趙秀清 祁婧

摘 ?要：近年來，內蒙古城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了明顯成效，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍然是最大的發(fā)展不平衡，“十四五”期間，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是解決社會主要矛盾的必然選擇，也是拓展發(fā)展空間的強大動力。本文深入分析了農牧民市民化進程滯后、城鄉(xiāng)公共資源配置仍不合理、農民增收長效機制有待完善、城鄉(xiāng)要素自由雙向流動障礙、投資融資渠道窄、中心城區(qū)輻射帶動力不足、特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建尚不成熟等一系列內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的突出問題，從人口雙向流動、資源合理配置、城鄉(xiāng)產業(yè)融合、公共服務均等化四個方面尋求內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合 ?問題 ?路徑

黨的十九大報告提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，這是對我國新時代城鄉(xiāng)關系發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略部署。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是新時代對城鄉(xiāng)關系的一種新的描述，更是新的歷史方位下解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分問題的戰(zhàn)略方向。近年來，內蒙古城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了明顯成效，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍然是最大的發(fā)展不平衡，全區(qū)城鄉(xiāng)要素合理流動機制還存在缺陷，城鄉(xiāng)要素雙向流動通道還未完全打通，要素交換還不平等，一些突出問題亟待解決。面對新形勢，有必要探求內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑。

一、推進內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎條件

（一）城鎮(zhèn)化率顯著提高

改革開放以來，伴隨著我區(qū)經濟社會快速發(fā)展，工業(yè)化進程已經入了工業(yè)化后期前半階段，大量鄉(xiāng)村人口向城市轉移，城鎮(zhèn)人口比重明顯上升，城鎮(zhèn)化進程明顯加快。2001-2018年，全區(qū)人口增長6%，而城鎮(zhèn)人口增長53.3%，并從2007年開始，超過鄉(xiāng)村人口數(shù)量。2018年，我區(qū)城鎮(zhèn)人口增加到1589.1萬人，城鎮(zhèn)化率提高到62.7%，高于全國3.12個百分點，在西部省市區(qū)居第2位，在全國省市區(qū)居第10位。隨著農業(yè)轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，城市吸納勞動力的能力不斷增強，農業(yè)轉移人口市民化進程加快。2017年末，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達44.3%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距縮小到17.7個百分點。

（二）城鄉(xiāng)一體的基本公共服務提供機制逐步建立

我區(qū)初步建立城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，使城鄉(xiāng)居民逐步實現(xiàn)了基本醫(yī)療保險制度、待遇及醫(yī)療保險經辦服務的統(tǒng)一。截至2017年底，全區(qū)參加基本醫(yī)療保險人數(shù)2161.51萬人，城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率達到96%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率為85.0%。政府投資建設公共租賃住房31.8萬套，盤活3.1萬套，政府投資公租房分配率達到89.9%，包括進城落戶農牧民、外來務工人員在內的28.6萬戶保障對象獲得住房保障。

城鄉(xiāng)一體化的基礎設施建設取得顯著成效。改革開放以來，我區(qū)著眼于以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，積極探索深化城鄉(xiāng)配套改革、突破二元結構的路子，著力建設美麗宜居鄉(xiāng)村，農村基礎設施條件大為改善。全區(qū)基本實現(xiàn)了農村牧區(qū)安全用水、用電、用網。2016—2017年飲水安全鞏固提升受益109萬農牧民，升級改造11.77萬戶、24124公里無電及低標準用電線路，完成16840個嘎查村、81190公里街巷硬化，實施廣播電視戶戶通92.89萬戶，新建、加固改造校舍1270座、74萬平米，建設嘎查村標準化衛(wèi)生室7511個、文化活動室10801個、便民連鎖超市9100個、商品配送中心51個。農村牧區(qū)居民生活水平和質量不斷提高，汽車、計算機、移動電話等在農村普及速度明顯加快，2017年末農村居民平均每百戶擁有家用汽車28.5輛、計算機24.2臺、移動電話236.9部。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展差距顯著縮小

全區(qū)城鄉(xiāng)居民收入構成從單一占比較高走向多元共同增長，城鄉(xiāng)之間收入差距持續(xù)縮小，收入分配格局明顯改善。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2010年的18050元增加到2018年的38305元;農牧民人均可支配收入由5780元增加到13803元;城鄉(xiāng)收入比由2010年的3.12倍持續(xù)下降至2018年的2.78倍。由于農村經濟中第二、三產業(yè)比重的逐步提高、農牧民外出務工機會不斷增加及土地流轉帶來的財產性收入效應等有利因素，農牧民的工資性收入及財產性收入占比逐步提升。2018年，農牧民工資性收入占比達到21.0%，財產凈收入占比上達到3.8%。

（四）農牧業(yè)轉移人口市民化有序推進

我區(qū)穩(wěn)步推進農牧業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)，已取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立與統(tǒng)一戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度，兩年累計實現(xiàn)18.4萬農牧民及其他鄉(xiāng)村人口落戶城鎮(zhèn)。通過采取鼓勵發(fā)展勞動密集型產業(yè)、家庭服務業(yè)，引導農村牧區(qū)富余勞動力就地就近轉移就業(yè)和外出轉移就業(yè)，組織開展“京蒙勞務對接”和“周邊省區(qū)勞務對接”工作等一系列措施促進農牧民工轉移就業(yè)，2016-2017年兩年累計全區(qū)農牧民轉移就業(yè)508.68萬人，農牧民轉移技能培訓26.82萬人。

（五）城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化

我區(qū)積極促進城市群融合發(fā)展，基本形成以呼包鄂城市群核心區(qū)為龍頭，錫赤通城鎮(zhèn)帶、呼倫貝爾—興安盟城鎮(zhèn)片區(qū)、烏海周邊城鎮(zhèn)片區(qū)協(xié)調發(fā)展的“一核多中心，一帶多軸線”城鎮(zhèn)發(fā)展空間體系。大力推動大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，加快推進特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設，基本形成以呼和浩特、包頭、赤峰等大城市，通遼、鄂爾多斯、烏海等中等城市，呼倫貝爾、烏蘭察布、巴彥淖爾等小城市，及小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化體系，城市規(guī)模結構更加完善，區(qū)域中心城市輻射帶動作用更加突出。截至2017年底，全區(qū)共有20個設市城市、旗縣城關鎮(zhèn)69個、建制鎮(zhèn)388個;累計創(chuàng)建完成12個國家級特色小鎮(zhèn)、4個國家級美麗宜居小鎮(zhèn)和10個國家級美麗宜居小鎮(zhèn)村莊。

二、推動內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的問題

（一）農牧民市民化進程滯后

我區(qū)農村牧區(qū)人口轉移到城市和二三產業(yè)不充分，“轉而不遷”的現(xiàn)象突出。我區(qū)作為經濟欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)戶籍含金量較低，中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)支撐力較弱，就業(yè)吸納能力不強，降低了農牧民進城落戶的意愿。近幾年城市房價高居不下，子女教育、醫(yī)療保險等制度還不完善，提高了農牧民進城安居樂業(yè)的門檻。農村牧區(qū)的產權交易市場尚未培育，土地流轉的制度體系建設不足，農民承包地、宅基地、林地等固有要素流轉意愿和流轉程度低，也限制了農村牧區(qū)人口向城市轉移。2015年以來，我區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距有逐步擴大趨勢，由2015年的16.14個百分點擴大到2018年的18.51個百分點，且明顯高于全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率16.21個百分點的差距。

（二）城鄉(xiāng)公共資源配置仍不合理

我區(qū)農村牧區(qū)基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出，對二三產業(yè)的配套支撐不足。城鄉(xiāng)綜合交通運輸?shù)寞B加優(yōu)勢沒充分發(fā)揮，城市公交、農村客運等交通方式之間的銜接不夠緊密，綜合交通運輸網絡還未形成，城鄉(xiāng)交通一體化服務功能受到削弱。2017年，全區(qū)33.4%的村（嘎查）不通公共交通;27.7%村（嘎查）沒有安裝自來水垃圾、污水集中處理的村覆蓋率僅為38%和6.4%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋率僅為45.3%。

（三）農民增收長效機制有待完善

雖然我區(qū)城鄉(xiāng)收入比由2010年的3.12倍持續(xù)下降至2018年的2.78倍，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農村牧區(qū)居民人均可支配收入的絕對差不斷擴大，由2010年的12270元增加到2018年的24502元。農村牧區(qū)居民人均可支配收入增長率放緩，由2011年最高的20.1%下降到2018年的9.7%，農民持續(xù)增收面臨比較大的挑戰(zhàn)。從農牧民人均可支配收入結構情況看，內蒙古農牧民務工收入較少，增收渠道有待拓寬，2017年內蒙古農牧民工資性收入占可支配收入比為21.1%，比全國平均水平低近20個百分點。

（四）城鄉(xiāng)要素自由、雙向流動仍然存在障礙

我區(qū)城鄉(xiāng)要素市場發(fā)育仍相對滯后，產業(yè)帶動資源要素在城鄉(xiāng)中優(yōu)化配置作用不明顯，難以支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進一步深化拓展。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程當中，行政化色彩較為濃厚，市場交易市場調節(jié)，市場要素流動以及優(yōu)化配置等方面的靈活性還有待進一步的提升。農村牧區(qū)發(fā)展缺乏要素支撐，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)金融資源配置失衡與人才資源短缺問題嚴重兩個方面。我區(qū)現(xiàn)行金融體系對農業(yè)農村的覆蓋廣度和深度都不夠，農村承包土地經營權、草牧場經營權抵押貸款處置變現(xiàn)難，農業(yè)金融保險服務較為短缺。我區(qū)農牧業(yè)人力資本水平仍然偏低，并呈現(xiàn)老齡化趨勢，根據(jù)內蒙古自治區(qū)第三次全區(qū)農牧業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，全區(qū)農牧業(yè)生產經營人員年齡集中在36至54歲之間，占比48.84%;受教育程度主要集中在初中，占比46.55%。

（五）投資融資渠道窄

城鎮(zhèn)化建設資金需求量大面廣，既有當期投入，又有遠期代際投資，需要政府、金融機構和社會資本多方力量給予成本合理、期限匹配的資金投入。我區(qū)城鎮(zhèn)基礎設施建設存在融資渠道單一、融資難度大等問題，加之土地收入下滑，地方政府舉債能力受限，各地方在城市基礎設施建設融資上壓力日益突出。我區(qū)城鎮(zhèn)建設資金以政府財政資金和舉債投入為主，以社會資本通過PPP等模式投入為輔，但部分地方政府債務率超過風險預警線，償債壓力使財政資金投入和繼續(xù)舉債空間收窄，以財政為主的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資機制難以為繼，迫切需要在去杠桿的同時開拓新的資金來源。

（六）中心城區(qū)輻射帶動力不足，特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建尚處于起步階段

目前我區(qū)呼包鄂城市群發(fā)展不夠成熟，赤峰、通遼等區(qū)域中心城市帶動能力不足，中心城區(qū)經濟中心職能和區(qū)域服務職能并不突出，經濟首位度低。縣市區(qū)之間聯(lián)系和統(tǒng)籌不足，對人口的吸納能力較弱?？h域經濟社會發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有塊狀城鎮(zhèn)雛形，沒有形成集中型城鎮(zhèn)，輻射功能不明顯，屬于典型的“麻雀鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建質量還有待提升，存在發(fā)展基礎弱、產業(yè)同質化及民營企業(yè)主體作用發(fā)揮不足等問題，發(fā)展建設水平與國家要求還存在一定差距。

三、推進內蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑

城鄉(xiāng)融合的方向在于發(fā)展，路徑在于融合，目標在于振興。城鄉(xiāng)融合發(fā)展包括要素、城鄉(xiāng)經濟、城鄉(xiāng)空間、基礎設施建設、城鄉(xiāng)公共服務、生態(tài)環(huán)境多方面的融合。“十四五”期間，內蒙古要以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，破除體制機制弊端，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。

（一）要切實解決好農村牧區(qū)轉移人口市民化和城市人才入鄉(xiāng)激勵的機制設計，促進人的雙向流動

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，人是第一位的。要逐步打破傳統(tǒng)戶籍制度的限制，使城市居民和農牧民享有相同的權利和待遇，建立有利于促進農村轉移人口市民化和鼓勵城市居民到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)和生活的人口流動機制。如在住房政策上，要在城鄉(xiāng)之間建立統(tǒng)一的住房制度，允許城鄉(xiāng)居民在城市和鄉(xiāng)村同時擁有基本保障性住房。同時，要制定更加可操作的財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，讓農村的廣袤土地能吸引人才、留住人才。在充分尊重農民工宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)的雙向選擇基礎上，重點是要有力有序有效深化戶籍制度改革，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，提高城市的包容度，為農民工進城創(chuàng)造更加好、更有利、更有吸引力的條件，引領更多的農民工轉化為城市居民。

（二）促進城鄉(xiāng)要素自由流動，實現(xiàn)資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置、均衡配置和優(yōu)化配置

城鄉(xiāng)要素的自由流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質要求和重要體現(xiàn)，要積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)在土地、資金、技術方面的制度安排，推動優(yōu)質要素向農村流動。在土地要素方面，加快完成農村承包地確權登記頒證及房地一體的宅基地使用權、農村集體建設用地使用權確權登記頒證，完善農村承包地、宅基地的“三權分置”制度;建立集體經營性建設用地入市制度，推進在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市等措施。在資金要素方面，鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關平臺和載體建設，撬動更多社會資金投入;加大開發(fā)性和政策性金融支持力度，開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權等擔保融資，加快完善農業(yè)保險制度，支持通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金;完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業(yè)化規(guī)?；s化經營的農業(yè)領域。在技術要素方面，建立健全有利于農業(yè)科技人員下鄉(xiāng)、農業(yè)科技成果轉化、先進農業(yè)技術推廣的激勵和利益分享機制。

（三）以城鄉(xiāng)產業(yè)融合為導向，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經濟基石

發(fā)展融通城鄉(xiāng)的產業(yè)，建立城鄉(xiāng)共享的經濟體系，是重塑城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經濟基石。加快推動呼包鄂及烏蘭察布協(xié)同發(fā)展，促進區(qū)域中心城市產業(yè)升級和功能升級，通過產業(yè)鏈分工和技術溢出把一般性的發(fā)展空間讓渡給周邊城鎮(zhèn)，彌補小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的不足。以農牧業(yè)供給側結構性改革為切入點，提高農牧業(yè)整體競爭力，形成結構更加合理、保障更加有力的農產品有效供給。發(fā)揮我區(qū)農牧業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，做強生產、加工、儲藏、包裝、流通、銷售各環(huán)節(jié)，促進農牧業(yè)產業(yè)轉型升級，打造農牧業(yè)全產業(yè)鏈。合理定位周邊農業(yè)發(fā)展特色，發(fā)展都市型農業(yè)，滿足城市多樣化需求，推動農業(yè)生產經營與城市其他產業(yè)互相滲透。

（四）以城鄉(xiāng)公共服務均等化為突破口，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐保障

不斷提升基本公共服務均等化水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要要求。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，加快推動鄉(xiāng)村基礎設施提擋升級，強化城鄉(xiāng)基礎設施連接，推動水電路氣等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網、共建共享。二是統(tǒng)籌協(xié)調城鄉(xiāng)教育發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置機制。建立鄉(xiāng)村教師補充機制，推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，推行城鄉(xiāng)義務教育學校標準化建設。三是加快推進鎮(zhèn)村衛(wèi)生服務一體化，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才和醫(yī)療衛(wèi)生服務設施的建設，開展緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設試點工作，發(fā)展“互聯(lián)網+醫(yī)療”優(yōu)質醫(yī)療服務，緩解農村牧區(qū)居民看病難、看病貴的問題。四是是促進基本公共文化服務標準化、均等化，加快構建農村牧區(qū)公共文化服務體系。發(fā)揮縣級公共文化機構輻射作用，加強鄉(xiāng)村綜合性文化服務中心建設，促進陣地文化、流動文化與數(shù)字文化服務相結合，提升服務效能。五是調整優(yōu)化財政支出結構，創(chuàng)新基本公共服務供給的社會參與機制，增強城鄉(xiāng)基本公共服務供給能力。積極探索公共服務市場供給模式，建立多元參與機制。

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（趙秀清 內蒙古發(fā)展研究中心高級經濟師;祁婧 中國社會科學院大學博士生，內蒙古發(fā)展研究中心宏觀處助理研究員）

責任編輯：張捷