奚慧建

【摘要】由武漢爆發(fā)并蔓延的新冠肺炎疫情，對我國社會經(jīng)濟造成了嚴重影響。針對本次疫情“蔓延快、涉面廣、防控難”的現(xiàn)象，文章從城市規(guī)劃視角反思，分析現(xiàn)階段城市快速發(fā)展、傳統(tǒng)規(guī)劃模式、城市治理等方面存在的短板，并探討城市規(guī)劃在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件方面的策略，以期對未來城市健康安全建設(shè)提供一定的參考。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生事件;城市規(guī)劃;健康安全;城市治理

庚子新春，一場突如其來的“新冠”疫情由武漢爆發(fā)，席卷全國并波及全球，造成城市“封城”、居民宅家、企業(yè)推遲復(fù)工、學(xué)校延遲開學(xué)，社會經(jīng)濟、人民生活遭受前所未有的嚴重影響。盡管自“非典”以來，國家建立了一系列應(yīng)急響應(yīng)措施，但在此次疫情中也暴露出我國城市在應(yīng)對突發(fā)公共安全事件中存在的問題。

1、城市高速發(fā)展帶來的潛在風(fēng)險

1.1快速城鎮(zhèn)化加劇城市人口集聚和空間擴張

在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國城鎮(zhèn)人口規(guī)?？焖倥蛎?，形成了城市集群化發(fā)展模式，構(gòu)筑了職能互補、分工協(xié)作的區(qū)域新格局;帶來了各城市間、城市內(nèi)部各組團間高頻率的人口流動;同時，城市空間的擴張和高強度建設(shè)，形成了大面積高密度蔓延的城市基質(zhì)。這些都加大了疫情的傳染風(fēng)險和防范難度。

1.2高質(zhì)量的交通設(shè)施增強可達性和流動性

隨著高鐵、機場、高速公路、城際軌道等基礎(chǔ)交通設(shè)施的不斷完善，以及居民私家車保有量的不斷增加，大幅提高了時空可達性和出行機動性。但也促成了大規(guī)模、跨區(qū)域且高強度的人口和要素流動，對疫情防控造成極大的壓力和不確定性。

1.3城市公共衛(wèi)生領(lǐng)域歷史欠賬較多

長期以來，城市建設(shè)過度追求效益和產(chǎn)出，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的偶然性重視不足，導(dǎo)致在相關(guān)設(shè)施配置方面投入較少，致使疫情爆發(fā)時，能夠診療收治的醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模嚴重不足，基層醫(yī)療機構(gòu)無法發(fā)揮“守門員”作用。

1.4城市治理經(jīng)驗和應(yīng)急響應(yīng)機制存在不足

經(jīng)過改革開放40年的飆車式發(fā)展，我國很多城市的規(guī)模和體量在較短時間內(nèi)取得跨越式發(fā)展，客觀上決定了我國大城市治理經(jīng)驗的不足。武漢的城市治理能力在國內(nèi)尚屬前列，但其糟糕的防疫舉措，暴露出我國很多城市普遍的治理短板：缺乏維持城市正常秩序的成熟預(yù)案、缺少協(xié)調(diào)多部門有序運作的響應(yīng)機制、醫(yī)療服務(wù)應(yīng)急能力不足等。

1.5生活水平的提高促進居民日常休閑與交往

隨著國民經(jīng)濟水平的提高，休閑旅游、文化娛樂越來越成為國民生活的必需品。居民的交往與流動更加頻繁，也為疫情的擴散創(chuàng)造了客觀條件。

2、傳統(tǒng)規(guī)劃模式存在的局限性

2.1規(guī)劃編制受各利益主體牽制較多

規(guī)劃編制受“資本”和“權(quán)力”的影響，往往被經(jīng)濟利益主導(dǎo)作為實用主義的管理工具，形成了一種“命令--服從”的關(guān)系，導(dǎo)致城市規(guī)劃極易偏離“以人民為中心”的宗旨。

2.2傳統(tǒng)規(guī)劃模式局限于土地空間利用

傳統(tǒng)規(guī)劃側(cè)重于功能與土地利用為導(dǎo)向，單一空間思維不僅忽視了城市“易致病空間”，而且也忽略了不同人群實際活動特征與使用需求，尤其忽視了“易致病人群”的特殊性。[1]

2.3城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生學(xué)科融合不足

大城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中，具有較強的區(qū)域輻射效應(yīng)，造成本就緊張的醫(yī)療資源雪上加霜。究其原因，在于規(guī)劃編制中“千人指標(biāo)”和“服務(wù)半徑”的弊端;以及兩學(xué)科交叉合作的深度不足，導(dǎo)致發(fā)展需求和前沿理念尚未較好融合。

2.4新的規(guī)劃技術(shù)和理念應(yīng)用較少

基于大數(shù)據(jù)、信息化的新型規(guī)劃技術(shù)手段，以及城市健康相關(guān)前沿理念探究較少;部分新型技術(shù)也局限于少量規(guī)劃研究者，尚未成為一線規(guī)劃師的常態(tài)化使用工具。

3、城市健康安全應(yīng)急策略建議

3.1營建健康安全的城市發(fā)展規(guī)模和區(qū)域聯(lián)防機制

建議積極發(fā)展衛(wèi)星城，推廣組團式城市布局，用以疏解特大城市的人口規(guī)模和交通壓力;并在都市圈城市合作機制中，建立有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動機制，在一定程度上可以降低防控壓力、防止意外擴張。

3.2構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的城市應(yīng)急保障體系

3.2.1加快建設(shè)安全應(yīng)急保障機制

將應(yīng)急保障體系建設(shè)納入到政府的考評體系，確保各類設(shè)施建設(shè)到位。完善應(yīng)急保障的預(yù)防、動員、評價、監(jiān)測和修復(fù)機制。制定城市應(yīng)急預(yù)案，包括：隔離、疏散及物資配送體系規(guī)劃，組建災(zāi)害防救組織和志愿者隊伍等。

3.2.2補充和完善國土空間規(guī)劃

在空間規(guī)劃編制中，要充分考慮各種極限風(fēng)險情景，保障城鄉(xiāng)空間健康、安全和韌性;增加針對公共衛(wèi)生事件的防疫規(guī)劃專篇，并積極探索城市健康安全建設(shè)的相關(guān)策略，引導(dǎo)城市形成綠色健康的生產(chǎn)生活方式。

3.2.3多源“儲備”應(yīng)急防疫設(shè)施

定點應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施：在現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生體系基礎(chǔ)上，實行“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，即：在未發(fā)生疫情時，作為應(yīng)急“儲備”的醫(yī)療機構(gòu)以自身為單位，平時進行人員訓(xùn)練、物資儲備以及提供醫(yī)療服務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大“疫情戰(zhàn)”時，即刻轉(zhuǎn)為“現(xiàn)役”醫(yī)院。[2]

戰(zhàn)略留白空間：規(guī)劃要建立戰(zhàn)略留白機制，既為當(dāng)前無法明確的重大城市事件和項目預(yù)留彈性空間;又可應(yīng)對不時之需，為城市安排應(yīng)急避災(zāi)設(shè)施。

其它應(yīng)急空間：在設(shè)計時就要求大型公共建筑，如：體育館、展覽館、學(xué)校等，應(yīng)兼顧自身使用功能和改裝為隔離病房的能力，從而提升特殊時期的應(yīng)急救援效率，也避免重復(fù)建設(shè)。

3.2.4加強安全應(yīng)急宣傳和教育

加強重大安全事件的防控意識、公共衛(wèi)生意識、應(yīng)急處理能力、自救互救技能等的宣傳和教育，將其作為常態(tài)化教育培訓(xùn)的內(nèi)容。

3.3搭建融合“健康+空間”的城市智慧健康平臺

基于共享分析數(shù)據(jù)，建立“公共健康+空間規(guī)劃”的動態(tài)交互信息平臺，關(guān)聯(lián)城市居民健康狀況與城市空間分布情況[3]。有利于指導(dǎo)疫情期間基本物資的空間流通配送;科學(xué)布局應(yīng)急救治醫(yī)療體系，避免患者“醫(yī)療擠兌”;精準(zhǔn)定位疫情分布，合理劃定疫區(qū)等級和社區(qū)防控布點。實時公開信息發(fā)布，降低社會恐慌、避免“蝴蝶效應(yīng)”。

3.4提升面向健康防護的基層社區(qū)治理能力

基層社區(qū)是城市治理的基本單位，要抓住“十五分鐘生活圈”建設(shè)的契機，強化基層在醫(yī)療基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的能力水平，實現(xiàn)社區(qū)分散診斷與醫(yī)院集中治療的適當(dāng)分離。充分發(fā)揮基層社區(qū)的動員能力，實施群防群治、聯(lián)防聯(lián)控，網(wǎng)格化管理，廣泛動員群眾自我防護。

3.5完善相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)

結(jié)合不同城市特點，分類研究醫(yī)療設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)，并出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)范。加強對城市集中動物交易、宰殺場所的選址論證，設(shè)定鄰避要求、衛(wèi)生隔離等管控標(biāo)準(zhǔn)，并頒布相應(yīng)法律法規(guī)。

結(jié)語：

縱觀歷史，每一場重大事件都將推動城市治理的革新。作為規(guī)劃從業(yè)者，“我們無法預(yù)知未來，但可以準(zhǔn)備未來”，要深刻總結(jié)這次疫情的教訓(xùn)，為未來“健康城市”的規(guī)劃和建設(shè)貢獻力量。

參考文獻：

[1]李煜.城市易致病空間理論[M].中國建筑工業(yè)出版社，北京，2016.

[2]朱京海.公共安全導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃本源思考.中國城市規(guī)劃微信號.2020-02-03.

[3]雷誠.直面“新冠”疫情的城市規(guī)劃反思.中國城市規(guī)劃微信號.2020-02-07.