劉琳

摘要：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理將為提高我國(guó)政府的效率發(fā)揮積極的作用，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，健全預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系等工作，以使預(yù)算績(jī)效管理為建設(shè)更加務(wù)實(shí)、高效的政府發(fā)揮積極的作用。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理

一、什么是預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理是一種關(guān)注資金使用效果的預(yù)算資金管理模式。它更為注重政府預(yù)算資金是否為人民群眾提供了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，它還關(guān)注預(yù)算資金支出的責(zé)任落實(shí)情況，與預(yù)算資金的支出是否達(dá)到了更高的效率，現(xiàn)在對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行等過(guò)程更為關(guān)注的是預(yù)算資金的支出效率與對(duì)比績(jī)效目標(biāo)所達(dá)到的效果，這就對(duì)政府行為如何更加務(wù)實(shí)和高效提出了更高的要求。

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們黨也將不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，而預(yù)算資金績(jī)效管理也將為這一目標(biāo)提供制度保障。舉個(gè)例子，我們?cè)谌粘５某鲂兄谐俗墓财?，這就是政府為人民群眾提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，當(dāng)財(cái)政預(yù)算資金投入到城市交通公共服務(wù)中時(shí)，其中公交車提供的公共服務(wù)就形成了預(yù)算資金的產(chǎn)出也就是績(jī)。這項(xiàng)預(yù)算資金的產(chǎn)出表現(xiàn)可以通過(guò)設(shè)置指標(biāo)值更好地表現(xiàn)出來(lái)，比如數(shù)量、質(zhì)量等指標(biāo)。而公交車這項(xiàng)服務(wù)所帶來(lái)的影響和效果就是這項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金的結(jié)果也就是效，這項(xiàng)結(jié)果也可以通過(guò)指標(biāo)值來(lái)表現(xiàn)，比如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等指標(biāo)。

二、我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重大改革經(jīng)歷了五個(gè)階段

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段，第一個(gè)階段是在20世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)的預(yù)算績(jī)效理念剛進(jìn)入中國(guó)，在經(jīng)過(guò)學(xué)者們的研討后，在一些發(fā)達(dá)的城市開(kāi)始進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。第二個(gè)階段是在2011年，財(cái)政部出臺(tái)了推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)“預(yù)算績(jī)效管理”的概念做了闡述，并對(duì)建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制提出了初步要求。第三個(gè)階段是在2014年，在修訂的《預(yù)算法》中，專門有幾處對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做了規(guī)定。第四個(gè)階段是2017年，在黨的十九大報(bào)告中，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出了戰(zhàn)略部署。第五個(gè)階段是在2018年，在有關(guān)文件中對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出了頂層設(shè)計(jì)。至今我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理階段，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作已經(jīng)取得了積極的效果。

三、預(yù)算績(jī)效管理的要素

預(yù)算績(jī)效管理的要素有五個(gè)，一是管理主體，包括各級(jí)政府財(cái)政部門和預(yù)算部門。預(yù)算部門（單位）是指與財(cái)政部門發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的政府機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他獨(dú)立核算的法人組織。二是監(jiān)督主體，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督。三是參與主體，是指第三方機(jī)構(gòu)和專家。四是管理客體，是指納入預(yù)算管理的所有財(cái)政性資金。預(yù)算績(jī)效管理的客體范圍已經(jīng)拓展到四本預(yù)算，關(guān)注的重點(diǎn)將放在政策和項(xiàng)目的實(shí)施效果，社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，政府性基金預(yù)算對(duì)專項(xiàng)債務(wù)的支撐能力等方面。五是管理內(nèi)容。第一方面是績(jī)效目標(biāo)管理，需要做好績(jī)效目標(biāo)的編制，績(jī)效目標(biāo)的審核，并隨著預(yù)算向人大報(bào)送績(jī)效目標(biāo)的情況。第二方面是績(jī)效評(píng)價(jià)管理，需要各預(yù)算單位根據(jù)自己設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行自評(píng)，對(duì)資金規(guī)模大等重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。財(cái)政部門按照規(guī)定程序監(jiān)督各部門的績(jī)效自評(píng)結(jié)果。第三方面是績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控，以各預(yù)算執(zhí)行單位以填報(bào)相關(guān)監(jiān)控報(bào)表的形式進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控。第四方面是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用將參照決算的公開(kāi)模式，在一定范圍內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)。

四、利用全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理提高預(yù)算資金使用效率，為人民群眾提供更加高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，為我國(guó)建成責(zé)任型政府提供有力的保障

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要做到“八個(gè)全”：即全口徑、全過(guò)程、全周期、全層級(jí)、全方位、全類型、全制度、全方法。我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理將按照全方位，全過(guò)程，全覆蓋的體系全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。這里通過(guò)介紹一下全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理來(lái)說(shuō)明怎樣能使預(yù)算績(jī)效管理取得積極的成效。

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理通過(guò)對(duì)預(yù)算資金全程實(shí)施績(jī)效管理，使預(yù)算管理閉環(huán)更加優(yōu)化。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該相互緊扣，績(jī)效目標(biāo)管理要以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所開(kāi)展一系列預(yù)算管理活動(dòng)。績(jī)效運(yùn)行跟蹤是預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)，旨在通過(guò)動(dòng)態(tài)采集數(shù)據(jù)，及時(shí)、系統(tǒng)的反映預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施和績(jī)效目標(biāo)完成情況等重點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)運(yùn)行偏差并提出有效的糾偏措施予以糾正，以確保項(xiàng)目預(yù)算資金按計(jì)劃使用并實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是以提升財(cái)政資金使用效率和根本為目標(biāo)，通過(guò)利用全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中產(chǎn)生的績(jī)效目標(biāo)審核意見(jiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效跟蹤報(bào)告等結(jié)果工具，逐步推進(jìn)預(yù)算管理、項(xiàng)目管理更加科學(xué)化和精細(xì)化，從而優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升政府治理水平的一項(xiàng)應(yīng)用工作。

（一）績(jī)效目標(biāo)的編制管理的內(nèi)容

績(jī)效目標(biāo)的編制依據(jù)要以國(guó)家的法律法規(guī)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)政部門預(yù)算要求等進(jìn)行編制。

設(shè)計(jì)指標(biāo)類型包括產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)類型分為數(shù)量指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)，時(shí)效指標(biāo)和成本指標(biāo)等?？?jī)效目標(biāo)設(shè)置好后，需要經(jīng)過(guò)預(yù)算主管部門和財(cái)政部門兩步驟審核。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)管理的內(nèi)容

各部門和各單位在預(yù)算執(zhí)行完畢后，要根據(jù)當(dāng)時(shí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行績(jī)效自評(píng)。財(cái)政部門要對(duì)重大項(xiàng)目牽頭開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。做好績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作需要運(yùn)用好績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照相關(guān)指標(biāo)體系文件要求，以投入、過(guò)程、產(chǎn)出、結(jié)果為一級(jí)指標(biāo)，以反映支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型和公平性。

績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括整個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃情況，項(xiàng)目的適應(yīng)情況，以及該項(xiàng)目資金的使用情況，項(xiàng)目管理制度的建設(shè)及執(zhí)行情況，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括預(yù)計(jì)產(chǎn)出、效果和影響力。

（三）績(jī)效跟蹤管理

績(jī)效跟蹤是預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)，旨在通過(guò)動(dòng)態(tài)采集數(shù)據(jù)，及時(shí)、系統(tǒng)地反映預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施和績(jī)效目標(biāo)完成情況等重點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)運(yùn)行偏差并提出有效的糾偏措施予以糾正，以確保項(xiàng)目預(yù)算資金按計(jì)劃使用并實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。

績(jī)效跟蹤的實(shí)施過(guò)程包括，先收集資料，對(duì)前期事項(xiàng)進(jìn)行溝通，以確定跟蹤績(jī)效目標(biāo)，然后開(kāi)展績(jī)效跟蹤，對(duì)偏差進(jìn)行分析，提出糾偏路徑，及時(shí)實(shí)施糾偏，后形成跟蹤結(jié)論，撰寫跟蹤報(bào)告。

五、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)

在各部門編制預(yù)算時(shí)，都要在預(yù)算系統(tǒng)中進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的編制，但是現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制比較側(cè)重于量化指標(biāo)的編制，而效益指標(biāo)和公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)在預(yù)算編制系統(tǒng)中需要在備注中說(shuō)明，不能直接編制相關(guān)信息。而且有些預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)無(wú)法用量化的指標(biāo)進(jìn)行編制，造成了編制績(jī)效目標(biāo)的困難;有些項(xiàng)目的執(zhí)行周期比較短，也無(wú)法準(zhǔn)確編制績(jī)效目標(biāo)。指標(biāo)設(shè)置的維度不夠?qū)挿海行╉?xiàng)目難于從現(xiàn)有的指標(biāo)體系中找到合適的指標(biāo)填報(bào)。

（二）目前我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理缺乏法律和技術(shù)支持

目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)，且《預(yù)算法》中也對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出了法定要求，這在一定程度上規(guī)范了各部門的預(yù)算績(jī)效管理工作，但是法律法規(guī)中還沒(méi)有出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理的約束條款。在基層，各部門對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作的重視程度還不夠，缺乏專業(yè)人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，預(yù)算績(jī)效管理還沒(méi)有發(fā)揮出積極的作用。

（三）全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理還沒(méi)有完全實(shí)施

現(xiàn)在實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理主要包括預(yù)算目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)方面，但事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面還沒(méi)有建立起來(lái)，很多部門單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)比較淺，還停留在編制績(jī)效目標(biāo)，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)的層面上，對(duì)事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等方面還不夠了解，從而使得預(yù)算績(jī)效管理工作推動(dòng)的比較緩慢。

六、提高新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理工作再上新臺(tái)階

（一）加強(qiáng)各部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)

為提高和各部門單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的重視程度，要建立起預(yù)算績(jī)效結(jié)果與單位績(jī)效考核和干部績(jī)效考核相掛鉤的機(jī)制，并將預(yù)算績(jī)效管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍中去，審計(jì)機(jī)關(guān)可依法對(duì)各單位的績(jī)效管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在各部門開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的培訓(xùn)，財(cái)政部門對(duì)各部門單位進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提高各級(jí)部門工作人員的業(yè)務(wù)水平。

（二）分行業(yè)、分領(lǐng)域健全完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置和預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系

按照不同行業(yè)和領(lǐng)域及其項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置更多維度的指標(biāo)，在編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)可以進(jìn)行更多的選擇。按照不同行業(yè)和領(lǐng)域建立起可動(dòng)態(tài)調(diào)整，且更為科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更為科學(xué)。并加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，積極推進(jìn)績(jī)效信息的公開(kāi)。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬麗敏.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐和思考[J].山西財(cái)稅，2018 （08）：8-10.