huì)成立特別調(diào)查委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)的問(wèn)題。從根本上說(shuō)，調(diào)查權(quán)是人大監(jiān)督權(quán)的核心組成部分，特定問(wèn)題調(diào)查是調(diào)查權(quán)成為剛性監(jiān)督權(quán)的重要手段?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議?！睆膽椃ū旧淼囊?guī)定來(lái)看，并沒(méi)有將某一國(guó)家機(jī)關(guān)排除在特定問(wèn)題調(diào)查的調(diào)查權(quán)之外，因此，在具體的法律中將監(jiān)察委員會(huì)排除在人民代表大會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查的調(diào)查權(quán)之外，是不合適的，也是不可能的。通過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)，應(yīng)該是人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”共同適用的監(jiān)督形式。

（四）人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的特殊性考量

從現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人民代表大會(huì)在監(jiān)督“一府一委兩院”時(shí)，常常用共性考量代替特殊性考量，常常將監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)和方法，運(yùn)用到監(jiān)督法院、檢察院和監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督工作中?！侗O(jiān)督法》《監(jiān)察法》在不同程度上帶有這樣的烙印。但是，由于“一府一委兩院”各自的權(quán)能有別，人民代表大會(huì)在分別監(jiān)督“一府一委兩院”時(shí)，應(yīng)該有差別化和精細(xì)化的考量。就人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有特殊性的考量。

首先，人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督力度應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性需求相稱(chēng)。國(guó)家機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和受制性之間具有緊張關(guān)系。從根本上說(shuō)，任何一種國(guó)家權(quán)力均有獨(dú)立性的需要。但是，不同國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其行使權(quán)力的獨(dú)立性需要是有差別的。在人民代表大會(huì)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，“一府一委兩院”對(duì)獨(dú)立性的不同需要，決定人民代表大會(huì)對(duì)“一府一委兩院”應(yīng)保持不同的監(jiān)督力度。我國(guó)憲法并未規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使行政權(quán)”，但分別規(guī)定了“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”和“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)”?？梢?jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)、法院行使審判權(quán)、檢察院行使檢察權(quán)這三種權(quán)力，比起行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)有較大的特殊性。行政權(quán)運(yùn)用的空間最大、權(quán)力范圍最廣、運(yùn)用程序最為多樣、運(yùn)用方式最為靈活，行政權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)也是最大的，現(xiàn)代國(guó)家理論偏重強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制，而非強(qiáng)調(diào)行政權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立性。為了保障監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的正常運(yùn)行和運(yùn)行實(shí)效，《憲法》中分別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)、法院和檢察院的獨(dú)立性地位?！耙桓晃瘍稍骸痹趯?duì)獨(dú)立性的需要來(lái)說(shuō)，大體上有三個(gè)層次：第一個(gè)層次是法院。由于審判權(quán)屬于狹義的司法權(quán)，具有終極性特點(diǎn)，法院對(duì)獨(dú)立性地位的要求最高。第二個(gè)層次是監(jiān)察委員會(huì)和檢察院。監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)雖然不具有終極性，但均在刑事司法活動(dòng)中發(fā)揮重要作用，有較大的特殊性，監(jiān)察委員會(huì)和檢察院對(duì)獨(dú)立性地位的需要低于法院但高于行政機(jī)關(guān)。第三個(gè)層次是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)獨(dú)立性地位的需要最低。因此，從制度設(shè)計(jì)而言，人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督力度應(yīng)該與對(duì)檢察院的監(jiān)督力度相近，應(yīng)該高于對(duì)法院的監(jiān)督力度而低于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。

其次，人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，不得進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。人民代表大會(huì)只有在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的時(shí)候，可以在一定條件下進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，但人民代表大會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。一方面，監(jiān)察權(quán)的行使與檢察權(quán)和審判權(quán)相似，有較高的專(zhuān)業(yè)性要求，并需要遵守嚴(yán)格的法律程序，擅長(zhǎng)決策考量和大會(huì)議決的人民代表大會(huì)，并不適合承擔(dān)個(gè)案監(jiān)督的任務(wù)。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)著監(jiān)督一切行使公權(quán)力的公職人員的艱巨任務(wù)，具體個(gè)案的涉案人員可以包括人大機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員。如果允許個(gè)案監(jiān)督，就會(huì)損害監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公正處理，損害對(duì)行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。只有在極端的情形下，作為例外，才可以考慮對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。例如，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法職務(wù)犯罪案件時(shí)，發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害被調(diào)查人人身人格權(quán)的情形，經(jīng)檢察院監(jiān)督仍不糾正的，檢察院有權(quán)向人民代表大會(huì)常委會(huì)報(bào)告，人民代表大會(huì)常委會(huì)在此情形下，可以通過(guò)嚴(yán)格的程序，決定是否進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。

第三，人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)，應(yīng)該是監(jiān)察委員會(huì)的除辦理職務(wù)違法職務(wù)犯罪以外的廉政建設(shè)工作和監(jiān)察工作人員的職業(yè)操守事項(xiàng)。監(jiān)察委員會(huì)除了辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，還要承擔(dān)艱巨的廉政建設(shè)任務(wù)。人民代表大會(huì)應(yīng)該將監(jiān)察委員會(huì)的廉政建設(shè)事項(xiàng)列為重點(diǎn)的監(jiān)督內(nèi)容。這些應(yīng)當(dāng)受到重點(diǎn)監(jiān)督的廉政建設(shè)事項(xiàng)包括：監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)憲法法律進(jìn)行必要的監(jiān)察法規(guī)及其他規(guī)范性文件的制定、運(yùn)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行必要的硬件和軟件建設(shè)、必要的監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)、人財(cái)物的系統(tǒng)化管理、反腐敗國(guó)際合作，等等。人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)還應(yīng)該將監(jiān)察人員的職業(yè)操守列為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容。憲法規(guī)定了人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員的任免制度，雖然執(zhí)政黨和監(jiān)察委員會(huì)均有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察人員的職業(yè)操守，但是，只有人民代表大會(huì)及其常委會(huì)才有權(quán)決定監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員的職務(wù)去留。

三、從“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系中來(lái)認(rèn)識(shí)

我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，“一府一委兩院”之間是一種在人民代表大會(huì)支持和監(jiān)督下的分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約的關(guān)系。我國(guó)《憲法》和《監(jiān)察法》均規(guī)定了“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉”，同時(shí)，規(guī)定了“監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約”?！侗O(jiān)察法》還規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”。因此，監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性地位，必須從“一府一委兩院”之間的具體的權(quán)力關(guān)系中來(lái)認(rèn)識(shí)。

（一）“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系

從對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的角度而言，“一府一委兩院”是平行的國(guó)家機(jī)關(guān)。相對(duì)于人民代表大會(huì)的決策性權(quán)力而言，“一府一委兩院”行使的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，實(shí)際上是廣義的執(zhí)行權(quán)。但是，“一府一委兩院”之間的權(quán)力關(guān)系，并非簡(jiǎn)單的權(quán)力分立，也非絕對(duì)的平起平坐，而是依憲法、法律分工負(fù)責(zé)，互相配合、互相制約的關(guān)系。

權(quán)力的分工配合和制約，是現(xiàn)代國(guó)家國(guó)家權(quán)力運(yùn)行妥當(dāng)性、有效性和精細(xì)化所要求的，是效益最大化的現(xiàn)代治理理念所要求的。我國(guó)沒(méi)有排除國(guó)家權(quán)能在一般分工意義上加以配置的內(nèi)在需要，也沒(méi)有忽視國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力制約所具有的遏制權(quán)力濫用的意義?；谖覈?guó)的人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)不能監(jiān)督人民代表大會(huì)。但是，“一府一委兩院”之間是基于分工形成一定的配合和制約關(guān)系的。沒(méi)有相鄰部門(mén)的權(quán)力配合，監(jiān)察權(quán)可能形不成力量。沒(méi)有相鄰部門(mén)的權(quán)力制約，監(jiān)察權(quán)可能越俎代庖，喪失對(duì)權(quán)力的程序性控制。當(dāng)然，監(jiān)察委員會(huì)擁有多重職能，監(jiān)察委員會(huì)只有在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，才被憲法法律要求與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約。

（二）“一府”的配合先于制約

根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)相互配合、相互制約。其實(shí)，行政機(jī)關(guān)，既是行政管理機(jī)關(guān)，也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。當(dāng)然，執(zhí)法機(jī)關(guān)不限于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。憲法法律要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約?？梢岳斫鉃?，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)互相配合、互相制約。但在這里的互相配合、互相制約，配合應(yīng)該是第一位的，制約是第二位的，配合先于制約。

行政權(quán)是所有公權(quán)力中最能顯示強(qiáng)制力的權(quán)力，也是最容易擴(kuò)張的權(quán)力。在現(xiàn)代國(guó)家，政府常常以實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)公共秩序?yàn)槔碛?，憑借其對(duì)社會(huì)資源的控制，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，進(jìn)行行政權(quán)的擴(kuò)張。行政權(quán)的擴(kuò)張，是現(xiàn)代國(guó)家的普遍趨勢(shì)。行政權(quán)的擴(kuò)張雖是有限政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，但是，行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張，勢(shì)必破壞國(guó)家機(jī)關(guān)之間應(yīng)有的權(quán)力分工。為此，各國(guó)的憲制中，大多設(shè)置了防范行政權(quán)過(guò)度擴(kuò)張的原則或制度。西方國(guó)家大多以確立權(quán)力分立和司法權(quán)防范行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張。我國(guó)則通過(guò)規(guī)定人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)“依法獨(dú)立行使職權(quán)”，“不受行政機(jī)關(guān)干涉”，來(lái)防范行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張。

我國(guó)有權(quán)力集中的傳統(tǒng)，理論上，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力應(yīng)該集中在人民代表大會(huì)，但在事實(shí)上，權(quán)力較多地集中在行政機(jī)關(guān)。在以往的“一府兩院”中，行政機(jī)關(guān)一直有一家獨(dú)大的姿態(tài)。我國(guó)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)龐大，掌握豐富的人財(cái)物資源，行政機(jī)關(guān)主管經(jīng)濟(jì)工作，是國(guó)家中心工作——經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展工作的規(guī)劃者和管理者?；谒痉C(jī)關(guān)應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的慣常認(rèn)識(shí)，以及一級(jí)政府首長(zhǎng)在同級(jí)地方黨委中身兼副書(shū)記的有利條件，行政機(jī)關(guān)相對(duì)同級(jí)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位十分明顯。現(xiàn)在，“一府兩院”的體制，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸斌w制，監(jiān)察委員會(huì)獲得憲制地位，但是，行政機(jī)關(guān)的事實(shí)優(yōu)勢(shì)依然不會(huì)從根本上動(dòng)搖。從保障監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性地位而言，首要防范的就是來(lái)自行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)的干涉。