張晉宏 李景平

摘要：在中國語境下，國家治理與政治安全的理論與實踐遵循的是馬克思主義政治觀，二者在內(nèi)在本質上統(tǒng)一于社會主義制度下的人民主權，并以堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一為根本。由此，二者在發(fā)展進程上也呈現(xiàn)出國家治理轉型與政治安全變遷的緊密互動關系。伴隨國家治理由運動式到制度化再到善治型治理模式的轉換過程，政治安全也呈現(xiàn)出從以軍事政治防御為中心到以政治體系良性運行為中心再到以維護人民安全為中心的變遷軌跡。基于此，黨的十九屆四中全會對持續(xù)推進國家治理現(xiàn)代化作出的全新部署也必將推動新時代政治安全維護的現(xiàn)代化進程，要求不斷創(chuàng)新理念和方式來提升政治風險預測預警預防能力。為此，新時代政治安全的維護必須始終堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，并可從國家治理現(xiàn)代化在治理價值、治理主體、治理機制與治理技術等具體層面蘊含的內(nèi)在要求中探尋出新時代政治安全的發(fā)展方向和路徑。

關鍵詞：政治安全;國家治理;新時代;國家治理現(xiàn)代化

基金項目：國家社會科學基金重點項目“基于計劃行為理論的官員‘不作為治理研究”（項目編號：17AZZ014）;國家社會科學基金青年項目“社會組織協(xié)商民主制度化發(fā)展的推進路徑研究”（項目編號：17CZZ033）

中圖分類號：D61;D03 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）02-0064-08

黨的十九大報告將堅持總體國家安全觀確立為新時代中國特色社會主義基本方略的重要構成，并強調(diào)堅持總體國家安全觀必須以政治安全為根本，這意味著在頂層設計上將政治安全上升至堅持和發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)的高度。隨著全球治理赤字加劇和國內(nèi)社會主要矛盾轉化，新時代政治安全的內(nèi)涵外延、結構要素、時空領域、風險因子等都大為拓展和深化業(yè)已成為客觀事實和基本共識，相應研究成果數(shù)量陡然攀升、觀點仁智互見，其理論意義與實踐價值毋庸置疑。但對于作為一個整體的當代中國政治而言，這些研究成果較多側重于政治安全的橫向分析而較為零散，相對缺乏一種以縱向演進為主軸帶動橫向研究的歷史性、系統(tǒng)性的綜合分析。實質上，政治安全限定的政治范疇內(nèi)在地規(guī)定了其自身發(fā)展變化與一個國家或地區(qū)所選擇的政治發(fā)展道路緊密相關，而中國共產(chǎn)黨領導人民成功開辟的中國特色社會主義政治發(fā)展道路則必然決定了中國政治安全的獨特政治邏輯，使其歷史變遷也深刻內(nèi)嵌于新中國成立以來黨領導人民持續(xù)探索如何推進社會主義民主政治建設、如何發(fā)展社會主義政治文明并穩(wěn)步推進國家治理模式轉型的過程中。因此，以我國國家治理轉型為分析視角剖析當代中國政治安全的歷史演變軌跡，可清晰描摹出二者在我國語境下的發(fā)展互動圖景，并最終從國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求中探尋出新時代政治安全的發(fā)展方向和路徑。

一、國家治理與政治安全的關系定位

國家治理與政治安全相關概念在我國由審慎引介、理性反思到本土重塑的過程中，將西方治理和安全話語體系作為可變通適用的話語范式而非能強行嵌入的理論體系始終是邏輯前提。因此，中國政治發(fā)展道路與現(xiàn)代文明要求的有機結合將是確立當代中國國家治理與政治安全深層關系的基本語境。

（一）國家治理與政治安全內(nèi)在本質的統(tǒng)一性

“國家治理”是西方治理理論在中國本土化轉換適用并內(nèi)生演化的系統(tǒng)成果，從譯介治理概念到探索政府治理及評估再到提出將國家與社會有機貫通的國家治理，形成了中國語境下的獨特研究路徑，并在話語闡釋上呈現(xiàn)出政治話語與學術話語并行的特點。官方政策文件將其視為國家制度體系建設與執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。① 學術理論話語基于理解途徑的差異性，或從中國現(xiàn)代民族國家成長的歷史邏輯中予以理性審視，或從橫向、縱向分解國家治理體系及測評指標，或依據(jù)中國歷史呈現(xiàn)的不同政治形態(tài)、中國政治體制改革戰(zhàn)略布局的演變剖析國家治理體系的復合性，或以現(xiàn)代化為標準推導宏觀與微觀領域國家治理的原則等。綜而觀之，政治話語與學術話語對國家治理的深度挖掘與廣度拓展都旨在探尋如何將治理理論有效應用于中國政治實踐。而依據(jù)新中國成立以來的歷史經(jīng)驗，國家治理效能取決于構成國家治理體系核心要素的黨的領導、人民當家作主與依法治國的各自功能及協(xié)調(diào)作用能否充分發(fā)揮。這也成為其與以社會訴求為基點、從非國家化視角來界定國家與社會關系的西方治理理論的根本差別。雖然從忽視國家自主性的社會—政治理論、抹滅國家有機體的個人主義理論到承認國家實體作用的“元治理”和組織—制度主義的理論轉向實現(xiàn)了國家功能的回歸，但這種對國家結構與功能的反思仍未跳脫“社會中心論”的意涵。不過這也恰恰證明了國家與治理的不可分割性及國家結構本身具有的彈性。這促使我們的研究視角回歸至馬克思主義國家理論，即國家源于社會又居于社會之上并日益與社會相脫離以保持社會秩序，但這種脫離并不意味著成為一個獨立發(fā)展的領域②，由此國家內(nèi)部職能體現(xiàn)為政治統(tǒng)治與社會管理的辯證統(tǒng)一，而無產(chǎn)階級專政國家的社會管理職能是維護和滿足絕大多數(shù)人的利益和要求?；诖?，中國共產(chǎn)黨在全面執(zhí)政后遵循馬克思主義國家理論，積極探索統(tǒng)治與管理在不同歷史時期如何實現(xiàn)有機結合，并逐步確立起黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合的國家治理總體戰(zhàn)略。③ 其中，中國共產(chǎn)黨的誕生和成長為中國全面開啟現(xiàn)代化進程及進行現(xiàn)代化國家建設提供了中心支柱和領導核心，成為我國國家治理的獨特優(yōu)勢。而黨的執(zhí)政地位來自歷史和人民的選擇，并要求黨領導下的國家治理必須以人民為主體力量，保障人民各項權利，同時通過法治為黨的建設和人民權利保障提供穩(wěn)定規(guī)范的制度化形式。

“政治安全”既是一個古老的現(xiàn)實議題，也是一種現(xiàn)代的研究范式。前者可溯源至古希臘城邦時期亞里士多德將人民意愿作為政治組織的基礎④，以及我國古代封建時期居安思危的治國之道;后者則源于西方安全理論由傳統(tǒng)安全向非傳統(tǒng)安全研究范式的轉變，如巴瑞·布贊將政治安全歸屬于國家安全的五個緊密交織領域（軍事、政治、經(jīng)濟、社會和環(huán)境安全）之一，且認為政治安全較于其他領域在安全事務上具有廣泛的囊括性。布贊將政治安全界定為“不受政治威脅”，并將“獲得主權國家間平等的政治承認”視為核心指標。⑤ 這顯然是從國際政治視角來探討政治安全而未能關注到具體國家內(nèi)部的政治安全。反之，我國學者在引介西方政治安全理論伊始便注重以我國政治形態(tài)為研究基石，并普遍認為安全具有沒有危險的客觀狀態(tài)與不受威脅的主觀感受二元屬性，且將政治安全視為國家作為安全主體在政治領域的安全。但值得注意的是，一些研究在限定政治領域時卻將政治安全直接等同于國家主權、政治制度、意識形態(tài)、黨的執(zhí)政等要素的安全，并對這些要素作出不同的排列組合。誠然，這些內(nèi)容與政治安全密不可分，但并非政治安全本身，而是政治安全領域所涉及的內(nèi)容。究其原因，在于一些研究尚停留于經(jīng)驗描述而未能深入政治安全的本質，以致相關闡述不夠通透。依據(jù)馬克思主義政治觀，基于利益基本矛盾形成的利益關系及在此基礎上形成的政治權力關系和政治權利關系構成了政治關系的基本內(nèi)涵。⑥ 從利益、政治權力和政治權利層面揭示政治的本質，既避免了政治范疇的多義性和歧義性，也啟示我們應將政治安全研究深入到政治關系層面。從此種意義上說，無產(chǎn)階級專政國家中的政治安全就是無產(chǎn)階級政黨能夠在不同歷史階段切實維護人民利益、增進人民福祉，不能僅僅停留于研究意識形態(tài)安全、制度安全、秩序穩(wěn)定等表層。

概言之，我國語境下的國家治理和政治安全話語是在馬克思主義政治觀指導下結合我國政治實踐的重塑與再構。國家治理強調(diào)黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政，政治安全強調(diào)保障人民當家作主的政治權利和政治權力的安全。二者雖然在基本內(nèi)涵上各有側重，但在內(nèi)在本質上統(tǒng)一于社會主義制度下的人民主權，并以堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一為根本，這為進一步剖析二者的發(fā)展互動奠定了基礎。

（二）國家治理轉型與政治安全變遷的互動性

黨的領導、人民當家作主與依法治國的各自功能及協(xié)調(diào)作用的充分發(fā)揮既是我國國家治理轉型的根本旨歸和效能指標，也是考量政治安全的合理維度，構筑起二者緊密互動的圖景。

其一，國家治理轉型是政治安全變遷的內(nèi)在動力。于政治安全而言，安全是落腳點，政治是限定者。政治范疇中政治關系的實踐性和多樣性決定了政治安全的動態(tài)性與復雜性。新中國成立后經(jīng)濟的改革發(fā)展帶動了政治形態(tài)的轉換及國家治理重心和方式的變化，這種轉變本質上是國家權力在縱向和橫向層面支配能力和方式的調(diào)整?？v向層面包括國家權力通過調(diào)整與新生多元社會力量和人民之間的關系來尋求穩(wěn)定的認同基礎，橫向層面包括國家政權系統(tǒng)內(nèi)部權力的合理配置與制衡，并在持續(xù)調(diào)整國家、社會與市場的沖突和矛盾中發(fā)揮國家在社會轉型中的主動權和持續(xù)提升國家治理能力?？梢哉f，我國國家治理轉型體現(xiàn)的諸領域全局性、系統(tǒng)性、階段性的體制機制改革，要求政治安全既關注政治系統(tǒng)內(nèi)部權力劃分與制約這一保證國家政權穩(wěn)定的內(nèi)部基礎，又尋求國家權力對社會力量和人民權利的保障這一民生基礎，且如何隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化來作出有效回應是政治安全面臨的更大難題，這也直接推動了政治安全議題的轉變。

其二，政治安全變遷是國家治理轉型的秩序保障。實現(xiàn)國家起碼的秩序是政治安全的基準點，“人可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”⑦，國家共同體存在的首要價值便是創(chuàng)建一種合法有效的公共秩序。對于后發(fā)國家而言，在現(xiàn)代化進程中保持穩(wěn)定的政治秩序尤為重要。正如亨廷頓所言，民眾政治參與的擴大是現(xiàn)代化進程的歷史必然，而只有實現(xiàn)制度化與參與之間的動態(tài)平衡才能保證政治秩序的穩(wěn)定。這實質上將問題指向了政治體系如何通過制度化來有效整合民眾的異質性利益訴求和分散化維權策略，以實現(xiàn)政治穩(wěn)定與安全。由此，中國的政治安全必須維系政治體系運行的既有安全狀態(tài)，堅持社會主義根本方向和黨的全面領導，保障國家治理轉型始終是圍繞黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一來進行。同時，政治安全也要求持續(xù)提升推動政治體系良性運行的能力，適時回應經(jīng)濟社會發(fā)展提出的新挑戰(zhàn)和新要求，以確保諸領域制度變革和國家治理轉型的連續(xù)性?？梢哉f，政治安全的適時變遷也是預測、識別和規(guī)避政治風險的主動性作為。這種以系統(tǒng)性思維和動態(tài)性眼光對政治安全基本理念、政治風險化解路徑的積極變革與創(chuàng)新，將會充分釋放政治安全的溢出效應，從而為穩(wěn)定、有效地實現(xiàn)國家治理轉型提供秩序保障。

其三，國家治理轉型與政治安全變遷的互動構筑起政治系統(tǒng)風險場域。從國家治理轉型與政治安全變遷的互動中可以明確地看出，政治領域是二者形成深層關聯(lián)的中間轉場。如果說此種分析側重于一種理論解構，那么國家治理轉型與政治安全變遷互動的現(xiàn)實景象就是構筑起政治系統(tǒng)的風險場域以及二者之間的聯(lián)動效應。在我國“壓縮的現(xiàn)代化”⑧進程中，國家治理轉型并非如發(fā)達國家那樣具有歷時性、漸次性而給予社會問題和矛盾解決充足的時間彈性，而是以全方位、多領域的共時性、交織性變革為特征。這反映在政治領域，就是國家治理體系復合性的呈現(xiàn)。即：橫向層面在堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國作為國家治理體系基本內(nèi)核的基礎上對國家治理結構的持續(xù)調(diào)整和升級，如黨的十八大后將從嚴治黨和依法治國升級為全面從嚴治黨和全面依法治國，提出“以人民為中心”來強化黨與人民群眾之間的緊密聯(lián)系，由此將黨的領導、人民當家作主與依法治國三者的統(tǒng)一全面升級為“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，形成了更具中國特色的國家治理復合體系⑨;縱向層面則表現(xiàn)為當代中國政治形態(tài)和政治運行歷時性地承接了傳統(tǒng)帝國政治的優(yōu)秀施政智慧、近現(xiàn)代政治的民主共和精神以及改革開放后政治體制改革的理念和實踐。而正是這種治理體系的復合性又在一定程度上加劇了當代中國政治的內(nèi)在張力，使當前國家治理體系橫向與縱向層面各要素的作用可能相互齟齬甚至抵消，如若無法形成合力則可能阻滯國家治理現(xiàn)代化進程和誘發(fā)政治安全風險。同時，國家治理轉型帶動的政治領域與經(jīng)濟、社會等領域的聯(lián)動調(diào)整也使政治安全與經(jīng)濟、社會、網(wǎng)絡安全等相互交織，加劇了各領域安全風險的傳遞性。循此邏輯，國家治理體系不完善和治理能力不足也成為政治安全面臨的重要風險，加之國際形勢局部沖突和動蕩頻發(fā)以及全球性問題加劇，將因為政治安全的根本性地位而使政治風險外溢和蔓延至各領域，并最終影響國家治理現(xiàn)代化的進程。

二、國家治理轉型與政治安全的歷史變遷

國家治理轉型是一項長期性、系統(tǒng)性工程，一種研究進路從國家與社會關系視角將新中國成立以來的國家治理模式劃分為全能型、管理型、治理型三種形式⑩，一種研究進路依據(jù)國家治理結構要素的調(diào)整將新中國成立以來的國家治理模式界定為運動式治理和制度化治理兩類形態(tài)。對照國家治理與政治安全的深層關系，第一種研究進路未能將中國語境下的政黨要素充分地融入國家與社會結構中，加之風險社會中風險的不可分割性和普遍傷害性使公域與私域界限日益模糊，致使此種研究視角在政治安全的分析能力上稍顯薄弱;第二種研究進路關注國家治理體系中黨的領導、人民當家作主與依法治國三個核心要素的關系調(diào)整，這與政治安全的本質規(guī)定相契合。而政治安全也正是在新中國成立后國家治理結構失衡、矯正與完善的歷程中，實現(xiàn)了從以軍事政治防御為中心到以政治體系良性運行為中心再到以維護人民安全為中心的歷史性變遷。

（一）運動式治理中以軍事政治防御為中心的政治安全

新中國成立意味著中國獲得國家主權地位并在全社會范圍內(nèi)確立起中央的權威，但新生政權尚未鞏固和經(jīng)濟社會凋敝又表明中國的現(xiàn)代國家成長仍處于襁褓期。無論是清除國內(nèi)反動殘余和防范國外敵對勢力，還是填補社會經(jīng)濟資源的匱乏，首要前提是必須將一盤散沙式的高度分散化的社會重新組織和凝聚起來。但由于傳統(tǒng)權力制度與文化網(wǎng)絡被徹底摧毀，中國共產(chǎn)黨“唯一可使用的資源便是自身在根據(jù)地和長期革命戰(zhàn)爭中使用的組織與動員群眾的技術與手段及相對豐富的組織網(wǎng)絡資源”。由此，黨組織通過在經(jīng)濟、政治、文化諸領域發(fā)動各種政治運動逐步確立起在所有新興組織中的核心和領導地位，并建構起以黨組織為基礎的權力組織網(wǎng)絡。據(jù)統(tǒng)計，我國在1949年至1976年間共開展各類政治運動達67次，年均約2.5次。 可以說，新中國成立后前30年間的國家治理集中體現(xiàn)為黨領導下的以組織化調(diào)控為主要方式、以實現(xiàn)人民當家作主為價值導向的運動式治理的國家一體化發(fā)展模式，并實現(xiàn)了社會的高度組織化、人民主體作用的充分體現(xiàn)以及黨執(zhí)政地位的強化鞏固。但不容忽視的是，法制規(guī)范的缺位催化了極“左”思想在黨內(nèi)的泛濫并最終導致大規(guī)模的群眾運動，并在“文革”時期“大鳴大放”的“大民主”中走向極端。同時，民主與法治的失調(diào)也進一步對黨的領導的科學性與規(guī)范性形成掣肘，導致黨的八大制定的正確路線夭折，黨內(nèi)政治生活停滯。可見，這種運功式治理不僅造成黨的領導、人民當家作主與依法治國的各自功能失調(diào)及關系失衡，也最終導致了以“文化大革命”爆發(fā)為標志的國家治理危機。

這一時期，官方文件中尚無“政治安全”術語，但在政治實踐中卻有政治安全的現(xiàn)實議題。毛澤東曾研判戰(zhàn)爭與革命是時代主題，且認為世界大戰(zhàn)不可避免甚至迫在眉睫。因此，在運動式治理造就的國家一體化態(tài)勢下，政治安全完全被限定在軍事政治防御的傳統(tǒng)安全范疇中。具體而言，這一時期的政治安全，在風險源上既有兩大陣營對立下資本主義意識形態(tài)、社會主義各國之間的爭論及國內(nèi)顛覆勢力對國家政權的威脅，也有運動式治理帶來的政權危機;在主要內(nèi)容上包含防范外部政治干預、壓力和顛覆及內(nèi)部敵對勢力的破壞活動，以維護國家主權和領土完整，鞏固新生政權;在舉措上涵蓋對外建立國際統(tǒng)一戰(zhàn)線和增強軍事實力，保證國家、軍隊和全社會隨時且長期處于臨戰(zhàn)狀態(tài)以回應戰(zhàn)爭威脅，對內(nèi)則高度依賴克里斯瑪型權威的強力治理和自上而下地激發(fā)社會成員高昂的革命熱情，以形成強大的社會動員。但這種單純依賴權威形成的群眾動員又會陷入制度失效的泥淖中，甚至由于對當時國內(nèi)政治關系的錯誤判讀而導致歷史的倒退，進而催生更為嚴重的政治安全風險?？傊?，運動式治理中政治安全聚焦于戰(zhàn)爭危險及國防軍事力量建設，視國家為政治安全的唯一主體，視主權、政權為政治安全的全部內(nèi)涵。換言之，就是“以斗爭求安全”，將加強軍事防御和開展政治運動視為新生政權獲取安全的主要途徑。這顯然帶有冷戰(zhàn)時期強烈的國家間對峙的色彩，屬于典型的傳統(tǒng)安全或官方文件中的國防安全。

（二）制度化治理中以政治體系良性運行為中心的政治安全

改革開放后，中國共產(chǎn)黨在對運動式治理的反思中開始探索法治基礎上的制度建構模式。隨著冷戰(zhàn)結束后國際局勢趨向緩和，和平與發(fā)展成為世界主流趨勢。以此為契機，我國對“文革”后失衡的國家治理體系進行了矯正和調(diào)整，在推進經(jīng)濟體制改革的基礎上開啟了國家治理模式由運動式向制度化的轉型征程，并將政治現(xiàn)代化作為我國實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的關鍵。在基本思路上，鄧小平將國家治理制度化的目的定位于發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性和加強黨的領導，并提出四項基本原則來確保根本方向，提出“三個有利于”來衡量制度化的成效，提出獨立自主與開放創(chuàng)新作為制度化的路徑。在此指引下，通過逐步復建人民代表大會制度、建立中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度及基層民主自治制度等搭建起我國政治制度的基本架構。隨著市場機制的作用由經(jīng)濟領域向政治、社會等領域的逐漸滲透，政治體制改革被提上議程并將權力過于集中作為靶點。尤其是黨的十五大報告確立了依法治國基本方略，并以“法治”對“法制”的替換彰顯出中國共產(chǎn)黨以全面的制度化治理實現(xiàn)執(zhí)政興國使命的理論與實踐自覺，并最終確立起中國特色社會主義制度體系，有效增強了黨的執(zhí)政能力，促進了人民民主，夯實了制度的權威基礎，助推國家治理步入規(guī)范化軌道。

伴隨著世界多極化和全球化問題日益跨越國界及我國制度化治理的推進，政治安全也跳出軍事政治防御的傳統(tǒng)思維，轉而關注政治體系的良性運行。1996年時任外交部長錢其琛在東盟地區(qū)論壇上首次提及“政治安全”，黨的十四大和十五大報告中也多次提到“國家安全”及“國家經(jīng)濟安全”。雖然此時的安全話語依然著眼于國際政治和軍事建設，但也意味著官方安全話語的開啟及非傳統(tǒng)安全認知的萌芽。這一時期，政治安全的實踐已出現(xiàn)了很多新的特征。由于國家治理轉型是多領域、全方位的共時性改革，導致貧富差距、階層分化、價值多元、環(huán)境污染等問題在短期內(nèi)集聚蔓延，政治安全與信息、網(wǎng)絡、環(huán)境和公共安全等呈現(xiàn)疊加交織態(tài)勢。但相關制度的供給不足不僅制約了已有政治風險的有效化解，也使我國政治體制的弊端愈加凸顯，進而催生出新的政治風險。如，制度設計層面實行增量改革的同時也由于“雙軌制”的存在催生了權力尋租空間，社會主義民主政治制度在運行上存在應然與實然的顯著差距，黨面臨“四種考驗”和“四大危險”，人民代表大會功能受限，政府部門管控思維較為明顯，人民權利保障的制度化渠道不暢致使群體性事件頻發(fā)，社會秩序陷入維穩(wěn)困境等，這些也成為西方敵對勢力和資產(chǎn)階級自由化分子攻擊社會主義制度和主流意識形態(tài)的說辭。對此，黨的十六大報告揚棄了局限于軍事政治的傳統(tǒng)安全觀，關注到傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的客觀現(xiàn)實并提出了新型安全觀，黨的十六屆四中全會則首次在官方文件中提出了“政治安全”概念，黨的十八大報告進一步明確了安全風險源于生存與發(fā)展安全、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅的疊加態(tài)勢。這些都表明安全問題中非傳統(tǒng)安全威脅比例的上升，安全實踐更加聚焦政治領域，也意味著政治安全除了防范軍事威脅和政治顛覆外，更加注重在政治體系運行中從社會汲取合法性資源以維護政權穩(wěn)定。但不可忽視的是，此階段制度化治理效能在一定程度上仍受制于國家治理結構要素各自功能發(fā)揮不充分及協(xié)調(diào)程度不足這一現(xiàn)實困境，這就要求未來必須破除對制度主義的膜拜與迷信，以一種動態(tài)平衡思維來進行制度建構，以有效維護政治安全。

（三）善治型治理中以維護人民安全為中心的政治安全

善治作為國家治理的一種理想狀態(tài)，是公共利益最大化的治理過程，而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是通向善治的必然路徑。 因此，將國家治理與現(xiàn)代化緊密結合是現(xiàn)代國家治理的理性選擇。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對化解改革困境與實現(xiàn)發(fā)展目標的雙重壓力，專門聚焦制度化障礙，明確提出通過推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化克服體制機制弊端，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度?？梢哉f，善治型治理是制度化治理的升級，其重點并非設計新制度，而是更新和改造現(xiàn)有制度體系，更加注重當前復合性國家治理體系不同要素之間的耦合性與協(xié)調(diào)性。尤其是在社會主要矛盾發(fā)生轉化后，國家治理現(xiàn)代化的推進更加強調(diào)依靠人民和服務人民，要求將滿足人民對美好生活的需要作為著力點。但正如習近平所指出的，“相比我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方?！?這也意味著此階段政治安全面臨的挑戰(zhàn)與風險將更加具體、立體和復雜，如全球治理赤字凸顯、經(jīng)濟下行壓力加大、公平正義實現(xiàn)難題、黨的自身建設困境、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性風險疊加等。

基于對上述問題的理性研判和現(xiàn)實考量，黨的十八屆三中全會決定成立中央國家安全委員會。在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平提出了總體國家安全觀，并且強調(diào)堅持總體國家安全觀必須以人民安全為宗旨，以政治安全為根本。可以說，以政治安全為根本體現(xiàn)了中國特色社會主義國家的本質，以人民安全為宗旨則是“以人民為中心”的思想在國家政治安全領域的深刻體現(xiàn)，并成為中國特色政治安全的最終旨歸?？傊?，自黨的十八屆三中全會將政治安全納入國家治理現(xiàn)代化范疇以來，以善治促安全、以安全保善治業(yè)已成為新時代維護政治安全的基本邏輯。同時，全面深化改革攻堅期和深水期衍生的威脅政治安全的新環(huán)境和新變量，尤其是互聯(lián)網(wǎng)與新一輪技術革命催生的新型政治空間，正在賦予更多政治主體挑戰(zhàn)公共權力、改變當前政治運行結構和規(guī)則的能力，如若國家治理體系和治理能力存在一定的短板和不足，便可能引發(fā)政治風險。由此，維護新時代政治安全更應著眼于政治體系內(nèi)部結構，這也正是習近平之所以強調(diào)“政治安全最根本的就是維護黨的領導和執(zhí)政地位、維護中國特色社會主義制度，要把政權安全和制度安全放在首位” 的原因所在。可以說，提出政治安全以人民安全為中心是對政治關系本質的回歸與把握，表明新時代政治安全更加聚焦于政治范疇，更加面向社會公眾。這是在新時代對政治安全維護人民群眾根本利益這一基本內(nèi)涵的凝煉和深化，要求新時代維護政治安全必須為了人民、依靠人民，以夯實政治安全的群眾基礎，從而防范化解各類政治風險，不斷提高人民群眾的安全感、幸福感。

透視國家治理轉型中政治安全的歷史演變，其中心議題由軍事政治防御逐漸轉變?yōu)檎误w系良性運行，并最終落腳于維護人民安全。這種變遷并不意味著后者對前者的取代，而是表明政治安全對政治關系本質的聚焦與回歸。換言之，國家治理轉型推動的政治安全變遷，始終以有效實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一為主軸，這是準確把握當代中國政治安全的本質特征及演進歷史和未來走向的關鍵。

三、國家治理現(xiàn)代化與政治安全的發(fā)展路向

當前中國處于由現(xiàn)代化早期向后期階段的跨越時期，而建設現(xiàn)代化強國及實現(xiàn)善治仍是未竟之業(yè)，繼續(xù)推進國家治理現(xiàn)代化依舊是當前與未來的目標。對此，黨的十九屆四中全會進一步聚焦制度建設和治理能力建設，對持續(xù)推進國家治理現(xiàn)代化作出了全新部署。這無疑也將進一步推動新時代政治安全維護的現(xiàn)代化進程，要求不斷創(chuàng)新理念與技術來提升政治風險預測預警預防能力。從此意義上講，新時代政治安全維護的現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的題中之義，要求新時代政治安全的維護必須始終堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，并可從國家治理現(xiàn)代化在治理價值、治理主體、治理機制與治理技術等具體層面蘊含的內(nèi)在要求中探尋出新時代政治安全的發(fā)展方向和路徑。

（一）以人民安全為價值取向，保障人民政治權利安全

從國家治理現(xiàn)代化的治理價值而言，實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一始終是中國特色社會主義民主政治的內(nèi)在要求。人民作為國家的主人，當然也是國家治理現(xiàn)代化主體和受眾的統(tǒng)一體。增進人民福祉、維護公共秩序和夯實政治合法性是我國國家治理轉型的動力和目標，而國家治理現(xiàn)代化將人的現(xiàn)代化作為根本旨歸是對社會主義民主提出的更高要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央正是以人民為中心來統(tǒng)籌部署發(fā)展戰(zhàn)略。反映到政治安全領域，最能凸顯人民性和時代性的是將民心視為最大的政治以及黨的十九大報告將“安全”納入人民日益增長的美好生活需要的范疇，并將人民安全視為政治安全的宗旨所在。這是對新時代我國政治關系的時代注解和理性把握，也是“以人民為中心”的思想在政治安全領域的貫徹落實，由此確立起以保障人民安全為中心的新時代人本政治安全觀?？梢哉f，人民安全將是我國政治安全現(xiàn)代化的價值追求和發(fā)展趨向。基于生存權與發(fā)展權是人的權利譜系中的兩大范疇，如何在保障個體生存權利的基礎上實現(xiàn)人民當家作主的政治權利便成為政治安全維護的要旨。而人民成為國家主人的基本價值原則，是參與國家事務管理并增強政治參與感、效能感和獲得感?？梢姡伟踩粌H要為民眾構建一種客觀安全狀態(tài)，更要使民眾形成一種主觀安全心態(tài)，即政治權利得以實現(xiàn)和維護的安全感。這源于民眾對黨和政府及相關政治制度能夠充分滿足自身政治期望的高度信任和認同。但一般而言，政治獲得與政治期望的比值都小于1，因此民眾政治安全感的獲取關鍵在于政治獲得與政治期望之間的落差控制在可接受的合理區(qū)間內(nèi)。這就將破題的關鍵指向了如何撫平和矯治民眾因政治權利保障在實質與形式層面的差距而產(chǎn)生的相對剝奪感、政治焦慮甚至政治情緒，此過程實質上也是逐漸培育民眾政治認同的過程。依據(jù)馬克思主義政治觀，政治實踐中培育民眾政治認同的關鍵在于執(zhí)政者持續(xù)維護和拓展利益、制度和價值等核心資源，如基于共享發(fā)展理念調(diào)整利益格局，既充分調(diào)動廣大人民的主動性、積極性和創(chuàng)造性，千方百計把“蛋糕”做大，也通過完善稅收和社會保障制度、精準扶貧等措施對社會資源進行合理的二次分配，分好“蛋糕”，真正實現(xiàn)全民、全面、共建、漸進的共享從而彌合政治落差;基于公平正義要求補齊參與制度短板、完善參與程序規(guī)則和確保參與實踐透明，增進民眾的制度信任感;基于公共精神形塑民主法治、公平正義等主流政治價值觀，樹立黨和政府良好形象，培育民眾價值認同。概言之，“以人民為中心”的政治安全就是維護人民當家作主政治權利的安全，真正贏得民心才是當前及未來中國政治安全的根基。

（二）以多元共治為基本理念，構筑多主體協(xié)同的政治安全維護框架

從國家治理現(xiàn)代化的治理主體而言，中國特色國家治理是黨全面領導下最廣泛動員和組織人民參與國家事務管理、積極投身社會主義現(xiàn)代化建設的治理形式，蘊含著“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公民參與”共同治理公共事務的深刻內(nèi)涵，旨在形成治理主體多元化、治理方式協(xié)同化和治理過程多中心化的治理格局。實質上，這也是在堅持總體國家安全觀下應對國家治理現(xiàn)代化進程中跨領域政治風險疊加共振的內(nèi)在要求。在這一綜合性安全思維指導下，以多元共治為基本理念，構建多主體有機協(xié)同的政治安全維護框架已成為基本共識。但問題在于，不同政治風險中相關主體不明確、相應職責模糊化常常成為現(xiàn)實梗阻，尤其是不同主體對維護政治安全的認知和動機參差不齊成為關鍵短板。由此，需重點聚焦以下問題：其一，明確“誰來維護”，在堅持建構“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的政治安全維護組織體系的基礎上細化參與主體。這意味著在政治安全涉及的不同領域中，要依據(jù)事物特征和規(guī)律確立不同的主體，如網(wǎng)絡政治安全維護中媒體引導、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息監(jiān)測和主流意見領袖引領不可或缺，政治意識形態(tài)危機應對中專家學者的話語建構和理論闡釋至關重要。其二，明確“為何維護”，確立不同主體協(xié)同維護的共同價值目標。黨和政府作為主導者應首先自覺意識到政治安全關乎執(zhí)政安全和制度安全，且激發(fā)和動員市場體系、社會系統(tǒng)共同參與應對風險挑戰(zhàn)是政治安全的題中之義。在此基礎上，應通過針對性的教育宣傳使相應主體認識到安全風險的串聯(lián)性特征，制定激勵性政策措施激發(fā)社會組織和個人的內(nèi)在動機。其三，明確“如何維護”，清晰界定不同主體的角色與功能。多元主體雖可能囿于自身性質、發(fā)展程度和能力強弱而限制其作用的發(fā)揮，但這并不意味著可以忽視每個主體不可替代的角色和功能。在政治安全維護中，中央國家安全委員會對各主體及相關資源進行統(tǒng)攝性和協(xié)調(diào)性的指導和分配;政府部門則應因事因時因地扮演好組織者、帶領者、監(jiān)管者、服務者、調(diào)停者等角色;社會組織應在培育自我意愿和能力的基礎上，發(fā)揮其社會整合、價值凝聚和政治傳播功能，為政府和民眾提供對話交流空間;廣大民眾應自覺將政治安全意識融入個人言行，增強政治覺悟，提升政治能力，以防范別有用心的政治引誘和滲透。此外，在界明各自功能職責外，應強化多元主體的契合性關聯(lián)，構筑黨和政府主導下的多主體協(xié)同維護框架。

（三）以制度創(chuàng)新為根本保障，健全政治安全法治體系

從國家治理現(xiàn)代化的治理機制而言，國家治理體系現(xiàn)代化與國家治理能力現(xiàn)代化是一個有機整體。“中國之治”的成功實踐已經(jīng)表明中國特色社會主義制度體系在整體上具有強大的制度優(yōu)勢，問題在于如何將這種制度優(yōu)勢轉化為治理效能。對此，馬克思關于“民主制中的國家制度是人民的自我規(guī)定” 的觀點啟示我們，在關注制度的工具性功能外更應關注制度的價值取向。換言之，在國家治理現(xiàn)代化進程中，只有民眾真正參與構建的制度體系才能得到自愿和普遍認同、遵循與執(zhí)行，其制度優(yōu)勢將在人民群眾利益訴求的合理有效調(diào)節(jié)與整合中實現(xiàn)效能輸出。這便將目標轉向了變革和優(yōu)化支撐根本和基本政治制度的、與人民群眾利益密切相關的次級制度體系，形成更加完善的民眾與政治體系良性互動機制，為政治安全提供制度保障。就目前而言，無論是出臺《國家安全法》、《網(wǎng)絡安全法》、《反分裂國家法》、《反間諜法》等國家法律，還是制定《國家安全戰(zhàn)略綱要》等規(guī)劃性文件，都彰顯出黨中央對國家安全和一些重點領域安全的頂層設計和系統(tǒng)謀劃，但相比政治安全的法律需求而言仍稍顯滯后，更無一部專門系統(tǒng)的政治安全法律。借鑒黨的十八屆四中全會提出的中國特色社會主義法治體系的系統(tǒng)建構思路，我們認為可從以下幾個關鍵之處對政治安全法治體系加以完善和創(chuàng)新：其一，加快制定專門的《政治安全法》，尤其要清晰厘定多元主體在協(xié)作框架中的權利義務、職能責任和協(xié)同程序。需要明確的是，基于政治安全的根本性地位和政治性、專業(yè)性以及輻射性特質，政治安全立法工作首先必須堅持黨的領導，同時要發(fā)揮人大及其常委會的主導作用，還要廣泛聽取政協(xié)、社會組織、權威專家及群眾代表的意見和建議，以增強政治安全法律制定的科學性、民主性和專業(yè)性。其二，建構起資源整合、信息傳遞、風險監(jiān)測、應急管理和激勵問責一體銜接的政治安全運行機制，尤其要注重政治安全維護支持性資源的汲取、整合和運用。其三，以打造高素質、專業(yè)化的政治安全執(zhí)法骨干隊伍和普及民眾的政治安全責任意識為重點，助推政治安全法律的有效執(zhí)行與全民參與。黨和政府亟需通過宣傳教育、以案釋法、實踐演練等形式使政治安全由國家層面下沉和融入民眾日常生活，筑牢政治安全維護的群眾基礎。其四，需要專門制定針對黨員干部維護國家政治安全的黨內(nèi)法規(guī)以實現(xiàn)紀法銜接，強化黨員干部的政治安全責任意識和法律意識并發(fā)揮其帶頭示范作用。

（四）以信息技術為重要支撐，搭建政治風險網(wǎng)控平臺

從國家治理現(xiàn)代化的治理技術而言，新一輪信息技術革命將我國國家治理生態(tài)推入了大數(shù)據(jù)時代。通過數(shù)據(jù)交換和整合作出客觀、迅速和準確的相關性分析能夠推動國家治理更加精細化、科學化和智能化，對釋放制度紅利、提升治理能力大有裨益。同時，技術變革與治理變革過程也是科學精神深度融入普通民眾日常生活和持續(xù)濡化群眾科學素養(yǎng)的過程。在這一視野下，不同領域潛在的政治風險或不確定因素將在海量數(shù)據(jù)的整合與分析中變得可視化和清晰化，從而實現(xiàn)風險的事前防控以及風險防控的方案優(yōu)化。雖然大數(shù)據(jù)通過顛覆傳統(tǒng)輿情傳播形式、放大破壞性網(wǎng)絡政治動員效力及控制網(wǎng)絡數(shù)據(jù)主權等形式對黨的執(zhí)政和政治體系運行提出了嚴峻挑戰(zhàn)，但信息技術帶來的治理弊病最終需要更先進的信息技術加以解決。由此，對政治安全而言，大數(shù)據(jù)無疑是一種積極可用的技術資源。正如習近平所強調(diào)的，“過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關，就過不了長期執(zhí)政這一關”。將信息技術作為維護政治安全的重要支撐，強調(diào)的是將大數(shù)據(jù)技術貫穿于人民政治權利安全保障、政治安全多元主體協(xié)同維護、政治安全法治體系建構的全過程，并有效構建起預警監(jiān)控、研判識別、應急管理、聯(lián)動處理、評估問責的綜合性政治風險防控體系和網(wǎng)控平臺。由此，作為維護政治安全的主導者，黨和政府必須在樹立大數(shù)據(jù)思維和深入研究互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)在規(guī)律的基礎上，針對不同的風險事件進行分類處理。如，對近幾年新生的網(wǎng)絡輿情泛政治化的治理，就應依據(jù)網(wǎng)絡輿情呈現(xiàn)的潛伏萌芽—爆發(fā)蔓延—異化轉向—消亡平息的時間節(jié)點適時出擊，并將專家學者、理性意見領袖和成熟網(wǎng)民等主體納入治理過程，在技術、人力與制度的聯(lián)動中有效化解網(wǎng)絡輿情泛政治化催生的政治安全風險。

注釋：

① 中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2019年版，第86、87、181、151頁。

② 《馬克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年版，第189、306頁。

③ 王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》2014年第3期。

④ [古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第89頁。

⑤[英]巴瑞·布贊、[丹]奧利·維夫、[丹]迪·懷爾德：《新安全論》，朱寧譯，浙江人民出版社2003年版，第193頁。

⑥ 王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社2006年版，第43頁。

⑦ [美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第6頁。

⑧ 貝克、鄧正來、沈國麟：《風險社會與中國——與德國社會學家烏爾里?！へ惪说膶υ挕罚渡鐣W研究》2010年第5期。

⑨ 佟德志：《中國國家治理的復合體系與合力效應》，《政治學研究》2016年第5期。

⑩ 許耀桐、劉祺：《當代中國國家治理體系分析》，《理論探索》2014年第1期。

馮宏良：《建國以來國家治理的內(nèi)在邏輯與歷史走向》，《理論月刊》2016年第5期;葉麒麟：《國家治理現(xiàn)代化與中國現(xiàn)代國家的成長》，《教學與研究》2016年第5期。

唐皇鳳：《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期。

胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟史論》，清華大學出版社2008年版，第560—567頁。

俞可平：《走向善治》，中國文史出版社2016年版，第105頁。

劉長軍：《試論社會轉型下的政治認同》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2017年第6期。

《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第281頁。

作者簡介：張晉宏，西安交通大學馬克思主義學院博士研究生，陜西西安，710049;李景平，西安交通大學馬克思主義學院教授、博士生導師，陜西西安，710049。

（責任編輯 ?劉龍伏）