唐 義 徐 薇

PPP(Public-Private Partnership)可以理解為公私伙伴關系，一般來說是指公共部門和私營部門共同參與一個項目的建設，雙方利用各自擁有的優(yōu)勢提高公共服務效能，共同承擔融資風險和相關責任，最后通過這種方式共享收益。公共合作方一般是國家和地方政府，私營合作方可以是國營企業(yè)、私營企業(yè)，也可以是特定領域的企業(yè)財團[1]。廣義上的PPP泛指政府和社會資本進行合作，政府、公共服務部門與私人部門之間為了提供某種公共物品或服務，通過簽訂長期合同，明確雙方的權利和職責，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系；而狹義的PPP則強調多源融資、風險共擔，包含BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、DBFO(Design-Build-Financial-Operate)等一系列具體的項目融資模式[2]。PPP是一種治理或管理的工具，它創(chuàng)新了政府部門向公民提供商品或服務的方式[3]。

2014年以來，PPP模式在我國的應用熱度持續(xù)上升，運用范圍也不斷擴大，落地項目不斷增加。財政部統(tǒng)計數據顯示，截至2017年9月末PPP全國入庫項目14,220個，累計投資額17.8萬億元，地區(qū)上覆蓋了我國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產建設兵團，涉及19個行業(yè)領域[4]。2015年，《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》提出將PPP模式推廣應用到公共文化服務領域[5]。2015年5月19日，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，強調在公共文化服務領域中廣泛采用政府和社會資本合作模式[6]。2017年5月7日，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》鼓勵推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，并允許社會資本參與圖書館、文化館、博物館、劇院等公共文化設施的建設和運營[7]。這一系列的政策文件為公共文化服務領域引入PPP模式創(chuàng)造了良好的機遇和條件。但由于公共文化領域存在公益性強的特點，PPP模式不能直接從其他領域簡單復制。截至2017年9月末，我國PPP落地示范項目仍然集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護等行業(yè)，文化行業(yè)的落地項目只有191個(僅占據14,220個總落地項目的1.34%)，總投資額僅為1548億元(僅占17.8萬億累計投資額的0.87%)[4]。這說明我國PPP模式應用于公共文化服務領域的力度還有待加強，而相關成功案例的推廣無疑會推動PPP模式在該領域的應用。而“韻動株洲”文體云平臺正是這樣一個成功的案例，本文試圖系統(tǒng)深入地分析湖南株洲市“韻動株洲”文體云平臺采用PPP模式的相關運行機制，以期為我國公共數字文化服務領域采用PPP模式提供參考借鑒。

1 “韻動株洲”云平臺概況

“韻動株洲”由株洲市文體廣電新聞出版局授權委托湖南韻動株洲文體產業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡稱“湖南韻動”)開發(fā)運營，是集公共文體產品與服務供給、文體市場產品與活動推介以及文化產品預定、消費、評價、獎勵等于一體的文體綜合服務云平臺。該平臺的建設與運營首創(chuàng)性地采取“1+X”模式，“1”即株洲公共數字文體服務平臺，“X”即四館一中心(市圖書館、市文化館、市美術館、市博物館、戲劇傳承中心)、全民健身服務中心、電影院線、文體社團，在將各市縣區(qū)的文體部門網站整合為集群的基礎上提供文體信息資源的統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一檢索、統(tǒng)一入口服務?！绊崉又曛蕖痹破脚_采取“互聯(lián)網+文體事業(yè)+文體產業(yè)”[8]的形式實現(xiàn)數字資源共享，為群眾提供便捷的“一站式”公共文體服務。

自2015年成立以來，“韻動株洲”平臺建立了PC端、微網站、APP和微信公眾號四大展示平臺，面向全市公眾提供信息資訊、場館預訂、活動報名、培訓輔導、特色資源庫、非遺商城、配送菜單、文化志愿者、文體地圖和體質監(jiān)測等板塊的服務，發(fā)布株洲市各種公益性活動、演藝演出的信息，展現(xiàn)市縣區(qū)文化機構場所、古跡非遺文物以及文化設施，發(fā)掘民間文體創(chuàng)意作品。公眾可以免費獲得“韻動株洲”平臺提供的所有數字資源，如免費使用株洲文物館藏庫、炎陵特色館藏庫、茶陵特色館藏庫、醴陵煙花特色庫、醴陵陶瓷特色庫、株洲名人特色庫等特色資源庫，這些數據庫以文字、圖像、視頻等形式向市民提供相關的知識信息；免費觀看“培訓輔導”子欄目“中央課堂”“藝術欣賞”“藝術技能輔導”“藝術知識”“藝術活動”等提供的視頻，既有培訓或者講座(內容涉及詩詞寫作、詩歌朗誦品鑒、燈謎知識、少兒財商啟蒙、瑜伽、舞蹈、乒乓球、武術、羽毛球)，也有藝術活動(如演出、比賽)；可免費在“預約預訂”欄目預約特定時間段的游泳館、羽毛球館、網球館、籃球場、跆拳道館、武術館等，還可以參加特定時間段免費的線下培訓，如全民健身服務中心武術培訓基地不定期為市民免費提供的太極拳、太極劍、太極扇、健身氣功、武術基本功等教學課程；株洲市體育產業(yè)中心國民體質監(jiān)測站免費為市民進行體質監(jiān)測，市民可以在網上免費預約；等等。此外，“韻動株洲”一直在做“韻動書屋”公益項目，立足于社區(qū)，采取互助共建的形式，營造良好的社區(qū)讀書氛圍。具體而言，酒店、物業(yè)公司、房地產開發(fā)商等社會機構提供場地、配套裝修等，圖書館、志愿者以及“韻動株洲”提供圖書，“韻動株洲”、志愿者共同管理，社會機構、“韻動株洲”、志愿者以及其他社會各界共同打造韻動書屋。在韻動書屋，社會公眾可以免費看書，免費借書(不需要押金，只需提供身份證號和手機號，無身份證的兒童和青少年由監(jiān)護人協(xié)助辦理)，免費參加活動(如各種公益培訓、親子閱讀、讀書分享)。同時，為了推動書屋的可持續(xù)發(fā)展，“韻動株洲”也引入了一些有資質和資源的培訓機構為書屋開展公益培訓，這既為社區(qū)公眾提供了免費的培訓機會，也為商業(yè)機構提供了吸引學員的途徑，形成共贏的局面。根據微信公眾號“韻動PAI”2019年12月19日的統(tǒng)計，韻動書屋已建成13家，藏書3萬余冊，接待讀者數萬人次，舉辦各類文體活動70多場。

此外，“韻動株洲”還開拓了增值服務，打造株洲市文化消費平臺進行產業(yè)布局，將在“韻動株洲”平臺獲得免費服務的人群吸引到自己的產業(yè)，從而覆蓋前期的建設成本以及后期的平臺運營維護成本并獲取合理的利潤。

“韻動株洲”平臺采用PPP模式中的BOO(建設—擁有—經營)運作模式，即政府部門給予中標私營部門建設某項產業(yè)項目并負責后續(xù)運營的特許經營權，最終所有權歸屬于中標私營部門，而不再將產業(yè)項目交還給公共部門。“韻動株洲”平臺由株洲市文體廣電新聞出版局授權委托湖南韻動公司開發(fā)運營，株洲市文體廣電新聞出版局招標私營企業(yè)進行項目建設運營，湖南韻動公司中標獲取特許權之后全權負責平臺的建設運營，并定期向政府部門提交月度、季度、半年度、年度績效報告。平臺建設完成后政府部門逐步買入平臺的服務，為平臺提供一定的資源以覆蓋平臺部分建設運營成本，并監(jiān)督平臺的運營，但平臺的知識產權歸湖南韻動公司。株洲市政府部門采取這種BOO模式建設平臺，一方面解決了中部地區(qū)平臺建設資金補貼不及東部地區(qū)的短板，推動了社會資本參與公共數字文化服務平臺的建設；另一方面招標私營企業(yè)負責平臺的建設運營實際上是憑借私營企業(yè)優(yōu)越的技術、管理經驗將公共服務進行產業(yè)化運營，附帶市場機制，很大程度上保證了平臺的技術標準和高效運營。這樣的合作模式可以使株洲市政府通過大數據等信息技術以最低的成本提升公共服務效能，同時也可以激發(fā)社會資本參與公共數字文化建設的熱情，保證平臺運營的可持續(xù)性，滿足群眾多樣的數字文化需求。此外，株洲市通過此平臺的文體、旅游產業(yè)板塊拉動了文體、旅游消費，也進一步促進了株洲市經濟的發(fā)展。

2 研究方法

2.1 案例研究法

本文選擇湖南株洲市“韻動株洲”文體云平臺作為研究案例，其主要原因有以下三點：

第一，株洲市(屬于中部地區(qū)的城市)作為2015年湖南省唯一入選的第三批國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建城市，經過多年深耕，利用“互聯(lián)網+公共文化服務”的方式打通了株洲市公共文化服務“最后一公里”。其在文化和旅游部公布的第三批創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)驗收結果中取得了中部地區(qū)第一、全國第二的好成績，創(chuàng)建規(guī)劃完成率達到100%，在中部地區(qū)創(chuàng)建示范區(qū)的32項標準63個指標中全部達優(yōu)[9,10]。第二，“韻動株洲”是運用PPP模式建設公共數字文化服務平臺的早期嘗試，并實現(xiàn)了平臺的有效運營，產生了1+1>2的效果。第三，我國東部地區(qū)公共數字文化云平臺已經領先于我國中西部城市，而我國中西部城市的云平臺建設還有很大的發(fā)展空間和發(fā)展前景，需要引起重視和給予相關支持。我國東部地區(qū)在平臺建設資金以及受眾群體的信息文化素養(yǎng)上都具有優(yōu)勢，而中西部在缺乏足夠資金和經驗進行云平臺建設的情況下，與私營部門聯(lián)手建設云平臺無疑是最佳選擇?！绊崉又曛蕖笔且粋€將公共文化與文體、旅游產業(yè)相結合的平臺，為私營部門參與公共數字文化建設提供了很好的示范。因此，筆者從“韻動株洲”云平臺的特色及優(yōu)勢、運行機制、信息交流機制、盈利機制、監(jiān)督機制等方面，對其進行詳細分析，以為全國尤其是中西部地區(qū)省市級公共數字文化服務平臺提供借鑒參考。

2.2 訪談法

本文通過對湖南韻動公司五個代表性部門資深員工進行深入訪談，收集“韻動株洲”平臺運營機制的研究資料和數據，同時為了提高訪談的效率采用半結構化訪談形式，即根據事先擬定的粗線條式訪談提綱對受訪人員進行非正式訪談。訪談提綱由11個具有足夠拓展空間的問題組成，以保證受訪者可以根據平臺的實際情況進行拓展和延伸，主要涉及以下幾個方面：受訪者的稱呼方式、工作崗位、工作年限，平臺的特色及優(yōu)勢，平臺上線至今的運營成果(用以檢驗PPP模式的運用效果)，平臺建設運營的動力，市縣鄉(xiāng)村信息交流渠道，平臺用戶交流方式，平臺的盈利模式，平臺的產業(yè)服務定價模式，平臺的監(jiān)督管理機制等。湖南韻動公司資深員工出于平臺交流學習之需出差頻繁，實地采訪對受訪者來說極其不便，因此筆者采用了電話訪談的方式。

為了保證訪談對象涉及領域的廣泛性，筆者邀約采訪了湖南韻動公司具有代表性的5個部門(宣傳部、市場部、運營部、新媒體部和企劃部)的員工，分別稱之為受訪者A、B、C、D、E。這5名受訪者在湖南韻動公司的工作時間均在三年以上，基本屬于湖南韻動公司初期建設團隊組成人員，對“韻動株洲”平臺的建設和發(fā)展有著較為深入的了解。2019年3月到4月，通過語音連線對這5名資深員工進行了20—30分鐘的訪談，從而了解到不同部門對“韻動株洲”平臺運營機制的不同維度的理解，保證了本研究對平臺運營機制分析的科學性和全面性。

3 “韻動株洲”云平臺PPP模式運營機制分析

“機制”起源于希臘文，所對應的英文是“Mechanism”，原意用來說明機器的構造及其工作原理，現(xiàn)在被廣泛地運用于各個領域，含義也有了很大程度的拓展，一般被用來指在一個系統(tǒng)中各要素之間相互作用的過程和運行方式[11]。因此，在研究機制時往往是對一個事物的認識已經從現(xiàn)象描述進入到了對其本質的研究。平臺的運營機制是指平臺構建過程中以及后期維持平臺良好運營的一種原理和方式。對“韻動株洲”云平臺運營機制的分析就是對驅使該平臺運營的各個要素之間的相互聯(lián)系、相互作用的研究。筆者根據對“韻動株洲”相關資料的調研和相關人員的訪談，最終確定從動力機制、信息交流機制、投資回報機制和監(jiān)督管理機制四個方面闡述“韻動株洲”平臺運營機制。

3.1 動力機制

3.1.1 政府的支持和引導

公共數字文化產品及服務具有很強的公益屬性，需要得到各級政府強有力的資金支持和政策引導才能持續(xù)發(fā)展。湖南韻動公司的受訪者A表示：

“2015年株洲市積極響應國家‘十二五’時期大力推進公共數字文化建設的號召，作為湖南省唯一一個入選第三批創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)的城市，根據相關規(guī)劃株洲市旨在構建一個整合式的公共數字文化服務平臺，實現(xiàn)全城一張網絡、一份地圖、一鍵通，因此率先發(fā)起了‘韻動株洲’項目建設。”

“韻動株洲”文體云平臺項目的建設時間為67個月，分為四期：一期自2015年投入到2015年8月，完成云平臺PC端+微端+Android+IOS+Web開發(fā)，實現(xiàn)產品1.0版本；二期于2016年12月完成為期16個月的建設，實現(xiàn)產品2.0版本的升級；三期于2017年12月完成版本3.0的升級；項目四期建設時間為36個月，預計2020年12月完成產品4.0版本的升級。

湖南韻動公司的受訪者B表示：

“《中華人民共和國公共文化服務保障法》的出臺，對各級政府的公共文化服務供給有了法規(guī)上的明確要求，這無疑是給公共文化服務領域注入了一劑催化劑?！?/p>

“十三五”時期是我國基本建成現(xiàn)代公共文化服務體系的沖刺階段，是落實國家“互聯(lián)網+”行動計劃、大數據戰(zhàn)略和推進公共數字文化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規(guī)劃》提出的重點任務之一是建設互聯(lián)的公共數字文化服務網絡，鼓勵區(qū)域內建設一個綜合、一體化、一站式、多終端的公共數字文化服務平臺。為了突出改革創(chuàng)新，鼓勵社會力量作為公共數字文化供給主體參與公共數字文化建設，打破政府供給的單一模式，株洲市采用公私合作模式，即由株洲市文體廣電新聞出版局發(fā)起項目并進行招標，湖南韻動公司中標后承接項目的建設運營。這一方面緩解了株洲市政府部門的財政壓力，另一方面充分發(fā)揮了企業(yè)的技術優(yōu)勢并為其帶來合理的回報，有效拓展了私營部門的相關產業(yè)，同時也為群眾提供了便捷高效的數字文化服務。平臺的建設運營取得了很好的成效，得到了株洲市政府部門的購買和支持。2018年10月8日，“韻動株洲”云平臺開發(fā)方湖南韻動文化體育產業(yè)公司入選2018—2019年度湖南省特色文化、數字文化企業(yè)名錄[12]，將在招商引資、資金補助、政策扶持、跟蹤服務等方面獲得優(yōu)先考慮和支持。

3.1.2 社會公眾需求拉動

“韻動株洲”平臺是新時代社會公眾需求拉動的直接產物。數字時代的發(fā)展使廣大民眾的文化需求不斷升級，過去單純由公共部門提供公共文化服務的模式已經不能夠滿足群眾多樣化的文化需求，泛在信息環(huán)境下人們對公共文化服務的要求逐漸提高，廣大民眾希望可以在一個功能強大的信息服務系統(tǒng)上獲取自己所需的數字文化資源和更為便捷的文化服務，以此來減少自己的時間成本，提高獲取資源的效率[13]。同時我國實體機構的公共文化服務存在著東中西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)的不均衡狀況[14]，而通過網絡提供公共數字文化服務則能夠在一定程度上推動公共文化服務的均等化。2015年8月，株洲作為湖南省唯一入選第三批創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)的城市，在隨后三年市縣兩級財政投入公共文化設施建設的資金約為10億元，并將數字圖書館、數字博物館、數字文化館以及數字美術館納入“智慧株洲”建設中。強大的社會公眾需求為“韻動株洲”平臺的建設提供了動力和契機，湖南韻動公司的受訪者B談到：

“湖南韻動是一家民營企業(yè)，其創(chuàng)業(yè)初衷是看好了公共文化服務的廣闊前景和其中蘊藏的巨大商機。目前來說，從事公共文化領域的企業(yè)(尤其是民營企業(yè))相對較少，也沒有形成寡頭。我們從事這個領域，并以公共文化數字化平臺為主打產品，更容易率先滿足群眾數字文化需求，搶占市場，打出品牌效應。相對來說，這是一片很藍海的市場?！?/p>

受訪者D也認為：

“剛開始我們也只是單純地做諸如接受一些體育場館網上預定等比較傳統(tǒng)的工作，后來株洲市為創(chuàng)建公共文化服務示范區(qū)要求建設一個為群眾提供公共數字文化服務的這樣一個平臺，市政府部門由于資金等問題招標私營企業(yè)合作建設平臺。我們建設該平臺的前兩年也正好趕上了互聯(lián)網文旅行業(yè)的紅利時期，對于我們這樣剛創(chuàng)業(yè)不久的公司來說，我們也渴望能夠快速地抓住這個市場機遇?！?/p>

株洲市政府部門采用PPP模式聯(lián)合湖南韻動公司重點建設了“韻動株洲”文體云平臺，將線下服務設施和互聯(lián)網服務結合起來，通過“互聯(lián)網+公共文化”大數據服務平臺，為群眾提供了更加精準的“點單式”公共文體服務。這一方面滿足了群眾便捷、高效、多樣化的文化信息需求，另一方面也實現(xiàn)了公共部門和私營部門的雙贏，以一種全新的姿態(tài)打造了新時代的新型公共文化服務模式。

3.2 信息交流機制

3.2.1 機構與機構之間的信息交流

機構與機構之間信息交流的方式很多，以往的交流方式主要為文件傳遞或者實地考察，但是隨著網絡的普及和科技的發(fā)展，機構之間的信息交流可以利用多種渠道，比如平臺、系統(tǒng)和通訊工具等[15]。這不僅縮短了信息發(fā)送者與信息接收者的信息時差，也在很大程度上提高了信息的傳播效率。“韻動株洲”平臺中機構與機構之間的交流，主要是指株洲市文體廣電新聞出版局和湖南韻動公司、市縣鄉(xiāng)村各文體機構與湖南韻動公司之間的信息交流。

湖南韻動公司與株洲市文體廣電新聞出版局之間的信息分享和交流主要是通過定期的匯報、會議以及政府部門實地考察等方式進行，同時建有線上交流渠道。

圖1 “韻動株洲”全方位的文體服務四級網絡平臺

湖南韻動公司與市縣鄉(xiāng)村各文體機構之間的信息交流主要依靠以下幾種形式：第一，通過建設市、縣、鄉(xiāng)、村全方位的四級網絡平臺(見圖1)，接入湖南省所轄的14個市州(包括株洲市)的相關數據，要求株洲市的公共文體服務部門定期定量地提供數字資源以及資訊、活動、場館信息到“韻動株洲”云平臺上，并為新建成的公共文體機構增加數據接口，源源不斷地納入新的數據資源，形成“一張網、一鍵通”的公共文化體育服務格局。第二，將市、縣、鄉(xiāng)、村各文體機構供給的服務(比如活動、資訊、數字資源等)列入“數讀株洲”數據墻，為湖南韻動提供實時的信息數據。這些高度集中的數據不僅可以對株洲市提供公共文化體育服務的進度進行實時記錄，還可以對活動的參與人數、舉辦頻次等進行數字化、智慧化的統(tǒng)計分析，推動公共文體服務的效能不斷提升。第三，以簡單直接的溝通方式(建立資源供給郵箱以及微信、qq群等)對市、縣、鄉(xiāng)、村的數據資源進行匯總、排名，這在一定程度上避免了市、縣、鄉(xiāng)、村公共文化體育機構在為群眾提供公共數字文化服務過程中產生“信息孤島”或“信息失衡”現(xiàn)象。

3.2.2 平臺與用戶之間的信息交流

合作方湖南韻動擁有強大的技術團隊，利用移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算機、大數據等現(xiàn)代信息技術將全市的文體資源以及服務全部輸送進“云平臺”，建立了與本地文體一線部門的無縫對接模式，對分散異構的公私文體云資源進行的整合管理和優(yōu)化配置可以實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨主體的公共數字文體資源共享；云平臺再將公共數字文體相關資源(包括云平臺運作過程中需要的軟件和應用系統(tǒng)等)進行虛擬化形成公共數字文化資源池，與用戶輸入的數字文化需求進行匹配對接?！绊崉又曛蕖辈捎弥黧w多資源協(xié)同的服務模式，使市、縣、鄉(xiāng)、村各個公共文體機構隨時都可以為平臺提供資源和進行信息分享。群眾可以通過手機、PC端等方式直接獲取最新最全面的資訊信息，通過平臺接受各類服務并反饋自身需求。云服務提供商也可以通過平臺進行信息分享促進服務效能的優(yōu)化，具體如圖2所示。

3.3 投資回報機制

投資回報機制設計是采用PPP模式的關鍵點，它不僅關系到私營部門參與項目建設運營的積極性，是他們參與項目建設運營的動力和保障，而且關系到政府部門提供公共文化服務的效能，涉及到能否真正保障群眾的基本文化權益，其概念模型如圖3所示[16]。

湖南韻動公司與株洲市政府部門構建了以公共文體服務、商業(yè)文體消費為核心的”商業(yè)型+事業(yè)型”綜合投資回報模式，一方面，“事業(yè)型”模式可以為“商業(yè)型”模式提供相對較多的流量和資源；另一方面，“商業(yè)型”模式的發(fā)展也可以產生相對合理的利益來反補“事業(yè)型”資金的缺口。湖南韻動公司的受訪者E女士表示：

圖2 平臺與用戶之間的信息交流

圖3 云平臺投資回報設計概念模型

“株洲市政府利用這種授權合作方湖南韻動建設平臺的方式，解決了財政資金不足的問題，而湖南韻動擁有強大的技術團隊，利用移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算機、大數據等技術將全城文體資源和文體服務打包上‘云’，通過云鏈接、云平臺、云整合和云分發(fā)等手段，實現(xiàn)包括公共文體和商業(yè)文體在內的運用，提高了公共文體服務效能的同時也發(fā)展了文體、旅游產業(yè)?！?/p>

具體來說，“韻動株洲”的投資回報機制主要包括固定投資回報、額外激勵、地方政府補貼三部分。

3.3.1 固定投資回報

對于私營方來說，有沒有固定的投資回報，是決定他們是否采取積極合作態(tài)度建設運營平臺的關鍵，固定的投資回報可以在一定程度上降低私營合作方的投資風險?！绊崉又曛蕖痹破脚_的固定投資回報來自于兩個方面：其一是提供公共文體服務以及產業(yè)化運營產生的較少收入，比如從株洲市天元區(qū)圖書館的托管運營中獲取一定的運營經費；其二是借助“事業(yè)+產業(yè)”的模式在平臺上開拓文體、旅游產業(yè)，將公共文體服務培育的消費群體引入平臺的文體、旅游產業(yè)，開展包括互聯(lián)網開發(fā)、特色數字內容創(chuàng)建與直播、文體場館運營等服務產生合理的回報，借以反哺云平臺的運營，從而保證平臺長效運營的資金來源，這破解了以往公共數字文化服務平臺建設中政府持續(xù)投入不足的問題。湖南韻動公司首先進行市場調查，以主流的產品市場報價作為其定價的重要依據，并將產品的投入產出比納入考量范圍進行評估和報價。

3.3.2 額外激勵

額外激勵是在固定投資回報的基礎上，給予私營合作方的其他激勵，地方政府可根據實際情況設置可行的激勵模式，最大程度地調動私營部門的參與積極性。湖南韻動公司的受訪者B表示：

“公共文化服務領域的資源基本上都是免費或者低收費提供出去的，從初級層面來看，它本身不會產生較高的收益來養(yǎng)活平臺。因此必須要有額外的收益來支持平臺的運營，比如說一些宣傳服務、活動賽事的策劃與承辦、產業(yè)經營等多個方面，當然這些額外的激勵形式亦離不開公共事業(yè)帶來的人群流量以及將公共事業(yè)帶來的資源進行產業(yè)化運作。”

株洲市政府對于額外激勵的設計包括：其一是在平臺建成以后，逐步地買入諸如宣傳、直播、運營之類的服務，根據湖南韻動公司每年提供的報表數據進行評估進而決定下一年的政府購買價格；其二是除了事業(yè)資源之外，株洲市政府部門在文體、旅游產業(yè)資源上也會向湖南韻動公司傾斜，例如將大型文化活動的撥款及主辦權交由湖南韻動公司，在活動策劃中招商、冠名所產生的收入歸湖南韻動公司所有，在申報公共事業(yè)和產業(yè)項目時湖南韻動公司也會得到優(yōu)先推薦。

3.3.3 地方政府補貼

地方政府補貼對于合作項目的建設運營是必不可少的，株洲市政府對于項目的補貼分為四種：其一是政府財政直接補貼，即在項目的建設過程中提供給湖南韻動公司的財政資金形式的補貼。其二是政府購買，株洲市政府部門每年會不定額地購買云平臺的服務，比如根據云平臺的各個板塊功能購買一些直播、宣傳以及平臺運營的相關服務，私營合作方以低于市場價的價格賣給政府部門來完成這項購買服務。從受訪者C了解到，每年政府部門購買服務的數額相對來說比較穩(wěn)定，大約為40萬元，占項目總投入的四分之一或五分之一左右。其三是稅費政策優(yōu)惠，即株洲市政府會在部分項目產業(yè)招商時給予湖南韻動公司稅費減免的優(yōu)惠政策。其四是資源補貼，在項目合作中株洲市政府部門為湖南韻動公司免費提供辦公場所，并將本地與文化、體育、旅游等事業(yè)相關的資源向其傾斜，形成平臺方的獨家資源，例如株洲市體育場館的預定功能在一定時間內由“韻動株洲”免費向社會公眾提供。“韻動株州”云平臺的投資回報流程見圖4。

3.4 監(jiān)督管理機制

“韻動株洲”平臺建立了長效監(jiān)督管理機制，在提升平臺運營成效的同時確保公共文化體育事業(yè)由政府部門主導，監(jiān)督主體包括政府、公司自身、社會公眾。

3.4.1 政府部門監(jiān)督

株洲市文體廣電新聞出版局為了保證平臺運營的有效性和公共服務效能的提升，出臺了相應的績效考核管理制度，要求湖南韻動公司定期向政府提交數據報表以了解云平臺的整體運營情況，比如當月場館預定量、活動預約數量、活動更新頻次、場館入駐數量、市民參與次數、投訴比例、微信公眾號端口粉絲增長量等，并根據報表數據決定下一年的購買價格和力度。受訪者C表示：

圖4 “韻動株洲”云平臺投資回報流程

“政府部門對我們公司是制定了詳細的指標考核要求的，株洲市文體廣新局也會有專人定期對平臺的績效進行考核評估來決定政府購買服務的力度，并出臺了相應的績效考核管理制度，要求平臺提交季度、半年度以及年度績效報告?！?/p>

3.4.2 公司內部監(jiān)督

公司內部監(jiān)督的渠道主要有：第一，專業(yè)考核團隊。湖南韻動公司針對多個板塊制定了詳細的功能考核指標，要求相應的運營人員對照考核指標按質、按量、按期地完成，每周、每月、每季度進行匯報總結并形成匯報材料。公司針對每個崗位設立了績效考核指標，并安排專業(yè)團隊進行考核，確保運營工作落到實處。第二，后臺運營管理系統(tǒng)。湖南韻動公司搭建分布式服務管理體系，提供平臺安全管理、信息報表更新維護、程序更新維護等一系列應用服務管理功能，這可以為全市和各縣區(qū)范圍內上級機構對下級機構的考核提供指標依據。

3.4.3 社會公眾監(jiān)督

社會公眾可以通過微信公眾號、熱線電話以及電腦端指定界面等渠道對“韻動株洲”進行評估和反饋，湖南韻動公司據此對平臺進行更新、改進。湖南韻動公司定期組織活動，使群眾有機會直接面對面地提出反饋意見和建議。受訪者D表示：

“平臺活動報名數量及微信閱讀數量都是公開透明的，且我們也經常會通過微信平臺進行互動，并組織了韻動跑團、韻動水上樂園、韻動粉絲聚會等活動，還成立了韻動志愿者群，使我們可以通過這些項目的舉辦第一時間傾聽群眾的意見與反饋?！?/p>

湖南韻動公司通過政府監(jiān)管、企業(yè)內部自檢、以及社會群眾監(jiān)督評價并行的方式，保證了企業(yè)的運營效果達到文體廣電新聞出版局的要求以及企業(yè)在產業(yè)發(fā)展甚至整個事業(yè)推動上的指標要求，并促進平臺的壯大發(fā)展。受訪者B和C均表示：

“湖南韻動成立平臺至今和株洲市文體廣新局在項目運作上合作相對比較愉快，整體上不涉及到巨額的資金流向，因此暫時沒有考慮第三方評估機構?！?/p>

4 “韻動株洲”云平臺PPP模式運用中存在的問題與對策

(1)PPP法律法規(guī)尚不完善，需加強PPP制度協(xié)同性建設

雖然自2014年以來，我國國務院、發(fā)改委也在積極地推動PPP項目落地、出臺相關的政策文件，但是隨著PPP具體項目實施過程中問題的迭出，與其配套的相關法律法規(guī)的不足之處也在日益凸顯。目前我國的PPP法律法規(guī)多停留在制度政策的頂層設計層面，保障力度還遠遠不夠，難以樹立起社會資本的投資信心，尤其是在新應用的公共文化領域?！绊崉又曛蕖逼脚_是PPP模式在公共數字文化領域的較早嘗試，沒有什么先例可供參考，在建設和運營的過程中存在很大的法律和政策風險，迫切需要更加細化、具體的PPP法律法規(guī)作為參考和保障。

在訪談過程中，受訪者B強烈表示：

“在政府購買服務領域，無論是法律法規(guī)還是監(jiān)管制度都是亟待完善的，尤其是像我們這種為政府項目服務的民營企業(yè)相對來說是弱勢一點的。如果在法律法規(guī)、監(jiān)管制度上能有更好的保障，一來可以規(guī)范這個市場，二來也可以為更多愿意和政府部門合作的社會力量敞開大門?！?/p>

而目前公共文化領域缺乏針對 PPP模式的專門規(guī)定和完整的政策體系，比如財政資金的參與、投資項目決策與管理、招投標、社會資本的進入與退出、價格管理和公共服務等。我國可以在總體的法律框架下，制定適用于各省市的行政規(guī)章，細化和完善合作模式以及風險分擔、利益共享等機制，制定符合法律原則和商業(yè)邏輯的利益共享、風險管理細則，形成以憲法為主體、各地方法規(guī)與政策相配套的系統(tǒng)制度，從而有效保護PPP模式下社會公眾、公共部門以及私營部門的利益，使私營部門能夠全力以赴地完成項目的建設與運營。

(2)合作機制和風險分擔機制有所欠缺，應進一步明確風險分擔機制

雖然“韻動株洲”平臺是以公私合作模式建立，但是在PPP具體模式上比較粗放和簡單，該平臺采用了政府購買和委托經營相結合的方式，即株洲市政府部門將平臺的建設和運營委托給湖南韻動公司，建設完成以后株洲市政府部門再逐步地買入平臺的服務，在合作機制上還缺乏一定的專業(yè)性。受訪者均表示對PPP專業(yè)性問題了解較少，在合作機制方面，受訪者的回答僅限于：

“此項目是由株洲市文體廣新局授權，我們公司負責前期建設的所有成本和后期的運營維護。”

在風險分擔機制方面，湖南韻動公司市場部和運營部的受訪人員均表示：

“云平臺在風險分擔方面基本上都是雙方共同承擔風險，平臺對政府提供的資源進行利用，對于政府購買服務部分，雙方共同承擔風險，而對于政府不購買的部分，則由湖南韻動公司承擔風險。此外，在建造和經營階段，雙方會就實際施工或營運狀況進行風險再評估，做到風險和收益的及時調整?！?/p>

PPP項目的成功運作意味著中標的企業(yè)或財團必須擁有雄厚的實力，從而能為項目提供足夠的資金和技術支持。從風險分擔的角度來說，政府作為項目的發(fā)起者，應承擔更多的責任，在項目識別階段，政府部門應嚴格把控招標門檻，選擇合適的社會合作方?！绊崉又曛蕖逼脚_在風險分配原則和風險分擔比例上還尚不具體明確，尤其是在如何化解地方政府行為對企業(yè)帶來的可能的政策、法律、干預、信用風險方面均缺乏明確的解決方案。一旦有風險發(fā)生而又沒有具體的風險分配，會在很大程度上影響社會資本的參與信心，對“韻動株洲”模式的推廣形成阻礙。

公共數字文化領域的PPP項目在進行風險分擔時，可以參考以下四個原則：第一，公平原則，即風險分擔的方式由合同確定，在合同中同時確定好雙方的職責和權限，雙方享受平等的權益并履行平等的義務；第二，有效控制原則，即由處在最有利地位的當事人來承擔風險，能夠最有效地控制風險；第三，風險利益對等原則，即風險承擔主體的收益應該匹配其在項目過程中所承擔的風險；第四，風險上限原則，即當出現(xiàn)的風險遠在計劃之外時，不能由一方獨自承擔無限大的風險[17]。據此，在公私雙方合作建設公共數字文化平臺時，由于政府政策、政府規(guī)劃以及市場異常變動產生的風險最好由政府部門承擔，這樣可以最有利地降低處置成本；項目建設運營過程中產生的技術風險、運營風險最好由私營合作方承擔，以有效地端正私營合作方對于項目運營的態(tài)度，提高公共文化服務效能；財務風險則可由雙方共同承擔，對于企業(yè)內可掌控的財務風險由私營部門承擔，而對于外部因素導致的財務問題可以由政府部門承擔。

(3)PPP專業(yè)機構和儲備人才缺乏，應重視建立專業(yè)教學科研機構

PPP項目的運作過程十分復雜，且涉及到融資、建造、運營和維護等流程的專業(yè)知識，另外還涉及公共數字文化領域的知識，因此需要一大批專業(yè)理論知識扎實且實踐經驗豐富的復合型人才。我國公共文化領域的PPP落地項目還相對較少，該領域的復合型人才問題若得不到重視和解決，將會嚴重制約公共文化、公共數字文化服務領域PPP供給模式的發(fā)展?！绊崉又曛蕖逼脚_的技術人員雖然可以滿足平臺開發(fā)和運營要求，但是普遍缺乏PPP專業(yè)理論知識，且平臺的建設和運營過程中也沒有聘請專業(yè)的PPP中介機構，導致該項目缺乏上文提到的明確的風險分擔機制，這為項目的可持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱患。公共數字文化服務領域PPP項目的發(fā)展必須要有強大的專業(yè)團隊提供指導，PPP專業(yè)機構和儲備人才的培養(yǎng)需要得到充分重識。湖南省共有一百多所高校，教育資源豐富。因此，可以整合高校豐富的教育資源，創(chuàng)辦專業(yè)的PPP人才培養(yǎng)和研究中心，為地方PPP項目做好專業(yè)人才的儲備。有條件的高?？梢远ㄆ诮M織專業(yè)人才進行國際交流合作以了解國外PPP前沿，也可以與國際組織聯(lián)合培養(yǎng)PPP專業(yè)人才。另外，也可以聘請專業(yè)PPP中介機構為私營部門提供培訓，幫助其成立專業(yè)的PPP管理部門。

(4)公共文化服務的“公益性”與私營部門的“逐利性”存在矛盾，應妥善處理二者關系

公共文化服務的供給主體是公共部門，主要由政府部門向人民群眾提供其所需的公共文化產品和服務，其目的是保護公民的基本文化權益。這一特征決定了公共文化領域的產品大多是不具有營利性的，不像其他傳統(tǒng)公共領域的PPP模式可以獲得有保障的穩(wěn)定利潤及回報，但私營部門必須從PPP項目中獲得一定的利潤來維持自身的生存和發(fā)展，這種 “逐利性”特征往往會使其受利益驅使而最終忽略公共文化服務的公益性[18]。湖南韻動公司在項目前期建設中承擔了全部的建設成本，后期政府再逐步購入平臺服務、提供資源。受訪者A認為：

“公共文化服務本身就是一項惠民工作，‘公益性’較強，即使設計了使用者付費機制，也基本上屬于低收費，再加上政府購買的金額比較有限，很難維持平臺的持續(xù)運營。”

受訪者B表示：

“社會力量和政府機構在辦事風格上本就存在差異，社會力量在項目的建設運營過程中比較講究靈活性和公平性，而政府部門考慮的層面就比較的多樣化和慎重?！?/p>

這實質上就表明了私營部門在實際建設運營項目的過程中會逐漸與政府部門產生價值上乃至行為上的差異。因此湖南韻動公司在公共文體服務之外開發(fā)了文化產業(yè)、體育產業(yè)并即將開設旅游產業(yè)，通過把公共文體服務的消費群體引到產業(yè)中產生盈利來反哺平臺建設運營。在后期的運營中，公共文體服務的“公益性”與湖南韻動公司的“營利性”已經逐漸出現(xiàn)分歧，如果不處理好文體事業(yè)和文體產業(yè)的關系，很容易出現(xiàn)產業(yè)替代事業(yè)的局面，導致平臺失去其原有的屬性和價值。

妥善處理“公益性”與“營利性”二者關系的方式主要有兩種：其一是在合同設立時明確公益性條款，即規(guī)定私營部門建設的公共數字文化平臺必須包含哪些公共文化產品或服務，并設計好合理的價格機制、回報機制(比如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔保、冠名權、土地優(yōu)先開發(fā)權等)，同時加強后期運營過程中對私營部門的監(jiān)管和評估；其二是在前期對社會資本的招標中細化衡量標準，注重了解私營部門的誠信狀況、資質條件、經營實力及其對公共文化服務基本概念的理解，從源頭上增強私營部門提供公共服務的意識，避免社會資本的過度盈利行為。

(5)民營企業(yè)融資困難，應拓展其融資渠道

從我國傳統(tǒng)領域以及我國已有的成功案例來看，PPP項目社會合作方大多數是國有控股公司，雖然這樣的合作一定程度上緩解了公共部門的資金壓力，但從真正意義上來說并沒有起到盤活社會存量資本的作用，很多民營企業(yè)并不能參與到PPP項目中。受訪者D表示：

“我們公司本來就是屬于民營企業(yè)，不像國有企業(yè)具有信用方面的擔保以及其他優(yōu)勢，因此對于我們這種民營企業(yè)來說，其實在融資方面的確是存在一定阻礙的，所以我們平臺的運營成本只能依靠政府的購買支出和產業(yè)盈利來覆蓋。另外在合作年限上比如說政府購買服務這方面可能也不是長期購買，當項目停止購買的時候，對于項目融資來說問題應該比現(xiàn)在更加突出。”

湖南韻動公司作為成功入選的民營合作方，在平臺的開發(fā)運營上需要巨大的資金，前期由湖南韻動公司承擔全部的平臺建設成本，后期“韻動株洲”平臺運營維護產生的成本也是由公司承擔絕大部分。但民營企業(yè)在項目融資上卻存在一定的障礙，表現(xiàn)為：第一，民營企業(yè)與國企相比本身就存在融資貴、融資難的問題，以五大商業(yè)銀行為主導的金融機構由于政策偏好等原因傾向于把資金貸給有政府信用保障的國企，對于民營企業(yè)(尤其是剛起步的民企)所給的貸款額度較少、貸款利息較高、期限轉短。而公共文化領域PPP項目通常建設周期長、回收資金時間長，不太符合銀行貸款融資要求。第二，私募股權基金和債券發(fā)行在我國融資方式中所占比例是較少的，以項目收益或資產抵押方式獲取融資的方式雖然在發(fā)達國家比較常見，但在我國可以辦理的金融機構并不多。第三，除了金融機構外，可以為私營企業(yè)提供咨詢的金融中介機構比較少，反之具有咨詢中介服務機構意識的私營企業(yè)也不多，導致企業(yè)的融資渠道受限，融資道路不暢通。

為了緩解民營企業(yè)面臨的融資困境，金融機構應不斷地探索擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。除了資金貸款之外，可發(fā)展項目收益或資產抵押方式獲取融資。對于信用擔保不達標的民營企業(yè)，政府合作方可適當地注入信用擔?；蛘咛砑訐Ｈ藖硖峁┑谌皆鲂?，為民營企業(yè)建設運營項目提供可靠的融資保障。另外，對于私營部門融資地方政府還可以通過發(fā)行收益類債券，在一定程度上控制債券的發(fā)行成本、簡化發(fā)行手續(xù)并為私營部門提供信用擔保等方式來擴大其融資渠道，地方風控水平較高的機構可以開展資金池業(yè)務，解決金融工具期限與PPP項目期限錯配的問題。民營企業(yè)合作方必須最大程度地提高項目資金的運作效率，專業(yè)化不足的民營企業(yè)可以聘請專業(yè)團隊做好項目策劃、項目融資方案設計、融資風險控制等相關工作[19]。