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        探析特色小鎮(zhèn)的PPP融資模式

        2020-05-11 06:02:13呂清容
        關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)建設(shè)特色小鎮(zhèn)

        呂清容

        摘要:隨著我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快,城市建設(shè)日新月異,特色小鎮(zhèn)應(yīng)運而生。為了緩解地方政府財政壓力,提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)成功率,本文介紹了了幾種PPP,BOT、杠桿租賃、ABS等幾種主要融資模式特點,目前,特色小鎮(zhèn)融資主旋律采用PPP融資模式。本文進一步分析探討了特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式的必要性以及可行性,并結(jié)合當今時代潮流和現(xiàn)狀,對特色小鎮(zhèn)項目選擇PPP融資模式提出幾點建議性意見。

        關(guān)鍵詞:特色小鎮(zhèn);PPP融資模式;基礎(chǔ)建設(shè)

        目前,隨著我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快,我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),于是“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)運營的概念應(yīng)運而生。特色小鎮(zhèn),一般是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)兩大發(fā)展架構(gòu),將其打造成為具有明確產(chǎn)業(yè)定位、旅游文化等特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目[1],。2017年,國務(wù)院在《政府工作報告》中提出有序新城鎮(zhèn)化建設(shè),重點發(fā)展特色小鎮(zhèn)的這一重要任務(wù)[2],至此特色小鎮(zhèn)的建設(shè)這些年便順理成章地成為了新時代的“寵兒”——一門新課題。建設(shè)特色小鎮(zhèn)一方面可以將一個地方的資源稟賦轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益,帶動地方經(jīng)濟發(fā)展;另一方面,特色小鎮(zhèn)可以形成地方名片,打響一個地方的城市品牌。但是,有的地方為了追風在建設(shè)過程中因概念不行、定位不準、前期準備工作不足,融資模式等有漏洞,導致特色小鎮(zhèn)“特色不特”,更有甚者成爛尾,也給市場帶來了不良影響。

        因此,特色小鎮(zhèn)在我國繁榮發(fā)展的今天,日漸擴張的資金需求迫使諸多特色小鎮(zhèn)融資體系陷入困境,傳統(tǒng)的政府為主體的這樣的融資模式也不能滿足特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的宗旨是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合,地方政府由于財政壓力大,運作方面常常力不從心。在這種壓力下,為了建設(shè)好特色小鎮(zhèn),保證PPP項目建設(shè)運行的成功率,尤其要重點考慮急需與之相適應(yīng)的融資模式才能有序的建設(shè)和發(fā)展,促使特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營更有效。

        一、幾種主要融資模式

        (一)? 政企協(xié)作的項目融資模式——PPP

        政企共同參與項目建設(shè)的過程中應(yīng)用的模式也就是公私合營的項目融資模式。PPP即英文Public-Private-Partnership的縮寫,起源于英國,翻譯為公司部門的合作伙伴關(guān)系。PPP融資模式是指為了更好地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目,使其良好運行,政府部門與私人企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議,政府部門將項目建設(shè)的經(jīng)營權(quán)在長時間內(nèi)交給私人企業(yè)或民營企業(yè),二者共同承擔責任可能出現(xiàn)的風險[3]。它是項目建設(shè)過程中實用性較強的一種新型融資模式。政府通過PPP融資模式不僅僅單獨吸納民間資本的資金進行項目建設(shè),同時還引進了社會資本各方的科技、管理經(jīng)驗及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質(zhì)的人力、物力、財力投入到項目建設(shè)當中,不但可以推動項目有序,順利進行,同時更多的就業(yè)機會也因運而生。

        目前,PPP融資模式能減輕財政壓力,減少項目建設(shè)的風險,現(xiàn)在已經(jīng)廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中。

        (二)? 特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營的項目融資模式——BOT

        BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)—運營—移交)模式,這種譯法不能反映BOT的實質(zhì),它是基礎(chǔ)建設(shè)投資,建設(shè)和經(jīng)營的一種方式,是指項目所在國政府授予項目發(fā)起人或為項目專門成立的項目公司特許經(jīng)營權(quán),讓其全面負責該項目的融資、設(shè)計、建造、運營和維護,在規(guī)定的特許期內(nèi)出售項目產(chǎn)品/服務(wù),以償還債務(wù),回收投資并獲得合理的回報,在特許期滿后將項目按規(guī)定的要求移交給政府,BOT模式下,項目所有權(quán)不轉(zhuǎn)移,政府對項目擁有較大的控制權(quán),私有化程度較低[4]。BOT經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展,為了適應(yīng)不同的條件,衍生出許多變種。在我國,BOT也常稱作“特許權(quán)”、“特許經(jīng)營”或“法人”招標,包括BOT、BOOT、BOO三種基本形式和BT、BLT、TOT、DBO、DBFO等是多種演變形式。

        BOT模式的目的是為了吸納資金、尤其是海外投資,減少風險,提高項目運行的效益,很大程度上被應(yīng)用到基礎(chǔ)建設(shè)中,最常用的采用PPP+BOT組合運作。

        (三) 以“杠桿租賃”為基礎(chǔ)的項目融資模式

        杠桿租賃是融資租賃的特殊形式之一,又稱為第三者權(quán)益租賃。這是在項目發(fā)起人的要求和安排下,貸款人、出租人和承租人三方參與,由杠桿租賃結(jié)構(gòu)中的資產(chǎn)出租人承擔小部分購置資產(chǎn)所需的資金,通常出租人自籌購置設(shè)備的20%~40%的資金,剩余60%~80%而由銀行等金融機構(gòu)提供貸款,補足大部分所需資金購買項目資產(chǎn),然后租賃給承租人的一種融資結(jié)構(gòu)。當出租人沒有足夠的資本或希望分散風險時,常采用杠桿租賃融資模式向第三方尋求貸款資金[4]。杠桿租賃一般被用于巨大的物品,例如大型成套設(shè)備,通訊設(shè)備等等。

        (四) ABS項目融資模式

        ABS(Asset-Backed Secularization),資產(chǎn)債券化也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型融資模式。ABS融資模式是以項目所擁有的的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以項目資產(chǎn)帶來的預(yù)期收益為保證,通過在國際資本市場發(fā)行債券來籌集資金的一種項目證券融資方式。ABS融資模式的最大優(yōu)勢債券利率表較低,降低籌資成本,它具有吸引力的收益,擁有較高的信用評價,投資多元化和多樣化,事件風險小等優(yōu)點。該模式的實質(zhì)是將基于基礎(chǔ)設(shè)施或資產(chǎn)的現(xiàn)金收入與設(shè)施資產(chǎn)設(shè)施或資產(chǎn)原值權(quán)益人完全剝離,過戶給特別目的公司SPV(Special Purpose Vehicle),SPV通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用等級,然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者,籌集項目建設(shè)所需資金,并以設(shè)施的未來現(xiàn)金收入作為投資者收益的保證,不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔保[5]。

        (五) PFI融資模式

        PFI(Private Finance Initiative), 國外譯為私人融資活動,在我國翻譯為民間主動融資,PFI來源于BOT,指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求,提出需要建設(shè)的項目,通過招投標,由獲得特許權(quán)的私營部門進行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營,在特許期結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地,無債務(wù)地歸還政府,而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的項目融資方式。

        二、特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的必要性與可行性

        (一) PPP融資模式的必要性

        1、PPP融資模式可以撬動社會資本,擴大建設(shè)資金來源,減輕財政壓力

        政府通過PPP融資模式不僅僅單獨吸納民間資本的資金進行項目建設(shè),同時還引進了社會資本各方的科技、管理經(jīng)驗及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質(zhì)的人力、物力、財力投入到項目建設(shè)當中,不但可以推動項目有序,順利進行,同時也會倒逼更多的就業(yè)機會因運而生。采用PPP融資模式,眾所周知可以減輕財政負擔。要加快基礎(chǔ)建設(shè),依靠傳統(tǒng)的政府撥款建設(shè)遠遠不夠,城鎮(zhèn)面貌不能與時俱進,經(jīng)濟也不容易帶動,使得政府基礎(chǔ)建設(shè)資金更豐富,同時還可以有更多時間對項目進行監(jiān)管,保障項目建造質(zhì)量。 PPP融資模式還能減少項目建設(shè)的風險,現(xiàn)在已經(jīng)廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中。特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)中需要居民安置,土地資源合理整合優(yōu)化,各種配套基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施,人文旅游特色景點即功能區(qū)的建設(shè)等,所需投資總額巨大,通過PPP融資模式,使政府與社會資本合作,可以引導財政資金發(fā)揮作用,充分利用社會資本,雙管齊下,共同建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

        2、 PPP融資模式可以融合智慧,提高項目建設(shè)運營的經(jīng)濟效率與時間效率

        PPP融資模式,通過政府和社會資本合作,由政府和社會資本通過風險共擔與利益共享的方式共同提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施。特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)開發(fā)建設(shè)與建成后的運營管理都需要專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗,因此,PPP融資模式不僅可以融資,還可以引入智慧,讓專業(yè)人干專業(yè)的事,從而提高項目的經(jīng)濟效率和時間效率。

        采用PPP模式,可以避免費用超支。私人組織資金參與到政府基礎(chǔ)建設(shè)項目中來,二者相互監(jiān)督,彼此約束。項目在獲得政府認可批準后,私人進入項目的資金才開始獲利,一定程度上可以提高工程建設(shè)的效率,降低造價,避免費用超支,這樣順理成章地降低了項目資金風險。

        (二)采用PPP融資模式的可行性

        1、政策可行性

        2016年1月,習總書記做出重要指示,“抓特色小鎮(zhèn),小城建設(shè)大有可為,對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè),都大有重要意義”。小城鎮(zhèn)屬于“城市之末、農(nóng)村之首”,是城鄉(xiāng)過渡的主體和代表,是溝通區(qū)域經(jīng)濟的橋梁和樞紐,是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。為了加快推進特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建,近年,我國各部門在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域,紛紛下發(fā)了一系列推進保障PPP模式順利進展的政策,如下表所示。

        2、 效益可行性

        特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)根據(jù)相關(guān)定義被視為準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施,投資特色小鎮(zhèn)相關(guān)建設(shè),不僅可以為公眾提供所需要的產(chǎn)品和服務(wù),有一定社會影響力,產(chǎn)生社會效益,另一方面還能拉動經(jīng)濟增長激發(fā)內(nèi)部經(jīng)濟效益。對社會資本來講,根據(jù)PPP模式的融資特點,一定程度上政府會根據(jù)相應(yīng)補貼政策,給與優(yōu)惠補貼,提升了政府公信力,很大程度上增強了社會資本投資的信心,最終具有一定的效益,大大提高社會資本參與度。

        3、 經(jīng)驗可借鑒性

        近年來,我國PPP模式發(fā)展迅速,其應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴大。 從最開始的2014年,國務(wù)院43號文提出發(fā)展PPP模式以來,近幾年政策性支持文件不斷下發(fā),縱多利好促使PPP模式變成了政府和社會資本合作的重要工具之一。截至2019年11月30日,全國PPP綜合信息平臺項目管理庫收錄9388個,入庫金額高達143,112.94億元,共涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)等19個領(lǐng)域,而城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)達到666個。江浙是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源頭,打造的諸多項目具有很大的借鑒性,如江蘇省南京市江寧區(qū)未來網(wǎng)絡(luò)特色小鎮(zhèn),其融資模式逐步從基金融資向PPP融資轉(zhuǎn)型;無錫鴻山物聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn),由無錫吳文化建設(shè)發(fā)展有限公司負責開發(fā)與建設(shè),后來阿里云計算有限公司加入此項目,引入社會資本加入其中。

        三、特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式遇到的問題

        (一)PPP融資模式結(jié)構(gòu)復雜,專業(yè)人士少,政策,法律不健全

        最近幾年,PPP模式在項目的應(yīng)用開始逐步進入公眾視野,其融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中沒有得到廣泛的應(yīng)用,具體來說,由于歷史時間短,特色小鎮(zhèn)很多項目還未建成,屬于在建項目,暫未看多諸多有效成果。在大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)的應(yīng)用,模式復雜,專業(yè)人士少,政策,法規(guī),稅收,金融等方面都是存在的難題,亟待解決。

        (二) 公私合營的合作與風險共擔機制虛化

        公私合營PPP模式,采用PPP融資模式,其中PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在市場上并不活躍,從投資者角度來說風險不易轉(zhuǎn)移,這一點未遵循“風險收益對等”原則。除此,政府也存在較高的債務(wù)風險,項目在建設(shè)運營中,一榮俱榮,一損俱損。

        (三)立項目標偏離公共本質(zhì)

        資本都是自私的,資本方為了追求更大的利潤在項目實施過程中會存在很多偽PPP現(xiàn)象,不按照PPP項目客觀規(guī)律運作進行變相融資,更改用途,明股實債,開發(fā)房地產(chǎn)掛羊頭賣狗肉等問題,嚴重影響PPP市場運行。

        四、 特色小鎮(zhèn)融資模式的幾點建議

        2018年,國家發(fā)改委發(fā)布第一輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗,同時也公布419個需要淘汰整改的特色小鎮(zhèn)名單。國家發(fā)改委相關(guān)負責人指出,未來國家將對特色小鎮(zhèn)設(shè)立動態(tài)調(diào)整機制。2018年3月,根據(jù)《政府和社會資本合作項目指引》(財金[2015]21號)等相關(guān)文件,財政部政府和社會資本合作中心嚴格把控財政承受能力10%的紅線,暫緩對此類地區(qū)的新項目入庫審核。紅極一時、井噴式的PPP項目暫緩。在此背景下,結(jié)合當代發(fā)展的潮流和趨勢,提出以下幾點建議,進一步完善特色小鎮(zhèn)的融資模式體制,提高項目成功率。

        (一) 加深對PPP融資模式的了解,吸引優(yōu)秀人才

        創(chuàng)新融資模式如PPP融資模式結(jié)構(gòu)十分復雜,政府和企業(yè)在特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)中以及后期運營中應(yīng)吸引優(yōu)秀人才,健全法規(guī),稅收等政策,加強對該模式的了解。PPP模式在我國出現(xiàn)時間較短,現(xiàn)在很多建設(shè)項目廣泛使用,盡快完善細節(jié),避免特色小鎮(zhèn)項目在建設(shè)運營過程中采用PPP融資模式流于表面形式,社會資本多存在急功近利的思想,追求短期利益,未著眼于長期建設(shè),政府需要合理引導規(guī)劃,是PPP融資模式資本更好地發(fā)揮作用。

        (二)嚴格控制合作與風險共擔機制以及政府債務(wù)風險

        政府的債務(wù)風險是指政府承擔債務(wù)但沒有能留還本付息所產(chǎn)生的一系列后果。PPP融資模式的出現(xiàn),一定程度上緩解了政府財務(wù)壓力,但是長遠看這是可能加劇政府的還債負擔,所以要合理控制政府債務(wù)風險。

        (三)嚴格管控房地產(chǎn)現(xiàn)象

        政府應(yīng)加強對特色小鎮(zhèn)發(fā)展、實現(xiàn)途徑和參加主體的引導和管控,結(jié)合土地建設(shè)規(guī)模的政策,控制住宅等功能用地比例,大力打擊利用特色小鎮(zhèn)大搞房地產(chǎn)開發(fā),鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)改變特色小鎮(zhèn)運行模式,做真正實體經(jīng)濟運營的特色小鎮(zhèn)。

        參考文獻:

        [1] 特色小鎮(zhèn)[J].上海建材,2017(05):33-36

        [2]吳媚,汪瑜倫,柏洋,靳慧姣,汪冬雨.基于AHP的特色小鎮(zhèn)PPP項目風險評價[J].綠色財會,2018(12):38-43.

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        [4] 李慧瑩. BOT項目融資在商業(yè)地產(chǎn)中的應(yīng)用研究[D].南昌大學,2012.

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        [6]王彩學. 公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的融資模式研究-以蘇州市為例 (會議)2012.

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