劉洋

摘 要 隨著權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，政府部門會計標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)生了翻天覆地的變化，政府會計思維由原來的“單軌”運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p軌”運(yùn)行，而事業(yè)單位預(yù)算管理必然隨著會計體系的變革有所調(diào)整。本文闡述新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系下部門預(yù)算管理的概念和研究意義，認(rèn)為目前事業(yè)單位存在的問題有重要性認(rèn)識不到位、預(yù)算管理機(jī)制不完善、財務(wù)人員素質(zhì)不高、信息系統(tǒng)落后等，并針對問題找出解決措施，以期改善新時期事業(yè)單位預(yù)算管理工作，提高財政性資金使用效率和效益。

關(guān)鍵詞 預(yù)算管理 新政府會計制度 事業(yè)單位

一、前言

黨的十八屆三中全會首次提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，為我國新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的建立指明了方向。而新政府會計制度的正式實施標(biāo)志著具有中國特色的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立。政府會計核算與預(yù)算管理歷來是不可分割的。部門預(yù)算管理一直是我國財政支出管理的重要手段，同時也是事業(yè)單位發(fā)展的根基和保障。此次政府會計的重大變革必將影響到部門預(yù)算的發(fā)展方向。例如，新的《預(yù)算法》已明確提出“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性” 。雖然《預(yù)算法》僅對政府財政部門作編報要求，但研究新會計標(biāo)準(zhǔn)體系下事業(yè)單位部門預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容符合新政府會計實施初期國家財稅體制改革的要求，十分迫切而有意義。

二、新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系下部門預(yù)算管理的界定

圖1 ?新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系下部門預(yù)算管理模式

目前，部門預(yù)算管理模式主線為“預(yù)算編制-預(yù)算執(zhí)行-預(yù)算調(diào)整-決算”，但隨著新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的實施，部門預(yù)算管理勢必也將帶著“雙軌”運(yùn)行的影子。新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系包括政府會計基本準(zhǔn)則、政府會計具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南（第1-9號）、政府會計制度及部分行業(yè)補(bǔ)充規(guī)定。按照新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)定，一個經(jīng)濟(jì)事項發(fā)生將依據(jù)兩個核算基礎(chǔ)同時記錄，而兩者差異主要為記錄的時間。部門預(yù)算管理作為綜合財政計劃管理，是對財政性資金支付的經(jīng)濟(jì)事項權(quán)限管理，不能單純包括“預(yù)算會計”所呈現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算支出所形成的諸如隱形債務(wù)問題、資產(chǎn)準(zhǔn)確計量問題、政府運(yùn)行成本問題等“財務(wù)會計”所反映的問題對于財政性資金的使用效率和效益有重大影響，勢必也將成為部門預(yù)算管理的重要組成部分。新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系下部門預(yù)算管理模式如圖1所示。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）重要性認(rèn)識不到位

部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員沒有認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，認(rèn)為只要上級單位批準(zhǔn)了一系列表格就算完成任務(wù)了。主要體現(xiàn)在：

1.財務(wù)部門獨攬預(yù)算管理職責(zé)。大多數(shù)事業(yè)單位由財務(wù)部門承擔(dān)預(yù)算管理職能。財務(wù)部門由于長期與數(shù)字打交道，缺乏對單位整體業(yè)務(wù)情況的了解，只能閉門造車編預(yù)算。雖然有些單位成立了相關(guān)預(yù)算管理委員會，但多為走形式、走過場，對具體的預(yù)算管理產(chǎn)生到實質(zhì)性影響。

2.預(yù)算支出沒有績效意識。部分事業(yè)單位為了提高預(yù)算執(zhí)行率，講求花錢效率，不講求花錢效益，年底突擊花錢情況普遍。雖然財政部已于2018年出臺全面實施績效管理的意見，但大多數(shù)事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的理解不夠透徹，績效目標(biāo)制定粗放含糊，支出沒有績效意識，預(yù)算績效管理并未落到實處。

3.預(yù)算調(diào)整隨意性較大。部分事業(yè)單位忽視預(yù)算調(diào)整程序，單位權(quán)限內(nèi)的預(yù)算調(diào)整隨意性較大。有些單位想花錢時，寫了預(yù)算調(diào)整申請就能花;有些單位先花錢再湊預(yù)算或先花錢再調(diào)整預(yù)算，程序倒置。甚至有時出現(xiàn)同一筆資金，反復(fù)調(diào)整資金支出方向的情況，預(yù)算管理很不嚴(yán)肅，約束性大大削弱。

（二）預(yù)算管理機(jī)制不完善

目前，有些單位雖然已嚴(yán)格執(zhí)行新政府會計制度，但很多與預(yù)算管理相關(guān)的管理機(jī)制沒有跟上或原本設(shè)置不科學(xué)，執(zhí)行中不順暢。主要包括：

1.相關(guān)制度修訂未完成。政府會計改革后，有些相關(guān)制度并未修訂。例如，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》未修訂，導(dǎo)致決算仍保留了“事業(yè)基金”等與政府會計制度相沖突的概念。諸如此類，由于新舊重疊的執(zhí)行依據(jù)存在，財務(wù)人員較難把握預(yù)算管理工作內(nèi)容，實施起來也有些混亂。

2.機(jī)制之間銜接度不高。雖然近幾年預(yù)決算圍繞部門預(yù)算管理及相關(guān)政策制度改革的新情況、新要求做了部分修訂，但由于預(yù)算、決算、政府財務(wù)報告等分屬不同的管理部門，軟件也并非同一廠商，幾套報表自成體系，銜接度不高。同時，用款計劃對于預(yù)算執(zhí)行的指導(dǎo)約束性不強(qiáng)，常出現(xiàn)按計劃請款卻遲遲不用款的情況。

3.跨“類級”調(diào)整難實現(xiàn)。自《政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目》實施后，涉及“類級”調(diào)整的需報財政部批準(zhǔn)，但實際中“資本性支出”調(diào)整較難實現(xiàn)。由于資產(chǎn)從招標(biāo)至完成采購需要大量時間，政采價格又常出現(xiàn)浮動，導(dǎo)致結(jié)算時間常晚于規(guī)定的預(yù)算調(diào)整截止期限（8月左右），出現(xiàn)了跨“類級”調(diào)整較難獲批，因而不能完成預(yù)算的情況。

（三）財務(wù)人員素質(zhì)不高

事業(yè)單位之前的財務(wù)核算以收付實現(xiàn)制為主，賬目設(shè)置簡單，會計工作容易上手，財務(wù)人員素質(zhì)普遍不高，出現(xiàn)了以下問題：

1.預(yù)算編制內(nèi)容不準(zhǔn)確。有些財務(wù)人員未分解下放預(yù)算或未進(jìn)行充分的可行性調(diào)研，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容與實際業(yè)務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)。例如，單位存在結(jié)轉(zhuǎn)資金，仍不斷申請當(dāng)年財政預(yù)算，造成存量資金越滾越大;或是資產(chǎn)預(yù)算編制不實，導(dǎo)致后期為了執(zhí)行預(yù)算而采購閑置資產(chǎn)或無預(yù)算采購急需資產(chǎn)等情況。財務(wù)人員依賴預(yù)算調(diào)整流程來解決編制階段的“失誤”，編制內(nèi)容不準(zhǔn)確也就成了慣性“失誤”。

2.缺乏財務(wù)數(shù)據(jù)信息挖掘，財務(wù)分析不到位。各單位每年都按規(guī)定辛苦編報決算數(shù)據(jù)，但財務(wù)人員在挖掘、分析、運(yùn)用決算數(shù)據(jù)方面做得不夠好，報告數(shù)據(jù)利用率較低。多數(shù)單位僅滿足于模板化的分析報告，分析時不針對單位特點、不關(guān)注政策變化。例如，在政府財務(wù)報告出臺后，未能利用報告數(shù)據(jù)挖掘資產(chǎn)存量、壞賬情況、債務(wù)規(guī)模等方面的變化情況。

3.不注重專業(yè)能力的提升。許多財務(wù)人員只懂自己崗位的機(jī)械化分錄，從不思考預(yù)算管理整體脈絡(luò)體系，對預(yù)算管理的新政策、新要求理解不透徹。政府會計改革后，各事業(yè)單位涌現(xiàn)的離職潮和招聘潮暴露了目前事業(yè)單位財務(wù)人員專業(yè)能力不足。許多財務(wù)人員無法適應(yīng)財稅體制改革要求，也不注重繼續(xù)教育，預(yù)算管理工作馬虎了事。

（四）信息系統(tǒng)落后

部分事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算管理系統(tǒng)開發(fā)成本太高，不愿花錢投入，導(dǎo)致預(yù)算管理效率低、效果差等問題。主要體現(xiàn)在：

1.預(yù)算執(zhí)行控制不到位。部分事業(yè)單位雖編制了切合實際的預(yù)算，但執(zhí)行過程中缺乏有效的預(yù)算管理系統(tǒng)，僅靠人工控制預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致經(jīng)常性的超預(yù)算支出或執(zhí)行率較低的情況，預(yù)算執(zhí)行未得到有效控制。

2.統(tǒng)計工作負(fù)擔(dān)較大。隨著上級部門績效監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行率上報等年中統(tǒng)計工作頻率增加，各事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行實時數(shù)據(jù)的要求越來越高。如果沒有專門的預(yù)算管理系統(tǒng)，每一次統(tǒng)計都是一次賬務(wù)取數(shù)、整理的復(fù)雜過程，財務(wù)人員負(fù)擔(dān)較大。

3.預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。隨著近兩年中央財政改革力度的加大及會計制度改革的影響，預(yù)算常常與年底結(jié)賬、決算布置等工作重疊。留給基層單位從下達(dá)通知到上報預(yù)算的時間常常只有兩三天。單靠人工處理預(yù)算管理工作難以保證數(shù)據(jù)輸出的準(zhǔn)確性、及時性、真實性。沒有信息系統(tǒng)的支持，又受限于有限的時間倉促編報，預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量大打折扣。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）明確職責(zé)劃分，提高思想認(rèn)識

政府會計制度改革后，預(yù)算管理工作貫穿全年，覆蓋到事業(yè)單位的各個部門。雖然財務(wù)部門仍然是主導(dǎo)部門，但具體內(nèi)容離不開單位各個部門的有效配合。例如，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、預(yù)算績效執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行率的控制、資產(chǎn)折舊的計提等等。各單位應(yīng)根據(jù)本單位實際情況將預(yù)算管理工作責(zé)任框架鋪開，切不可財務(wù)部門一手包攬全部任務(wù)。事業(yè)單位各部門尤其是“一把手”應(yīng)及時了解預(yù)算管理改革方向及涉及范疇，高度重視預(yù)算管理工作，認(rèn)真設(shè)定績效目標(biāo)，增強(qiáng)支出績效意識，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整程序，強(qiáng)化預(yù)算約束。

（二）完善配套制度，規(guī)范管理機(jī)制

政府會計制度改革后，會計核算基礎(chǔ)、核算方式、會計要素等都發(fā)生了巨大變化。完善預(yù)算管理配套制度，構(gòu)建改革后的預(yù)算管理框架十分必要。第一，盡快修訂并調(diào)整與新會計制度相沖突的事項，如《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、決算填報等等。第二，補(bǔ)充完善原有的管理機(jī)制，如加強(qiáng)國庫用款計劃與預(yù)算支出的關(guān)聯(lián)度監(jiān)督，在“類級”調(diào)整上適當(dāng)放寬因政府采購價格浮動造成的調(diào)整事項等等。第三，將零散的預(yù)算管理制度整合形成預(yù)算管理框架。預(yù)算管理框架不僅應(yīng)涵蓋預(yù)算會計當(dāng)年事項，還應(yīng)充分考慮預(yù)算支出所形成資產(chǎn)的后續(xù)管理、跨年度項目分期支付形成的假結(jié)余等情況，形成一套完整的預(yù)算管理體系，指導(dǎo)基層財務(wù)人員高質(zhì)高效完成預(yù)算管理工作。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，選拔專業(yè)人才

專業(yè)人員的素質(zhì)高低直接影響預(yù)算管理工作的效果。此次政府會計的重大改革，從核算基礎(chǔ)上改變了以前做賬的思維，推翻以前的財務(wù)體系重新設(shè)置，倒逼財務(wù)人員通過在線課堂、面授、自學(xué)等方式加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，預(yù)算管理業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)氛圍有所增強(qiáng)。單位在學(xué)習(xí)內(nèi)容時可以注重偏向預(yù)算管理制度、預(yù)算管理軟件操作、Excel等數(shù)據(jù)處理工具等方面，有效提高專業(yè)人員預(yù)算管理工作所需素養(yǎng)和技能。同時，事業(yè)單位應(yīng)鼓勵財務(wù)部門選拔專業(yè)人才和精英骨干，帶頭做好預(yù)算管理工作，結(jié)合新政府會計制度和單位管理工作的實際情況對本單位的預(yù)算管理工作流程進(jìn)行調(diào)整更新，營造良好的整體學(xué)習(xí)氛圍，切實提高預(yù)算管理工作質(zhì)量。

（四）升級信息系統(tǒng)，提高工作效率

政府會計改革后，會計核算“雙軌制”運(yùn)行，迫使每家單位都必須重新考慮財務(wù)信息系統(tǒng)的設(shè)置。建議單位加大預(yù)算相關(guān)信息系統(tǒng)的投入，從3個方面升級系統(tǒng)。第一，優(yōu)化賬務(wù)系統(tǒng)科目設(shè)置。中央級事業(yè)單位大多數(shù)財務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)置簡單，僅滿足日常收支核算功能，科目設(shè)置二維平面化比較普遍。建議將預(yù)算年度信息、收支功能分類科目信息、支出經(jīng)濟(jì)分類信息納入輔助核算中，提高預(yù)算管理取數(shù)的效率。第二，增加預(yù)算執(zhí)行控制。建議將預(yù)算執(zhí)行中的申請、審批、調(diào)整等流程嵌入信息系統(tǒng)中，通過信息化管理手段，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制，加大預(yù)算管控力度。第三，有條件的單位建議新增資產(chǎn)管理、績效管理、合同管理等內(nèi)容，進(jìn)一步加大預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)力度。

五、結(jié)語

新政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系下，事業(yè)單位預(yù)算管理帶著“雙軌”運(yùn)行的影子，形成了新的預(yù)算管理框架。針對當(dāng)前問題，我們應(yīng)該明確職責(zé)劃、提高思想認(rèn)識，完善配套制度、規(guī)范管理機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、選拔專業(yè)人才，升級信息系統(tǒng)、提高工作效率等措施，改善新時期事業(yè)單位部門預(yù)算管理，提高財政性資金使用效率和效益。

（作者單位為商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院）

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