【摘 要】 人民調(diào)解制度是我國(guó)首創(chuàng)的化解社會(huì)矛盾、消除民間紛爭(zhēng)的非訴訟糾紛解決方式。文章指出當(dāng)前的人民調(diào)解制度存在一些諸如調(diào)解人員的專業(yè)化不足、調(diào)解協(xié)議效能較低、調(diào)解范圍不明確及多部門銜接不暢等問題，制約了人民調(diào)解制度的發(fā)展。探析創(chuàng)新人民調(diào)解制度路徑：需要加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè);創(chuàng)新“德法并舉、依法調(diào)解”工作機(jī)制;明確人民調(diào)解的范圍;健全多部門聯(lián)動(dòng)對(duì)接機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 人民調(diào)解;制度創(chuàng)新;糾紛化解;路徑

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。人民調(diào)解制度是我國(guó)首創(chuàng)的化解社會(huì)矛盾、消除民間紛爭(zhēng)的非訴訟糾紛解決方式，是多元糾紛解決機(jī)制的“東方經(jīng)驗(yàn)”。創(chuàng)新人民調(diào)解制度，有利于加快推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化步伐。

一、創(chuàng)新人民調(diào)解制度的必要性

人民調(diào)解不僅是解決糾紛的方式，更是社會(huì)管理的中堅(jiān)載體。改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度一是有利于解決當(dāng)前人民調(diào)解工作存在的問題，化解基層矛盾糾紛維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定;二是助力推進(jìn)供給側(cè)改革，提升人民調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)、完善工作規(guī)范，提升人民群眾的獲得感;第三，有助于基層政府建立健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制全覆蓋。

二、制約人民調(diào)解制度發(fā)展的因素分析

人民調(diào)解制度作為一種糾紛解決機(jī)制在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中不斷創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)踐中還存在諸多因素制約了人民調(diào)解制度的發(fā)展。

1、基層調(diào)解員的專業(yè)化有待于提高

基層人民調(diào)解員隊(duì)伍中兼職人員占到7成以上，隊(duì)伍素質(zhì)和能力還不能適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求。部分村（居）發(fā)放調(diào)解補(bǔ)貼手續(xù)環(huán)節(jié)多、標(biāo)準(zhǔn)低;有的調(diào)解員礙于情面，不好意思拿補(bǔ)貼;有的當(dāng)事人調(diào)解成功但是就不簽調(diào)解書，調(diào)解人就沒法領(lǐng)取調(diào)解補(bǔ)貼，這些導(dǎo)致調(diào)解補(bǔ)貼發(fā)放率不高，制度落實(shí)很不平衡，影響了調(diào)解員工作積極性。另外，當(dāng)前的矛盾糾紛大量涉及到金融、拆遷、醫(yī)療、物業(yè)房產(chǎn)等一些新領(lǐng)域，基層人民調(diào)解員年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化水平偏低，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。年輕的調(diào)解人員對(duì)國(guó)家法律和政策文件把握精準(zhǔn)但是與基層群眾打交道的技巧需要在實(shí)踐中長(zhǎng)久的磨練。

2、調(diào)解協(xié)議的效能較低

人民調(diào)解制度要成為化解矛盾糾紛的“第一道防線”，必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是建立健全人民調(diào)解工作制度，規(guī)范調(diào)解;二是嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)解，依法調(diào)解;三是切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)利，自愿調(diào)解。

目前基層人民調(diào)解在案件受理、調(diào)解、回訪等各個(gè)環(huán)節(jié)缺少程式性規(guī)定，影響了人民調(diào)解工作效能和質(zhì)量?！度嗣裾{(diào)解法》同最高人民法院的司法解釋規(guī)定，通過申請(qǐng)經(jīng)過法院確認(rèn)后，當(dāng)事人雙方達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。但在基層實(shí)踐中人民調(diào)解的協(xié)議大多當(dāng)作一般的“民事合同”。有的糾紛當(dāng)事人認(rèn)為發(fā)生矛盾糾紛是不光彩的事，當(dāng)事人僅作口頭協(xié)議不愿意形成書面調(diào)解材料，也不愿意簽字按手印，更不愿意接受回訪。還有些調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以急于擺平為目的，“案結(jié)事未了”留下社會(huì)矛盾隱患，有的協(xié)議對(duì)當(dāng)事人的義務(wù)規(guī)定不具體不規(guī)范缺乏可執(zhí)行性。這些造成部分人民調(diào)解協(xié)議效能較低，降低了人民調(diào)解的公信力。

3、調(diào)解的范圍有待擴(kuò)展

隨著法院立案登記制度和其他部門創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制，在化解社會(huì)矛盾糾紛方面比人民調(diào)解更權(quán)威高效。群眾對(duì)調(diào)解制度的認(rèn)知、調(diào)解員的個(gè)人特質(zhì)都影響了調(diào)解制度的運(yùn)行空間。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展群體間的民事糾紛由傳統(tǒng)的“生活主導(dǎo)型”向“市場(chǎng)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)意義上的“民間糾紛”有所降低。從山東省某市近年來矛盾糾紛的類型看，鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛、房屋宅基地糾紛分別占26%、18%、7%，傳統(tǒng)的三類矛盾糾紛占到總數(shù)的51%，農(nóng)村合同糾紛有上升趨勢(shì)，新型社會(huì)矛盾不斷出現(xiàn)，征地拆遷、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境保護(hù)、道路交通等糾紛，雖然比重不到10%，但調(diào)處難度大，容易引發(fā)群體上訪。以協(xié)調(diào)民間糾紛為目的的人民調(diào)解制度的運(yùn)行空間有待于擴(kuò)展。[1]

4、多部門聯(lián)動(dòng)銜接配合不暢

在新形勢(shì)下，矛盾糾紛日益多元化，人民調(diào)解需要多部門參與，相互配合，共同用力，才能有效化解。如果人民調(diào)解與公、檢、法、信訪等部門聯(lián)動(dòng)銜接對(duì)接不夠順暢，就會(huì)影響人民調(diào)解工作整體優(yōu)勢(shì)和綜合效能發(fā)揮。

三、健全工作機(jī)制推動(dòng)人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展

1、加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

一是探索構(gòu)建專業(yè)性調(diào)解隊(duì)伍。調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)能力和政治素養(yǎng)決定著調(diào)解工作的成效。2018年3月中央政法委、最高法、司法部等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》，中華全國(guó)人民調(diào)解員協(xié)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于開展人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定工作的意見》，據(jù)此即將在全國(guó)開展人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定工作。這些都是國(guó)家法治層面人民調(diào)解制度的指導(dǎo)性文件。地方在貫徹中央精神的同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化人民調(diào)解員的選用考核培訓(xùn)。通過大數(shù)據(jù)對(duì)歷史矛盾糾紛進(jìn)行梳理總結(jié)做好研判。在金融、醫(yī)療、交通、城市管理、土地征收等矛盾高發(fā)的領(lǐng)域成立專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)，建立調(diào)解人才信息庫(kù)，擴(kuò)大專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織覆蓋面。二是完善各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。持續(xù)實(shí)施基層人民調(diào)解案件補(bǔ)貼，把補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。大張旗鼓表彰獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀調(diào)解員，將調(diào)解糾紛與法治宣傳結(jié)合起來，既學(xué)習(xí)“老馬工作室”和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的示范典型又要?jiǎng)?chuàng)建本土品牌，營(yíng)造化解矛盾糾紛依法靠法的良好氛圍。

2、創(chuàng)新“德法并舉、依法調(diào)解”工作機(jī)制

總結(jié)完善“德法并舉、依法調(diào)解”調(diào)解原則，制定從受理、調(diào)解、制作調(diào)解協(xié)議、回訪等各個(gè)環(huán)節(jié)操作規(guī)范。一是社區(qū)出現(xiàn)糾紛后，調(diào)解員盡快趕到現(xiàn)場(chǎng)，穩(wěn)控局面，把糾紛基本情況摸清吃透。二是調(diào)處糾紛時(shí)，人民調(diào)解員擺明法律依據(jù)，沒有明確法律規(guī)定的，依照公序良俗。三是實(shí)行調(diào)解員自選制度。糾紛當(dāng)事人可以從人民調(diào)解員名單中自主選擇。四是定期對(duì)調(diào)解結(jié)束的案件進(jìn)行回訪，積極協(xié)調(diào)民政等部門對(duì)家境困難的當(dāng)事人進(jìn)行社會(huì)救助，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3、完善立法，明確人民調(diào)解的范圍

人民調(diào)解作為非訴訟糾紛解決方式是以國(guó)家法律制度為基礎(chǔ)以訴訟結(jié)果為調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)。人民調(diào)解要以法治精神作為支撐，通過完善立法構(gòu)建新時(shí)代人民調(diào)解制度體系。

《人民調(diào)解法》第七條把人民調(diào)解的范圍限定為“民間糾紛”。但是目前我國(guó)法律法規(guī)、政策文件并沒有對(duì)何為“民間糾紛”進(jìn)行明確界定。過去民間調(diào)解限于公民與公民之間因基于血緣與地緣關(guān)系產(chǎn)生的家庭、鄰里等發(fā)生的簡(jiǎn)單的民事糾紛，現(xiàn)在一些地方實(shí)踐中已擴(kuò)展到公民和法人及其他社會(huì)組織的矛盾糾紛中。

首先要注重預(yù)防糾紛抓源頭：對(duì)多元糾紛化解制度進(jìn)行分層設(shè)置，明確各主體職能和職責(zé);完善法律和規(guī)章制度并整合現(xiàn)有零散法律規(guī)范，系統(tǒng)構(gòu)建多元化解綜合機(jī)制來解決當(dāng)前糾紛化解工作的不平衡。[2]

其次可以借鑒清單制度明確人民調(diào)解的范圍：一是基于血緣關(guān)系的家庭婚姻糾紛;二是基于服務(wù)用工產(chǎn)生的醫(yī)療、勞動(dòng)、物業(yè)管理等新型的民事糾紛;三是民事違法行為引起的糾紛;四是違反社會(huì)公共道德引起的糾紛;五是輕微刑事違法行為引起的糾紛等，以保證人民調(diào)解制度的糾紛解決功能得到最大程度的發(fā)揮。[3]

4、整合資源，健全多部門聯(lián)動(dòng)對(duì)接機(jī)制

認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”等一系列重要指示精神，以中央印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》為基礎(chǔ)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，加強(qiáng)人民調(diào)解組織與法院、公安、檢察、信訪各部門的“無縫”銜接，切實(shí)把矛盾糾紛化解在基層。截止到2018年底全國(guó)各級(jí)法院共設(shè)置了專門的訴調(diào)對(duì)接中心2701個(gè)，配備了13793名專門工作人;共建立特邀調(diào)解組織18206個(gè)，特邀調(diào)解人員達(dá)65108人。[4]加強(qiáng)人民調(diào)解與人民團(tuán)體維權(quán)工作銜接，與共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團(tuán)體維權(quán)部門建立了協(xié)作配合機(jī)制，化解了青少年、婦女、下崗職工、殘疾人等特定人群遇到的經(jīng)濟(jì)合同、損害賠償?shù)让芗m紛。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 黃維維，汪婉玉.人民調(diào)解制度的現(xiàn)存問題與對(duì)策探微——基于蘇北H市X社區(qū)的實(shí)地調(diào)查[J].中共樂山市委黨校學(xué)報(bào)，2019（5）.

[2] 邢文娟.人民調(diào)解視閾下的東莞多元糾紛解決機(jī)制研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2019（3）.

[3] 侯懷霞.人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型： 必要、可能與前景[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（4）.

[4] 馬丁.創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N]. 人民法院報(bào)，2019 -11-21 .

【作者簡(jiǎn)介】

賈秀蓮（1974.01—）女，漢族，山東濟(jì)南人，中共濟(jì)南市委黨校政法部副教授，研究方向：法學(xué)理論和黨內(nèi)法規(guī).