任天漫

摘要：近幾年，國家愈來愈重視城市設(shè)計作為塑造城市特色風(fēng)貌和提高城鎮(zhèn)建設(shè)精品化水平的凸出作用，出臺《城市設(shè)計管理辦法》，建立起城市設(shè)計制度的綱領(lǐng)。本文主要以問題為導(dǎo)向，聚焦中山市城市設(shè)計管理特點及問題，研究借鑒國內(nèi)其他省市的經(jīng)驗，全面梳理總結(jié)中山市城市設(shè)計管理體系建設(shè)的初步探索和實踐經(jīng)驗。

Abstract： In recent years， the state has paid more and more attention to urban design as a prominent role in shaping the city's characteristics and improving the quality level of urban construction. This paper focuses on the characteristics and problems of urban design management in Zhongshan City， studies the experience of other provinces and cities in China， and comprehensively summarizes the preliminary exploration and practical experience of urban design management system construction in Zhongshan City.

關(guān)鍵詞：城市設(shè)計;管理體系;制度建設(shè);編制與審批

Key words： urban design;management system;system construction;establishment and approval

中圖分類號：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0029-04

0? 引言

2017年6月1日，住建部頒布了《城市設(shè)計管理辦法》，明確了城市設(shè)計的法定地位，并要求各地結(jié)合實際，創(chuàng)新城市設(shè)計管理制度，探索規(guī)劃技術(shù)新方法。早在2016年10月，中山市就啟動開展了《城市設(shè)計管理規(guī)定前期研究》，基于本地市情、系統(tǒng)研究先進的城市設(shè)計理論、現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，于2018年9月出臺了《中山市城市設(shè)計管理規(guī)定》（試行），邁出中山市城市設(shè)計制度建設(shè)工作的第一步。

1? 中山市城市設(shè)計管理特點及問題

1.1 城市設(shè)計管理的特殊市情背景

1.1.1 規(guī)劃編制的“屬地主導(dǎo)”原則

中山是國內(nèi)5個不設(shè)縣的地級市之一，“市-鎮(zhèn)”二級的管理體制是中山市的特殊市情之一，與傳統(tǒng)的規(guī)劃法規(guī)對應(yīng)的行政體系有一定的差別。中山的建制鎮(zhèn)原先在規(guī)劃編制中扮演著重要的角色，承擔(dān)了鎮(zhèn)總規(guī)、控規(guī)的編制，火炬區(qū)管委會、翠亨新區(qū)管委會也承擔(dān)了部分的規(guī)劃編制權(quán)。從近年來中山市已編城市設(shè)計的編制主體來看，城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃的編制主體基本統(tǒng)一。

1.1.2 實施組團發(fā)展戰(zhàn)略

組團式發(fā)展是中山市的另一個重要特色。中山市為破解鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展各自為政的問題，于2017年2月實施組團式發(fā)展戰(zhàn)略，將全市劃分為“一中心、四組團”，并成立了組團管委會、組團管理中心。目前，隨著機構(gòu)改革的推進，成立了5個組團分局，在具體的行政運作中行使了組團層面的規(guī)劃編制權(quán)，有利于規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

1.1.3 控制性詳細規(guī)劃“全覆蓋”

一直以來，城市設(shè)計屬于傳統(tǒng)法定規(guī)劃體系的邊緣產(chǎn)物，法定地位不明晰。城市設(shè)計的空間管控要求往往是彈性的控制引導(dǎo)，而控規(guī)作為法定規(guī)劃是對城市建設(shè)的剛性管控。因此，在實際規(guī)劃管理中，當(dāng)作為非法定規(guī)劃的城市設(shè)計與法定控規(guī)產(chǎn)生矛盾時，仍應(yīng)以法定規(guī)劃的控規(guī)為準，這決定了城市設(shè)計最終只能是“墻上掛掛”。因此，如何將城市設(shè)計成果納入控規(guī)，需要進行更細致的技術(shù)考慮。

1.2 原有城市設(shè)計管理體系存在問題

長期以來，中山市十分重視城市設(shè)計工作，自2006年以來，針對岐江河濱水區(qū)、中山路、博愛路等重要城市道路編制了一系列城市設(shè)計成果。但縱觀規(guī)劃實施的情況，不難發(fā)現(xiàn)只注重規(guī)劃的編制，不注重制度建設(shè)，加之城市設(shè)計難以與法定規(guī)劃體系、規(guī)劃管理體系有效銜接，難以真正落到城市建設(shè)的實處。

1.2.1 缺乏城市設(shè)計的定位

長期以來，城市設(shè)計缺乏定位，其與法定規(guī)劃的關(guān)系，與建筑設(shè)計的關(guān)系都沒有明確。地位不明確，導(dǎo)致規(guī)劃管理人員難以統(tǒng)一思想，城市設(shè)計變得可有可無?！冻鞘性O(shè)計管理辦法》實施以前，這一問題在國內(nèi)普遍存在。

1.2.2 缺乏城市設(shè)計的技術(shù)要求

中山市缺乏城市設(shè)計的編制技術(shù)要求是系統(tǒng)性的，具體包括：缺乏明確的城市設(shè)計層次體系，缺乏各層次城市設(shè)計編制的目標及內(nèi)容要求，缺乏城市設(shè)計成果中對于管控要素的統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)，缺乏對于城市設(shè)計項目的成果構(gòu)成的規(guī)范化的要求等。以上種種缺乏導(dǎo)致城市設(shè)計的編制指到哪，打到哪，隨意性強，成果構(gòu)成不規(guī)范，成果表達形式不一、深度不一，也是城市設(shè)計難以實施的重要原因。

1.2.3 缺乏城市設(shè)計組織實施的規(guī)定

城市設(shè)計要發(fā)揮作用，能否真正落實到城市建設(shè)是唯一的評判標準。城市設(shè)計難以落實到“一書兩證”為核心的規(guī)劃管理中，問題的根源就在于缺乏合理的管理規(guī)定。《城市設(shè)計管理辦法》要求城市設(shè)計的要求要納入規(guī)劃條件，并在工程許可和驗收階段進行審查。而城市設(shè)計納入控規(guī)面臨一系列技術(shù)問題，都需要通過合理的制度設(shè)計予以明確。

2? 國內(nèi)省、市城市設(shè)計管理體系借鑒

2.1 國內(nèi)先進省、市城市設(shè)計編審體系

編審流程是城市設(shè)計“建章立制”的一個重要問題?！冻鞘性O(shè)計管理辦法》只規(guī)定了總體城市設(shè)計、重點地區(qū)城市設(shè)計的編審要求，仍有兩方面的問題未明確：一方面，需進一步明確專項城市設(shè)計和地塊城市設(shè)計的編制、審批主體;另一方面，辦法僅規(guī)定了城市、縣的編審問題，對建制鎮(zhèn)的編審問題并未細化。實際上，國內(nèi)部分省市在這兩方面的制度建設(shè)進行了一些實踐。

2.1.1 浙江省

《浙江省城市設(shè)計管理辦法》將城市設(shè)計分為“總體-詳細-實施性-專項”城市設(shè)計四大類型。在編制主體上，遵循屬地管理的原則，如中心城區(qū)的城市設(shè)計均由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制，建制鎮(zhèn)的城市設(shè)計均由建制鎮(zhèn)人民政府組織編制。實施性城市設(shè)計和專項城市設(shè)計除了由項目所在地相應(yīng)的規(guī)劃行政主管部門或建制鎮(zhèn)人民政府外組織編制外，分別還可由建設(shè)單位或會同有關(guān)行業(yè)主管部門編制。審批主體方面，規(guī)定各類城市設(shè)計均由城市、縣人民政府審批。（圖1）

2.1.2 南京市

《南京市城市設(shè)計導(dǎo)則》將城市設(shè)計分為“總體-片區(qū)-地段-地塊”城市設(shè)計四各層級，并明確城市設(shè)計的編制組織按照“屬地主導(dǎo)、分類推進”的原則進行，按照城市設(shè)計層級和所屬區(qū)域的不同劃分編制主體（詳見圖2）。在審批主體上，總體城市設(shè)計需報上級政府審批，片區(qū)城市設(shè)計和地段城市設(shè)計由市規(guī)劃主管部門審查后報市政府審批，地塊城市設(shè)計由市規(guī)劃主管部門審批。

2.1.3 武漢市

《武漢市城市設(shè)計管理辦法（試行）》將城市設(shè)計分為“總體-分區(qū)-局部”城市設(shè)計三個層級。在編制主體方面，根據(jù)城市設(shè)計項目所在的不同區(qū)域由其對應(yīng)相應(yīng)的主管部門組織編制;此外，城市設(shè)計需經(jīng)歷審議或備案、審批流程，重要地區(qū)的城市設(shè)計，如中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)、重點地區(qū)的局部城市設(shè)計均需報市人民政府審批，其他地區(qū)的城市設(shè)計由市規(guī)劃行政主管部門審查備案即可（詳見圖3）。

2.2 經(jīng)驗借鑒總結(jié)

2.2.1 建立與規(guī)劃體系相對應(yīng)的城市設(shè)計管理體系

推進城市設(shè)計并不是要顛覆原有的以“總規(guī)-控規(guī)-修規(guī)”為骨架的法定規(guī)劃體系，因為原有的規(guī)劃體系已經(jīng)在深入到規(guī)劃與建設(shè)項目的管理中，實際上，我們需要將城市設(shè)計納入原有的法定規(guī)劃體系，并使城市設(shè)計真正發(fā)揮其在城市景觀風(fēng)貌引導(dǎo)、空間設(shè)計控制方面的優(yōu)勢，彌補現(xiàn)有城市規(guī)劃體系的不足。以上省、市均明確了與原有城市規(guī)劃體系相銜接的城市設(shè)計管理層級，并明確了相應(yīng)的編制、審批主體。因此，中山市也需要結(jié)合市情，明確城市設(shè)計管理層級，并明確不同層次的主要任務(wù)和控制內(nèi)容。

2.2.2 建立與控規(guī)的銜接路徑是納入規(guī)劃管理的關(guān)鍵

城市設(shè)計要發(fā)揮其作用必然要納入以“一書兩證”為核心的規(guī)劃管理體系當(dāng)中，即要與控規(guī)進行深度銜接?！冻鞘性O(shè)計管理辦法》雖然已經(jīng)強調(diào)將重點地區(qū)城市設(shè)計的建設(shè)管控要求納入控規(guī)，但對其要求如何納入、哪些指標要納入并沒有細化和明確的指向。目前，國內(nèi)省市有兩種情形：第一種如武漢市、浙江省、江蘇省，將城市設(shè)計與控規(guī)并行，可以提高規(guī)劃效率，迅速將城市設(shè)計利用起來，但可能造成規(guī)劃管理的矛盾;第二種如福建省、南京市、天津市、重慶市、貴陽市，將城市設(shè)計成果納入控制性詳細規(guī)劃，對控規(guī)進行補充、深化，避免了規(guī)劃之間的矛盾，但從城市設(shè)計的編制到控規(guī)的修改，需要耗費較長的時間，短期內(nèi)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.2.3 建立系統(tǒng)完善的城市設(shè)計技術(shù)規(guī)范體系

目前，國內(nèi)一些省、市已經(jīng)逐步建立起城市設(shè)計的技術(shù)規(guī)范體系。比如，江蘇省、福建省、浙江省、南京市、深圳市、天津市等均對不同層次城市設(shè)計的核心控制元素進行規(guī)范，也有城市如北京市、武漢市編制了管理技術(shù)要素庫，對控制要素的內(nèi)涵和設(shè)計要求予以規(guī)范;此外，有的城市建立了城市設(shè)計編制的技術(shù)規(guī)范，如《南京市地塊城市設(shè)計圖則技術(shù)標準（試行）》等管理導(dǎo)則編制規(guī)范。國內(nèi)其他城市對成果形式規(guī)范化探索，值得學(xué)習(xí)借鑒。

3? 中山市城市設(shè)計管理制度建設(shè)經(jīng)驗

《中山市城市設(shè)計管理規(guī)定》（試行）明確了城市設(shè)計的層次體系、編制內(nèi)容、審批流程、規(guī)劃實施、成果應(yīng)用等方面確定基本框架，對于未來中山市針對城市設(shè)計技術(shù)導(dǎo)則、各層次城市設(shè)計編制、管理與實施等問題進行細化奠定了基礎(chǔ)，主要經(jīng)驗和特色有以下四個方面。

3.1 確立城市設(shè)計層級體系，明確規(guī)劃體系內(nèi)在關(guān)系

《城市設(shè)計管理辦法》將城市設(shè)計層級劃分為總體城市設(shè)計和重點地區(qū)城市設(shè)計，國內(nèi)其他省市對城市設(shè)計層級的劃分可分為四種體系，如表1。借鑒案例并結(jié)合中山市實際情況，中山市增設(shè)專項城市設(shè)計類型，形成“2+1”的城市設(shè)計層次體系，即以總體城市設(shè)計為總綱、以重點地區(qū)城市設(shè)計為核心，以專項城市設(shè)計為補充，明確與法定規(guī)劃的銜接方式，在遵循《城市設(shè)計管理辦法》的基礎(chǔ)上予以創(chuàng)新。

3.2 確立“主體統(tǒng)一”原則，適應(yīng)“市-鎮(zhèn)”二級管理體制

提出對組織編制機關(guān)遵循“主體統(tǒng)一”原則，即根據(jù)各層次城市設(shè)計所對應(yīng)的法定規(guī)劃，實現(xiàn)編制機關(guān)統(tǒng)一。這是基于中山“市-鎮(zhèn)”二級行政管理特色，并結(jié)合了目前為實施組團發(fā)展戰(zhàn)略而增設(shè)的組團管委會的基本市情。編制主體與法定規(guī)劃編制的主體統(tǒng)一，既貫徹上位政策法規(guī)精神，又結(jié)合中山特色，明確了組團管委會、建制鎮(zhèn)人民政府、新區(qū)管委會等主體的權(quán)責(zé)，有利于城市設(shè)計與法定規(guī)劃的銜接。

3.3 要求城市設(shè)計與控規(guī)同步編制，把城市設(shè)計“用起來”

城市設(shè)計內(nèi)容納入控規(guī)，是做“有用的”城市設(shè)計的核心環(huán)節(jié)。中山市控規(guī)已“全覆蓋”，在實際管理中，“先編制城市設(shè)計，再修改控規(guī)”程序繁復(fù)、效率較低。為盡快將城市設(shè)計“用起來”，《管理規(guī)定》要求重點地區(qū)在編制或修改控規(guī)時，應(yīng)同時編制城市設(shè)計，應(yīng)同時編制城市設(shè)計，并將城市設(shè)計的內(nèi)容和要求落實到控制性詳細規(guī)劃的相關(guān)指標中。以控規(guī)的編制、修改實現(xiàn)城市設(shè)計的落實，堅持合法性基礎(chǔ)上，提升規(guī)劃編制效率，確保城市設(shè)計內(nèi)容法定化。

3.4 建立編制技術(shù)框架，規(guī)范城市設(shè)計成果

《管理規(guī)定》明確了各層級城市設(shè)計的編制技術(shù)要求，包括工作目標、主要內(nèi)容、管控要素、成果表達形式和內(nèi)容要求等，保障了未來開展的城市設(shè)計項目的技術(shù)框架和成果走向規(guī)范化，改變了過去城市設(shè)計的成果參差不齊、管控內(nèi)容差異大、城市設(shè)計難以實施的狀況。

3.5 制定整體工作框架，奠定發(fā)展方向

制定城市設(shè)計整體工作方案，找準《管理規(guī)定》在“建章立制”工作中的坐標，將地區(qū)規(guī)劃師制、全流程管理、創(chuàng)新公眾參與、新技術(shù)運用等落實到條文中，將可持續(xù)發(fā)展、以人為本、地方風(fēng)貌特色等先進理念落實到管控要素中?；趯嵤┕芾?、規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃成果等三個層面，建立起城市設(shè)計的總體框架，未來將建立一套完善的城市設(shè)計管理機制，出臺一套系統(tǒng)的城市設(shè)計技術(shù)導(dǎo)則，編制一系列高水平的城市設(shè)計成果。

4? 結(jié)語

在我國城市建設(shè)由“增量發(fā)展”轉(zhuǎn)向“存量發(fā)展”的時期，中山市迅速響應(yīng)國家號召，出臺《中山市城市設(shè)計管理規(guī)定》是進行城市設(shè)計制度建設(shè)的第一步。未來，中山市將在實踐中不斷探索，緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃編制的新要求，細化和完善城市設(shè)計管理體系，促進中山市城市建設(shè)的精細化管理。

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