楊錫烽

摘要：發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟是堅強黨在農牧區(qū)執(zhí)政基礎和提升執(zhí)政水平的重要措施，發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟對于解決產業(yè)“空殼村”、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要意義。文章以調查為依據(jù)，以政策法規(guī)為依托，對發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟的重要意義現(xiàn)狀、不足和對策進行闡述和分析。

關鍵詞：農牧區(qū);集體經濟;產業(yè)

在農牧區(qū)實施村級集體經濟要充分認清農牧區(qū)村級集體經濟的獨特性，目的在于努力增強農牧民群眾的造血功能。發(fā)展壯大農牧區(qū)集體經濟，是“強農業(yè)、美農村、富農民”的重要舉措，對新時代貫徹新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展，建強基層黨組織、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、改善民生和推動鄉(xiāng)村振興具有重要作用。

一、當前農牧區(qū)村級集體經濟實施的意義

進入新時代，我國主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會發(fā)展新舊動能逐漸轉型。按照“公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展”的經濟制度，村級集體經濟作為經濟基礎的重要組成部分，“四個需要”集中體現(xiàn)發(fā)展村級集體經濟的意義。

一是加強黨組織在農牧區(qū)執(zhí)政基礎建設的現(xiàn)實需要。在現(xiàn)實工作中，有的農牧區(qū)黨組織軟弱渙散，村黨支部和村委會形同虛設，村組織班子缺少號召力和組織力，基層矛盾糾紛隱患凸顯，主要在于缺少村級集體經濟作為支撐。因此，通過發(fā)展農牧區(qū)集體經濟，一方面能直接增加村級組織集體性收入，在突發(fā)情況下，收入能夠“就近就便服務、及時幫扶救困”，進一步增強黨組織在農牧區(qū)的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力，進一步提高農牧民群眾獲得感、幸福感、安全感。另一方面發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟，能提升村組織班子成員服務水平，促進村級組織活動場所文化娛樂、商事議事、精神文明等各項事業(yè)建設。

二是打贏精準扶貧、精準脫貧攻堅戰(zhàn)的現(xiàn)實需要?！靶】挡恍】?，關鍵看老鄉(xiāng)”。要充分認識到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場在農牧區(qū)，重點難點在農牧區(qū)，實施的主體是農牧民。第一是要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須抓住農牧業(yè)發(fā)展這個“牛頭”，而村級集體經濟是農村經濟的重要組成部分，是促進農牧業(yè)增效、農牧民增收、農牧區(qū)繁榮穩(wěn)定的重要物質基礎。第二是要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須要抓好農牧區(qū)易地扶貧搬遷這個“牛頭”，抓住農牧區(qū)產業(yè)發(fā)展這個“牛鼻子”，要切入發(fā)展村級集體經濟與精準脫貧的結合點、關鍵點、漣漪點，促進農牧區(qū)經濟“輸血”向“造血”功能轉變轉型升級。第三是增強貧困農牧民群眾自我發(fā)展能力，提升脫貧攻堅的質量和成效的一劑“良方”，發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟是推進產業(yè)項目實施壯大的關鍵所在，產業(yè)扶貧又是“五個一批”脫貧攻堅的重要政策之一，而“小而散”、“胡椒式”、“撒鹽巴式”是目前農牧區(qū)產業(yè)項目經濟投入的主要方式，這種方式導致農牧區(qū)產業(yè)項目難以形成規(guī)模，扶持效果不明顯。歷史經驗也告訴我們，產業(yè)項目、集體經濟發(fā)展不明顯、不突出，貧困地區(qū)農牧民群眾脫貧致富奔小康會保障、返貧風險高。

三是有效鏈接實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風文明、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體目標和以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施要求，始終突顯“產業(yè)興旺是重點，生活富裕是根本”這一主旋律，要讓農牧民群眾像石榴籽一樣簇團相擁、像糌粑一樣聚成團發(fā)展“抱團取暖”。

四是有力提高農牧民生活幸福感的現(xiàn)實需要。實施村級集體經濟項目、振興實體經濟，目的在于增加村級收入。當前，農牧區(qū)財政收入少，村級組織在基礎設施建設、人居環(huán)境綜合整治提升等方面財政支配能力較弱。因此，發(fā)展村級集體經濟，既增加收入，又改善基礎設施、人居環(huán)境整治，讓農村增加農牧民生活幸福感。

二、認識當前村級集體經濟存在的短板

目前，農牧區(qū)村級集體經濟主要呈現(xiàn)出：資金投入少、產業(yè)規(guī)模小、利益鏈條短、分紅機制不健全、帶動農牧民群眾增收效益不明顯等特點。究其原因、歸根結底主要是以下幾個方面的原因和短板。

第一是發(fā)展村級集體經濟制度不健全，利益聯(lián)結機制關聯(lián)性不強。實踐證明，農牧區(qū)貧困地方集體經濟發(fā)展特別需要本地農牧民群眾能人的帶動和農牧民集體歸屬感、凝聚力的重塑。在一些農牧區(qū)，隨著經濟社會的發(fā)展，各項工作體制機制的改革，農牧區(qū)村級集體經濟發(fā)展后勁總體呈現(xiàn)出偏低現(xiàn)象，村組織在規(guī)劃基礎設施建設等方面能力不足。

第二是產業(yè)數(shù)量有限和區(qū)位條件受限，導致村級集體經濟價值轉換不高。隨著農牧區(qū)集體土地資源改革，土地承包制使農牧民群眾成為農牧業(yè)發(fā)展的主要微觀經營主體，極大釋放了農牧區(qū)群眾家庭經營的生產潛能，但也導致集體經濟組織事實上不再具備對承包土地的直接支配權利;農牧區(qū)獨特的人文風情、人文地理、宗教色彩都是豐富的發(fā)展資源。西藏自治區(qū)基層農牧區(qū)大多處于區(qū)域經濟地理板塊的邊緣，交通不便，對人才、資金、技術等發(fā)展要素的吸附能力薄弱。加之農牧區(qū)村級集體經濟組織和農牧民群眾對農牧業(yè)認識的自身積累、發(fā)展農牧業(yè)水平能力、自身知識結構也較為有限，缺乏激活農牧業(yè)內部資源的能力。

第三是傳統(tǒng)地理界限限制了“整合資源、強強聯(lián)合”的村級集體經濟推進進度。地廣人稀的農牧區(qū)，主要呈現(xiàn)人口分布不均、人員分布散，村落、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）間隔較大等特點，一是農牧民群眾擁有的資源是有限的，資源掌握“小而散”;二是“粗而廣”的小農經營一直是農牧區(qū)群眾生產經營的模式;三是傳統(tǒng)思想里“你們村、我們村”“你們鄉(xiāng)、我們鎮(zhèn)”心理上地域上的劃分和地理區(qū)位的明晰鑒定導致了發(fā)展形不成一定的合力。因此，還將主要由于政策支持強度差異而帶來村與村之間集體經濟發(fā)展水平不平衡矛盾的加劇。

第四是傳統(tǒng)的發(fā)展思路與長效的發(fā)展思路依舊凸顯對立。現(xiàn)階段，農牧區(qū)脫貧攻堅總體上已取得重大階段性成果，但仍然存在直接給錢給物上項目的惡性循環(huán)。傳統(tǒng)的發(fā)展思路與長效的發(fā)展思路存在對立，主要就是沒有理解清楚“狹義和廣義”參與發(fā)展生產的情況，狹義上農牧民參與生產發(fā)展，只要是農牧民群眾在分紅花名冊中，年底分到項目紅利，就認為是農牧民群眾參與到發(fā)展生產中，但是目前還沒有跳出這個“怪圈”，廣義的群眾參與就是農牧民群眾積極投身到產業(yè)項目發(fā)展中，用身體參與整個項目發(fā)展過程。

第五是市場經濟激烈競爭的要求與傳統(tǒng)農牧業(yè)的滯后性，導致村級集體經濟不強。一方面大部分農牧區(qū)群眾習慣于傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)（傳統(tǒng)農牧業(yè)），創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展思路較窄、謀劃特色產業(yè)發(fā)展模式較為單一，三產比重中，第一產業(yè)占比較大，粗放式的經營方式導致難以形成市場競爭。二方面在限期完成脫貧攻堅目標任務的壓力之下，有些農牧區(qū)在上集體產業(yè)項目時“饑不擇食”，導致產業(yè)項目規(guī)模小，產品附加值低，生產出來的產品市場競爭力不強，帶動農牧民群眾脫貧致富能力不強。

第六是發(fā)展村級集體經濟“人為”因素影響較大。第一，重視不夠，申報項目隨意。傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式的負面影響，導致農牧民群眾對村級集體經濟仍有產權不清、效率低下、管理不善的印象，因此，大部分農牧民群眾重視程度不夠，并且對村級集體經濟發(fā)展認識也不清楚，每逢籌劃村級集體經濟項目時，村組織班子、駐村工作隊、農牧民群眾總是抱著完成任務的態(tài)度，抱著“試一試、反正報了又不會批準”的心態(tài)進行編制村級集體經濟方案、敷衍了事。第二，能力不足，缺少有效管理。一方面大部分村組織班子成員都是“一肩挑”，在發(fā)展村級集體經濟的主體上出現(xiàn)爭議，就是村集體經濟的主體是村黨支部還是村委會沒有明確，最后村級集體經濟會出現(xiàn)無人管的現(xiàn)象。二方面村級集體經濟項目申報出現(xiàn)人為行為：“急、短、缺”的特點，“急”就是上級相關部門以文件急件、特急件的形式層層貫徹到村一級，要限時完成項目申報，如有拖延將會通報;“短”就是限時完成項目申報時間比較短，大部分村組織干部、駐村工作隊均以完成任務的心態(tài)去很快抓落實;“缺”就是村組織班子成員、駐村工作隊對本村缺少一個清晰的發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)思路，工作人員缺少宏觀管理能力，平時調研不深入、不扎實，總之就是缺少致富帶頭人，懂經營、有技術的人才也少，新型職業(yè)農民少。

三、實施村級集體經濟的幾點思考

農牧區(qū)村級集體經濟的薄弱與發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)已成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的“瓶頸”，成為農牧民群眾脫貧后返貧的主要因素。習近平總書記指出“直面問題是勇氣，解決問題是水平”，發(fā)現(xiàn)問題等于問題已經就解決了80%。接下來闡述一下實施村級集體經濟的幾點思考。

（一）建立健全制度機制體制，突出機制聯(lián)結

有效盤活農牧區(qū)資源開發(fā)機制。鄉(xiāng)黨委政府、村黨支部應深度挖掘農牧區(qū)富裕的區(qū)域地理、天然冰雪地、水能資源、人文歷史等資源，搭建好產業(yè)項目轉型升級的平臺，通過農牧區(qū)產業(yè)樣式的多元化發(fā)展，創(chuàng)造形成農牧區(qū)集體經營性收入來源。一是立足實際，建立發(fā)展特色產業(yè)機制制度。建立健全農牧區(qū)農牧業(yè)、觀光農牧業(yè)、高原立體文旅業(yè)、冬游西藏等多種產業(yè)發(fā)展機制。盤活農牧區(qū)土地資源，要充分利用土地資源發(fā)展現(xiàn)代農牧業(yè)、林下種養(yǎng)業(yè)，需要鼓勵盤活閑置宅基地、該復墾復墾、該綠化綠化，堅持守好國家紅線底線，需要分類別地對經營性建設用地進行整體規(guī)劃和重新使用，總之就是要讓土地資源成為發(fā)展產業(yè)的“大舞臺”。二是創(chuàng)新方式，拓寬村級集體經濟增收渠道。最大的民生在于就業(yè)，農牧區(qū)黨委政府、村黨支部和村民委員會要始終堅持將就業(yè)擺在工作的中心，要理順政府公共服務與農牧民群眾自然承接的關系，如：項目建設實施與農牧民施工隊承建;要理順政府投資建設與農牧民群眾參與建設的關系。多鼓勵農牧區(qū)集體經濟組織發(fā)展生產性服務業(yè)，建立為農牧民和農牧區(qū)新型經營主體提供農資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務，不斷壯大農牧區(qū)發(fā)展規(guī)模。

此外，還應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對外開發(fā)、強化招商引資等力度，要以開放、包容并蓄的方式做好發(fā)展。

（二）加強基層黨組織引領作用，突出帶動效能

一是充分發(fā)揮農牧區(qū)基層組織的導向作用?！盎疖囬_得快、全靠車頭帶”，要深深的認識到“抓好黨建是最大的政績”，農牧區(qū)基層黨組織要認識到黨建促脫貧攻堅、黨建領導經濟發(fā)展的首要性，將發(fā)展產業(yè)、集體經濟作為打造黨建品牌、增強組織活力、落實工作責任的重要措施，要按照“政府引導、黨建指導、群眾自愿、共同參與”的方式來帶動農牧民群眾參與發(fā)展，要與阻礙社會發(fā)展、阻擋社會穩(wěn)定的一切不利因素做斗爭，最終的農牧區(qū)黨組織是一個倡導產業(yè)發(fā)展、鼓勵農牧民群眾勞動致富為導向。

二是有效發(fā)揮農牧區(qū)能人的帶動作用。要緊緊依托脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等政策優(yōu)勢，積極吸引駐村扶貧工作隊、選派支部書記、鄉(xiāng)村振興專干等優(yōu)秀人才返回鄉(xiāng)村就業(yè)，同時按批次梯次要培訓出一批批能人、致富帶頭人，按照“支部引領、專干協(xié)助、能人（致富帶頭人）帶動、共同參與”的原則，積極鼓勵群眾參與生產發(fā)展、參與到產業(yè)項目，能人（致富帶頭人）需要探索出一條適合本地農牧區(qū)集體經濟發(fā)展的路子，將能人（致富帶頭人）帶動作用發(fā)揮好。

（三）突破產業(yè)地理界限限制，突出抱團發(fā)展

針對傳統(tǒng)的農牧民思想認識上的地理區(qū)位線區(qū)別，針對單村發(fā)展資源薄弱、后勁不足等因素，一是要思考多種發(fā)展聯(lián)營機制和部分地區(qū)的飛地經濟模式。要組建真正意義上的合作社、實體經濟等載體平臺，不斷完善和發(fā)展制度機制，按照全域總體規(guī)劃出發(fā)，立足于村（居）地域、依托資源規(guī)模，要進行“優(yōu)勢互補”，要強調效益性、創(chuàng)新性，突出產業(yè)經濟的帶動作用，挖掘發(fā)展優(yōu)勢。要有凝聚意識，要立足于長期與短期、本地與外地、區(qū)內與區(qū)外等的關系，不斷將各方面凝聚成為一股繩，實施“強強聯(lián)合”;二是實現(xiàn)統(tǒng)一經營，凝聚發(fā)展合力。一方面要明確農牧區(qū)村級集體經濟主體責任，明確經營主體、明確受益群眾;另一方面按照“城鎮(zhèn)就業(yè)與就近就便不離鄉(xiāng)不離土、能干會干”的關系，要以“支部領辦、村社合一、交叉任職、企業(yè)運營”原則，成立新型農牧業(yè)合作社，明確權責主體并實行統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一經營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一用工，利用合作社吸收農牧區(qū)富余勞動力實現(xiàn)轉移就業(yè)，動員外出打工農牧民返鄉(xiāng)就業(yè)，這樣既解決了農牧民群眾外出務工“活難找、薪難討”的困境，又解決了家里“空巢老人”、“留守兒童”無人照料的問題。同時，還解決了村級組織“三重一大”、政務公開等議事無青壯年群眾參與的問題，進一步促進農牧民群眾和諧生活、農牧區(qū)安全穩(wěn)定，增強農牧區(qū)活力和生機。

（四）著力解決發(fā)展問題，突出補短板和底板效果

農牧區(qū)發(fā)展村級集體經濟一要著力在解放農牧民群眾傳統(tǒng)思想短板問題上下功夫，二要著力在解決政策支持的底板上下功夫。面對農牧區(qū)發(fā)展后勁不足、發(fā)展資源薄弱、人地相對矛盾等特點，為了更好的實施集體經濟，要在“專、同、強”三個字上下功夫，即：一是設立專門的具體集體經濟發(fā)展扶持資金、貼息貸款資金等;二是同步推進、整合推進，要將發(fā)展集體經濟與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、民生改善保障等各類支持政策有機銜接，強化政策整合力度，探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經濟發(fā)展的路徑和辦法。

（五）注重“人為”因素的作用，扎扎實實做好本職工作

一是在發(fā)展農牧區(qū)村級集體經濟中要注重組織領導的建設。第一、村級組織班子成員、駐村工作隊要高度重視發(fā)展壯大村級集體經濟的意義。要完善發(fā)展產業(yè)項目攻堅領導小組，凝聚群策群力，把實施、發(fā)展、壯大村級集體經濟作為夯實基層黨建工作的重要措施，將組織領導建設民主生活會、述職評議考核等重要內容中，健全機構、強化職能、明確責任、強化督查，在責任落實上要形成一級抓一級，層層抓落實的工作新格局，在鼓勵支持上要加大對集體經濟發(fā)展成效顯著的村（居）和個人表彰獎勵力度，要有力推動村級集體經濟持續(xù)快速發(fā)展。第二、村級組織班子成員、駐村工作隊要加大調研之風，既要在村級集體經濟發(fā)展廣度上下功夫，全方位做實調研，又要在適合發(fā)展什么產業(yè)項目深度上做文章，挖掘符合本地區(qū)本村（居）的特色產業(yè)，統(tǒng)籌謀劃好村級集體經濟產業(yè)項目。第三、按照“規(guī)劃先行、精準定向定標”原則，以“五定三統(tǒng)一”的工作方法，農牧區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府、村組織班子成員、駐村工作隊要充分注重規(guī)劃，強化規(guī)劃的作用，要形成項目圍著規(guī)劃建、資金圍著規(guī)劃投的局面，按照“縣委常委包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、科級干部包村（居）、一般干部包戶”的結對幫扶、督導指導思路，堅持因地因村制宜，分類指導，制定出臺本地區(qū)本轄區(qū)村級集體經濟發(fā)展規(guī)劃，與產業(yè)布局規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、精準扶貧規(guī)劃、農田水利建設規(guī)劃、鄉(xiāng)村道路建設規(guī)劃等各項專業(yè)規(guī)劃有機融合、有效對接、統(tǒng)籌兼顧，力爭到2020年打贏農牧區(qū)村級集體經濟“空白村”攻堅戰(zhàn)，形成村級集體經濟自我發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。二是注重人才培養(yǎng)，提升服務水平。第一、農牧區(qū)要圍繞“建強一個支部、選對一批班子、帶好一支隊伍、完善一套制度、打好群眾基礎”的思路，選優(yōu)配強村組織班子，特別是村支部書記，注重把政治堅定、顧全大局，喜歡學習、懂經營、會管理、有威望、能組織的人員選派到支部書記崗位上來，帶領全村農牧民群眾謀發(fā)展、引項目、籌資金，起好“領頭羊”作用。第二、建立農牧區(qū)青年信息庫，把政治態(tài)度鮮明作為村黨支部發(fā)展黨員的首要條件，重點從35歲以下的優(yōu)秀青年、返鄉(xiāng)農牧民工、大中專畢業(yè)生、大學生、退伍復員軍人、致富帶頭人等六類人員中發(fā)展優(yōu)秀青年黨員為農牧區(qū)村黨支部注入新鮮血液，為發(fā)展村級集體經濟提供人力資源保障。第三、針對部分工作人員文化素質低，工作能力弱的特點，堅持 “輸血”與“造血”并舉、以“造血”為主的村級集體經濟人才培養(yǎng)計劃，為發(fā)展村級集體經濟打造一支“帶不走”的人才隊伍。第四、要開展各類農牧業(yè)適用技術培訓，使每位農牧民群眾都熟練地掌握幾門生產發(fā)展的實用技能，提高他們的科技素質，不斷提高農牧產品的科技含量。

（六）立足區(qū)位特點抓發(fā)展，突出產業(yè)項目多樣化

農牧區(qū)村級集體經濟發(fā)展要以土地流轉為契機，注重“三抓”和“四宜”措施。一抓好農牧區(qū)土地租地優(yōu)勢，農牧區(qū)稟賦的土地資源，村級要鼓勵合理利用村集體建設用地，落實入市、土地流轉等各項制度。二抓壯大“特產”，要通過發(fā)包等形式以增加村集體經營收入;利用高原獨特的自然風光和旅游資源，引進旅游公司發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，抓高原特色民宿。三抓好農牧業(yè)產業(yè)化建設，促進農牧業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級。調整生產結構，形成一批市場競爭力強，經濟效益好的名優(yōu)農牧特產，促進區(qū)域主導產業(yè)的發(fā)展壯大。積極培育龍頭企業(yè)和產業(yè)園，實現(xiàn)產業(yè)化、規(guī)?；托б婊l(fā)展。建立和完善市場銷售網絡體系，切實搞好農牧民群眾產前、產中、產后服務，走產供銷一體化之路。按照地理區(qū)位條件和氣候、水文等因素，要宜農則農、壯大河谷農業(yè)，宜牧則牧、打造高原特色畜牧業(yè)，宜游則游、打造高原特色旅游業(yè)，宜水則水，打造藍天圣潔綠色生態(tài)產業(yè)。

（作者單位：對外經濟貿易大學公共管理學院在職人員高級課程研修班）