王曉妹

內(nèi)容摘要：法制機(jī)構(gòu)審查是《立法法》確立的重要立法制度，被賦予確保立法必要性與可行性、保障法制統(tǒng)一、阻斷不當(dāng)部門(mén)利益、提高立法質(zhì)量的法定功能。從兌現(xiàn)法定功能的角度看，法制機(jī)構(gòu)審查至少存在體制、組織和專業(yè)三方面的局限。突破體制局限，應(yīng)考慮使法制機(jī)構(gòu)回歸中立身份，并強(qiáng)化外部程序，擴(kuò)大立法過(guò)程性信息公開(kāi);突破組織局限，須更大程度地引入集體理性，形成“審查組織+質(zhì)詢+說(shuō)明+公開(kāi)”的制度組合，并建立審查輔助機(jī)制，由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)審查的大量基礎(chǔ)性工作;突破專業(yè)局限，必須形成與法律事務(wù)處理結(jié)合的專業(yè)培養(yǎng)機(jī)制，建立提前介入起草制度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，并有效引入專家團(tuán)隊(duì)。

關(guān)鍵詞：立法法 法制機(jī)構(gòu)審查 體制局限 外部程序 集體理性 法制統(tǒng)一

中圖分類(lèi)號(hào)：DF3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1674-4039-（2020）03-0149-160

引 ?言

2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《通報(bào)》）?！锻▓?bào)》指出，甘肅省政府法制辦等部門(mén)在修正《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》過(guò)程中，把關(guān)不嚴(yán)，致使該條例部分內(nèi)容嚴(yán)重違反上位法規(guī)定，但仍然得以通過(guò)，應(yīng)進(jìn)一步查清事實(shí)，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！? 〕這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)政府法制機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱法制機(jī)構(gòu)）首次因立法工作被公開(kāi)問(wèn)責(zé)。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，政府起草部門(mén)完成草案起草工作后，需將草案送法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。從立法程序上來(lái)看，起草部門(mén)起草與法制機(jī)構(gòu)審查是立法工作中前后兩道獨(dú)立的程序。在相關(guān)地方性法規(guī)不符合國(guó)家法律時(shí)，為什么《通報(bào)》點(diǎn)名問(wèn)責(zé)省政府法制辦而非起草部門(mén)？在明知相關(guān)規(guī)定不符合上位法的情況下，法制機(jī)構(gòu)為什么沒(méi)有提出否定性的審查意見(jiàn)？是緣自體制的約束、組織的局限，還是能力的限度？祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境事件中對(duì)省政府法制辦的追責(zé)，引發(fā)了一系列關(guān)于法制機(jī)構(gòu)審查制度的追問(wèn)。

法制機(jī)構(gòu)審查對(duì)保證立法必要性和可行性、促進(jìn)法制統(tǒng)一、防止不當(dāng)部門(mén)利益、全面提高立法質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。但是，法制機(jī)構(gòu)審查制度從誕生之初，就存在原生性的局限。在立法活動(dòng)不斷趨于精細(xì)化、民主要求不斷趨于具體化、專業(yè)性要求不斷趨于多領(lǐng)域化的背景下，需要重新審視國(guó)家立法對(duì)法制機(jī)構(gòu)審查的功能定位及其兌現(xiàn)障礙。為此，筆者嘗試以“組織—規(guī)則—功能”的分析框架，〔2 〕運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)理論，結(jié)合實(shí)證研究，分析法制機(jī)構(gòu)審查的體制環(huán)境、組織特點(diǎn)、運(yùn)行規(guī)則對(duì)其法定功能的影響，并試圖探尋突破當(dāng)前局限的可能路徑。

一、法制機(jī)構(gòu)審查的功能定位

法制機(jī)構(gòu)審查的實(shí)踐早于立法。從法制機(jī)構(gòu)職責(zé)演進(jìn)的歷史中可知，法制機(jī)構(gòu)審查的制度源初主要是為立法審議決定者提供專業(yè)性、前置性的輔助工作，而非對(duì)起草活動(dòng)的監(jiān)督。2000年《立法法》對(duì)法制機(jī)構(gòu)審查賦予了一定的監(jiān)督色彩，其后法制機(jī)構(gòu)審查制度在法定層面雖經(jīng)歷了若干階段的發(fā)展，但其作為輔助性審查的性質(zhì)卻愈加凸顯。隨著立法制度的不斷發(fā)展，法制機(jī)構(gòu)正越來(lái)越多地由審查者向共同起草者，進(jìn)而向組織起草者演變。

（一）監(jiān)督性審查還是輔助性審查

“審查”的語(yǔ)義是審核、調(diào)查，或者說(shuō)是對(duì)某項(xiàng)事情、情況的核實(shí)、核查。“審查”并不天然地等同于“監(jiān)督”。例如，行政機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定需要對(duì)相對(duì)人遞交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，材料審查屬于行政審批流程的一部分，并無(wú)監(jiān)督相對(duì)人之意。同理，法制機(jī)構(gòu)在地方政府規(guī)章制定過(guò)程中對(duì)草案文本的審查屬于立法程序的一環(huán)，可視之為立法審查，但此種立法審查亦無(wú)監(jiān)督之實(shí)，與規(guī)章的備案審查全然不同。那種由于“審查”的存在而將法制機(jī)構(gòu)審查視為一種內(nèi)部監(jiān)督的觀點(diǎn)，是基于簡(jiǎn)單的文義判斷而形成的結(jié)論。

首先，法制機(jī)構(gòu)審查不屬于立法監(jiān)督。在立法監(jiān)督的語(yǔ)境下，監(jiān)督指的是“異體”監(jiān)督而非“自體”監(jiān)督。〔3 〕“異體”監(jiān)督是一個(gè)主體對(duì)另一個(gè)主體的監(jiān)督，而被監(jiān)督主體是享有立法權(quán)的主體。例如，國(guó)務(wù)院、地方人大常委會(huì)對(duì)地方政府規(guī)章的監(jiān)督?！白泽w”監(jiān)督是同一主體內(nèi)部一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)另一個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，“自體”監(jiān)督在行政管理體系內(nèi)具有重要意義，是行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部控制。無(wú)論是監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，均對(duì)同一上級(jí)主體負(fù)責(zé)，上級(jí)主體通過(guò)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的相互制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)各內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，提升整體運(yùn)行效率和質(zhì)量。如將法制機(jī)構(gòu)審查視為“自體”監(jiān)督制度，監(jiān)督機(jī)構(gòu)（法制機(jī)構(gòu)）和被監(jiān)督機(jī)構(gòu)（起草單位）均非有權(quán)立法主體，這就不構(gòu)成對(duì)有權(quán)立法主體即其同級(jí)人民政府的監(jiān)督，因而不屬于立法監(jiān)督的范疇。

其次，即便在行政內(nèi)部監(jiān)督的范疇上，法制機(jī)構(gòu)審查亦難符“監(jiān)督”之實(shí)。2000年《立法法》規(guī)定法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)形成審查報(bào)告及草案修改稿，在一定程度上被視為賦予了法制機(jī)構(gòu)“監(jiān)督者”的身份。然而，《規(guī)章制定程序條例》直接改變了這一定位，規(guī)定法制機(jī)構(gòu)審查后應(yīng)當(dāng)形成規(guī)章草案及其說(shuō)明，意即法制機(jī)構(gòu)審查主要在于通過(guò)審查以完善立法草案，而不在于監(jiān)督起草單位的起草活動(dòng)，這也是法制機(jī)構(gòu)的法定審查內(nèi)容中，只強(qiáng)調(diào)審查實(shí)體內(nèi)容而未涉及程序性審查的主要原因。從法制機(jī)構(gòu)審查制度的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，更是如此。在時(shí)間和人員安排允許的情況下，法制機(jī)構(gòu)深度參與起草單位的調(diào)研，并共同研究草案起草中的有關(guān)問(wèn)題;對(duì)一些重要立法項(xiàng)目，法制機(jī)構(gòu)與起草單位組成起草組，共同承擔(dān)草案起草工作，以至于其后的法制機(jī)構(gòu)審查在某種意義上只是為了滿足程序需要。簡(jiǎn)言之，無(wú)論在法規(guī)范層面，還是立法實(shí)踐層面，“監(jiān)督”均非法制機(jī)構(gòu)審查的使命。

（二）審查者還是起草者

2000年《立法法》僅明確了法制機(jī)構(gòu)作為審查者的法律地位，2015年《立法法》則進(jìn)一步確立了法制機(jī)構(gòu)作為起草者的法律地位，法制機(jī)構(gòu)由此在法定層面具有了雙重身份：審查者和起草者。而早在2015年《立法法》修正前，2001年《規(guī)章制定程序條例》已先行明確，法制機(jī)構(gòu)既是審查者，同時(shí)也可以是起草者。這是當(dāng)年立法實(shí)踐的真實(shí)反映。但正如上海市人民政府法制辦公室的機(jī)構(gòu)職責(zé)所顯示，當(dāng)時(shí)對(duì)法制機(jī)構(gòu)作為起草者的定位，主要適用于規(guī)范政府共同行為，且無(wú)明確對(duì)應(yīng)主管部門(mén)的立法，或者跨部門(mén)綜合性立法，諸如行政許可、行政處罰等。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)賦予法制機(jī)構(gòu)起草者地位，主要是為了解決部分立法的起草單位難以明確的問(wèn)題。

但是，2015年《立法法》對(duì)法制機(jī)構(gòu)起草者地位的確定，顯然已經(jīng)突破了這一立場(chǎng)。將法制機(jī)構(gòu)作為重要行政管理的立法草案的起草者，鮮明地表達(dá)了《立法法》的立法者對(duì)法制機(jī)構(gòu)審查與法制機(jī)構(gòu)起草的認(rèn)識(shí)：由法制機(jī)構(gòu)直接起草草案，較之由法制機(jī)構(gòu)通過(guò)審查來(lái)完善草案，對(duì)提高立法質(zhì)量更為直接有效。由此推演出其背后的邏輯是：法制機(jī)構(gòu)審查本身就是為了高質(zhì)量地完成立法，而審查制度的確立，更多的是法制機(jī)構(gòu)起草受限于人員編制和行業(yè)熟悉程度的制度妥協(xié)。

在某種意義上，法制機(jī)構(gòu)審查制度只是立法制度演進(jìn)過(guò)程中的靈活性安排。在法制機(jī)構(gòu)人員和專業(yè)條件等方面不具備全面承擔(dān)立法起草任務(wù)的情況下，適用法制機(jī)構(gòu)審查制度;而可能對(duì)行政管理產(chǎn)生重大影響的立法，則適用法制機(jī)構(gòu)起草制度，由法制機(jī)構(gòu)組織人員力量和專業(yè)資源開(kāi)展起草工作。

（三）共同起草者還是組織起草者

在2001年《規(guī)章制定程序條例》框架內(nèi)，法制機(jī)構(gòu)雖有“審查者”之名，但所行卻為“起草者”之實(shí)。法制機(jī)構(gòu)審查制度中設(shè)置了征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、聽(tīng)證、協(xié)調(diào)等各項(xiàng)程序裝置，其根本目的在于，讓法制機(jī)構(gòu)在有限的審查時(shí)間內(nèi)掌握必要信息，盡快促使各方達(dá)成共識(shí)，發(fā)揮自身法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)和立法技術(shù)優(yōu)勢(shì)，完成對(duì)規(guī)章送審稿的修改。

審查程序在立法程序上雖然置于起草程序之后，但在制度內(nèi)容上卻接近于起草活動(dòng)的第二階段，起草單位提供草案初稿，法制機(jī)構(gòu)與起草單位協(xié)商修改形成審議前的最終稿，兩者就如草案的共同作者，因而就不難理解《規(guī)章制定程序條例》關(guān)于規(guī)章草案審議決定會(huì)議上既可以由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行說(shuō)明，亦可以由起草單位進(jìn)行說(shuō)明的規(guī)定了。值得關(guān)注的是，雖然各地立法基本遵循了《規(guī)章制定程序條例》關(guān)于審議決定會(huì)議上草案說(shuō)明主體的規(guī)定，但實(shí)際運(yùn)行中卻形成了由法制機(jī)構(gòu)向?qū)徸h決定會(huì)議作說(shuō)明的慣例。

在2001年《規(guī)章制定程序條例》框架下，法制機(jī)構(gòu)審查事實(shí)上造就了法制機(jī)構(gòu)作為草案共同起草者的地位，而2015年《立法法》則將其更清晰地定位于草案的“組織起草者”。從文義上看，法制機(jī)構(gòu)作為“組織起草者”僅適用于重要行政管理的立法，但這一制度的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。這一制度釋放出強(qiáng)烈的信號(hào)，即法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更廣泛、更深入地參與和主導(dǎo)立法起草過(guò)程。制度的“蝴蝶效應(yīng)”反映在法制機(jī)構(gòu)審查制度中，就是法制機(jī)構(gòu)在人員條件允許的情況下，已不再拘泥于審查者的身份，而是實(shí)際擔(dān)當(dāng)起組織起草者的使命。法制機(jī)構(gòu)審查與法制機(jī)構(gòu)參與起草、組織起草的邊界，在立法實(shí)踐中已經(jīng)相當(dāng)模糊。

綜上所述，法制機(jī)構(gòu)審查正由協(xié)助規(guī)章審議決定主體進(jìn)行的輔助性審查、專業(yè)性審查，向規(guī)章的共同起草轉(zhuǎn)化。在未來(lái)地方政府立法節(jié)奏逐步趨緩、對(duì)立法質(zhì)量要求進(jìn)一步提高的背景下，以法制機(jī)構(gòu)審查為主、法制機(jī)構(gòu)組織起草為輔的格局，可能會(huì)進(jìn)一步演化為以法制機(jī)構(gòu)組織起草為主、法制機(jī)構(gòu)審查為輔的格局。法制機(jī)構(gòu)審查的適用情形將逐步縮小，“審”與“查”的色彩將進(jìn)一步淡化。在未來(lái)，法制機(jī)構(gòu)審查可能會(huì)局限于一些行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)、適用范圍較窄、利益矛盾較小的立法領(lǐng)域。

二、法制機(jī)構(gòu)審查的體制局限

體制決定法制，決定規(guī)則。制度設(shè)計(jì)固然應(yīng)當(dāng)根據(jù)行動(dòng)者的偏好，〔4 〕只是行動(dòng)者的偏好必定是體制框架內(nèi)的偏好。因此，真正的制度優(yōu)勢(shì)是體制與規(guī)則整合的優(yōu)勢(shì)，而不是規(guī)則單獨(dú)創(chuàng)造的優(yōu)勢(shì)?！? 〕法制機(jī)構(gòu)審查制度在行政體制下的規(guī)則選擇，最終將面臨立法價(jià)值追求的拷問(wèn)。

作為行政體制內(nèi)承擔(dān)一定立法職能的組織，法制機(jī)構(gòu)審查受行政和立法雙重制度環(huán)境的影響。法制機(jī)構(gòu)審查制度是行政立法制度的一部分。行政立法具有行政和立法的雙重屬性。行政立法活動(dòng)所依托的體制是行政體制，因而具有行政屬性，需要符合行政運(yùn)行的一般規(guī)律;行政立法活動(dòng)的產(chǎn)出是法的形式，因而具有立法的屬性，需要遵循立法的基本原則。法制機(jī)構(gòu)制度趨同的初始對(duì)象主要是行政體制內(nèi)的其他行政組織，但隨著社會(huì)不同階層對(duì)立法活動(dòng)的價(jià)值期待不斷提高、民主立法意識(shí)的不斷深入，法制機(jī)構(gòu)審查受立法制度環(huán)境的影響愈加深刻，在行政和立法雙重規(guī)則的互動(dòng)中，發(fā)展出有別于其他行政組織的制度特點(diǎn)。

行政更迫切地追求效率和管用，立法則更需要彰顯民主性和正當(dāng)性。來(lái)自行政與立法的不同價(jià)值追求，使法制機(jī)構(gòu)背負(fù)了雙重壓力。暫不探究是制度環(huán)境下的被動(dòng)選擇還是法律理性下的自覺(jué)意識(shí)，一個(gè)客觀呈現(xiàn)的事實(shí)是，在《規(guī)章制定程序條例》和各地的實(shí)施性立法中，草案的公開(kāi)征求意見(jiàn)、利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式的參與、理由說(shuō)明等“作為裝置的程序”，〔6 〕正在越來(lái)越多、越來(lái)越深地植入行政立法過(guò)程。

行政體制對(duì)法制機(jī)構(gòu)審查的影響具有決定性。與立法機(jī)關(guān)立法相比，行政立法最顯著的區(qū)別在于：行政立法的起草者、審查者與審議決定者，均屬同一體制。從更宏觀的視角審視，地方政府規(guī)章是一級(jí)政府為滿足自身行政管理之需要，以本級(jí)政府名義制定的法。盡管政府內(nèi)部有一定分工，行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)起草，法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，政府有關(guān)會(huì)議負(fù)責(zé)審議決定，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽署公布，但從體制外部來(lái)看，是同一個(gè)主體，即有權(quán)立法的一級(jí)政府。

《立法法》賦予法制機(jī)構(gòu)防止不當(dāng)部門(mén)利益的審查職能，具有組織學(xué)上的基礎(chǔ)，即通過(guò)體制內(nèi)不同組織之間的權(quán)力制約，以達(dá)成最大限度的合理、公平和正義。法制機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府對(duì)不同組織的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，向本級(jí)政府提出利益調(diào)整的決策建議，其立場(chǎng)是本級(jí)政府的立場(chǎng)。但是，當(dāng)部門(mén)利益上升為整體政府利益，體制內(nèi)分工負(fù)責(zé)的主體，無(wú)論是起草單位還是法制機(jī)構(gòu)，所有主體的行動(dòng)均需要立足于整體政府利益。法制機(jī)構(gòu)作為行政體制的組成部分之一，不具有挑戰(zhàn)整體政府利益的驅(qū)動(dòng)力和實(shí)際可能。

根據(jù)資源與環(huán)境依賴?yán)碚?，組織更多地受到所處體制環(huán)境及關(guān)鍵資源提供者的影響。〔7 〕法制機(jī)構(gòu)嵌入的是行政體制下的制度環(huán)境，法制機(jī)構(gòu)賴以支撐運(yùn)行的關(guān)鍵資源——人、財(cái)、物，均來(lái)自本級(jí)政府的分配，這決定了法制機(jī)構(gòu)必然以維護(hù)行政體制下關(guān)鍵資源提供者，即本級(jí)政府的整體利益為己任。