王語嫣

[摘? 要]新冠肺炎疫情爆發(fā)后，多地實(shí)行小區(qū)“封閉管理”?！胺忾]管理”既具有一般行政強(qiáng)制措施的預(yù)防性、保障性特點(diǎn)，也具有應(yīng)急措施的緊急性、高效性特點(diǎn)?！胺忾]管理”具有合法性，但是在實(shí)踐中出現(xiàn)很多與行政機(jī)關(guān)的本意背道而馳的做法。大部分爭議都集中于公權(quán)力在緊急狀態(tài)下的擴(kuò)張與公民權(quán)利在同一時(shí)期的克減所體現(xiàn)出來的不對等。嚴(yán)格遵循比例原則、加大監(jiān)管力度和倡導(dǎo)公民盡到自身義務(wù)等措施是完善該措施的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]疫情防控;封閉管理;權(quán)利保障;行政行為;行政決策

[中圖分類號]D921? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）12-0037-07

新冠肺炎疫情（以下簡稱疫情）爆發(fā)后，習(xí)近平總書記在中央依法治國委員會第三次會議上強(qiáng)調(diào)，要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。[1]疫情防控期間，各地及時(shí)有效地控制疫情，紛紛成立疫情防控指揮部并制定各種防控措施，“封閉管理”就是其中之一。“封閉管理”制度的行政法定位與合法性何在？本文正是帶著這一問題展開討論。

一、小區(qū)“封閉管理”的行政法定位

“封閉管理”早在此次疫情爆發(fā)之前就已存在，也被稱作“軍事化管理”，只不過在常態(tài)下主要適用于軍隊(duì)、學(xué)校等需要對集體進(jìn)行約束的場所。此類對軍隊(duì)、學(xué)校等場所進(jìn)行“封閉管理”的行為，與行政法上的相關(guān)行政行為并無直接的聯(lián)系。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各地首次將“封閉管理”運(yùn)用于“小區(qū)”這一在覆蓋面上比軍隊(duì)、學(xué)校更為寬泛的場所?！靶^(qū)”的特征在于管理對象的年齡跨度更大，人口更密集，人員構(gòu)成更復(fù)雜且流動性更大，這意味著對小區(qū)進(jìn)行“封閉管理”不僅擴(kuò)大了主體的適格范圍，同時(shí)也增大了管理的難度。

“封閉管理”在一定程度上擾亂了居民日常的生活作息甚至是行動自由，使許多居民感到不適，由此引發(fā)了一場對“封閉管理”的熱議與論證。

我國《行政強(qiáng)制法》第二條對行政強(qiáng)制性措施做出了界定，行政機(jī)關(guān)為了有效制止違法行為、避免發(fā)生證據(jù)損毀、杜絕危險(xiǎn)因素持續(xù)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由或者財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性控制的行為即行政強(qiáng)制措施。這表明此次疫情期間對小區(qū)進(jìn)行“封閉管理”的行為屬于行政法視域下的“行政強(qiáng)制措施”，但與一般的行政強(qiáng)制措施有所區(qū)別。一般意義下的行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)對相對人采取強(qiáng)制手段，以此來限定對方行使某項(xiàng)權(quán)利或者履行某項(xiàng)義務(wù)。具體而言，一般意義下的行政強(qiáng)制措施是以限定相對人行使某項(xiàng)權(quán)利或者履行某項(xiàng)義務(wù)為目的，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件意義下的行政強(qiáng)制措施是以避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大為目的。除此之外，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以在突發(fā)事件情況下依法采取臨時(shí)性的應(yīng)急措施。可見“封閉管理”是在突發(fā)事件狀態(tài)下制定的應(yīng)急措施，既具有一般行政強(qiáng)制措施的預(yù)防性、保障性特點(diǎn)，也具有應(yīng)急措施的緊急性、高效性特點(diǎn)。[2]

二、小區(qū)“封閉管理”的合法性論證

（一）憲法視角下的合憲性論證

在對小區(qū)實(shí)施“封閉管理”的措施后，小區(qū)中居民的人身自由必將受到一定程度的限制。《中華人民共和國憲法》第三十五條和第三十七條分別規(guī)定公民合法享有的自由以及公民的人身自由不受侵犯，從憲法的規(guī)定不難看出，在新冠肺炎疫情此類公共突發(fā)衛(wèi)生事件中限制公民人身自由的情形并不屬于憲法所指的“非法拘禁”與“以其他方法非法剝奪”。換句話說，只要理由合法和充分，公民的人身自由是可以受到限制的。概括來看，對公民人身自由進(jìn)行限制的法定條件包括：由合法的國家機(jī)關(guān)執(zhí)行限制行為，如人民法院、公安機(jī)關(guān)以及行使公安機(jī)關(guān)權(quán)力的機(jī)關(guān);限制公民人身自由的理由法定，如搜集犯罪證據(jù)、保護(hù)國家安全、刑事偵查等;限制公民人身自由的程序合法，如執(zhí)行人著裝規(guī)范，持有相關(guān)證件，符合人數(shù)要求等。[3]87

綜上可見，在新冠肺炎疫情此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，限制公民人身自由具有合憲性：其主體是合法的國家機(jī)關(guān)（當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)）;其法定理由是保護(hù)國家安全，阻絕具有高傳染性的新冠肺炎病毒在人與人之間傳播;其執(zhí)行程序是當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)依照“疫情防控指揮部”下達(dá)的通知對小區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一封閉管理，屬法定程序。

（二）行政法視角下的合法性論證

在現(xiàn)代行政法倡導(dǎo)控制公權(quán)力，保障公民權(quán)利時(shí)，民眾對行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守依法行政原則的呼聲越來越高，踐行和貫徹這一原則的首要條件就是嚴(yán)格遵守法律優(yōu)先和法律保留原則。

法律優(yōu)先原則要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須依照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，缺少法律規(guī)章的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意侵犯相對人的法益;法律保留原則將行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)行為的實(shí)施限定在取得法律授權(quán)的框架中。[4]56只有法律才能對公民的人身自由進(jìn)行限制，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)一方面要有法律依據(jù)，另一方面絕不能與法律相抵觸?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第四十二條規(guī)定了“封閉場所”的措施，其作為法律條文，表明在符合條件的情況下行政機(jī)關(guān)有權(quán)對公民的人身自由進(jìn)行限制。

比例原則提高了行政機(jī)關(guān)遵循依法行政之要求的標(biāo)準(zhǔn)。此項(xiàng)原則可進(jìn)一步細(xì)分為三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則。[5]在新冠肺炎疫情防控中，政府決定小區(qū)“封閉管理”，其根本目的是為了減少新冠肺炎病毒的傳播概率，保障人民的生命安全?；谛鹿诜窝撞《緜鞑ニ俣瓤?、潛伏時(shí)間長、傳播渠道多、傳播能力強(qiáng)等特性，小區(qū)“封閉管理”的措施可以從源頭上減少人與人之間接觸的機(jī)會。由此可見，小區(qū)“封閉管理”雖然限制了公民的行動自由，但是能從最大程度上降低居民感染新冠肺炎病毒的概率。從這一角度看，政府實(shí)施小區(qū)“封閉管理”的舉措符合比例原則的要求。

除了從行政法原則的角度論證小區(qū)“封閉管理”的合法性，也有必要從行政行為合法性的角度做進(jìn)一步論證。小區(qū)“封閉管理”屬于行政行為中的行政強(qiáng)制措施，此種情況下的行政強(qiáng)制措施和一般情況下的行政強(qiáng)制措施有所不同，它是由緊急狀態(tài)下的緊急行政權(quán)做出的擴(kuò)大化的行政行為。[6]這種行為的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的特殊授權(quán)，但是，越是特殊就越有必要探究這一行為是否合乎法律。

為了確定行政行為的合法性，必須首先判定行政行為的合法要件，而行政行為的合法要件不外乎主體、權(quán)限、內(nèi)容以及程序等方面。

首先，行政行為的主體要件要合法。在審查行政行為的行政主體是否合法時(shí)，首先要厘清行政主體與行政實(shí)施者之間的關(guān)系，即行政實(shí)施者是否由行政主體指派或者委托代表行政主體，以行政主體的名義實(shí)施相關(guān)的行政行為。在新冠肺炎疫情防控中，行政行為的主體是政府，行政行為的實(shí)施者是小區(qū)物業(yè)?？h級以上人民政府根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條作出對小區(qū)實(shí)施封閉管理的決定，小區(qū)物業(yè)受居委會管理，居委會依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條第三款的規(guī)定，協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其派出機(jī)關(guān)開展工作，通過以上幾項(xiàng)法律規(guī)定可以看出該主體要件合法。

其次，行政行為的權(quán)限要件要合法。行政機(jī)關(guān)不能行使在法律上不屬于自身行政權(quán)的權(quán)力，而只能在行政主體的行政權(quán)范圍內(nèi)行使該權(quán)力。對于這一要件，上文已經(jīng)論證了其合法性，在此不再贅述。

再次，行政行為的內(nèi)容要件要合法，即行為內(nèi)容有事實(shí)依據(jù)并且合乎立法目的。前一個(gè)屬于客觀性要求，主要考察行為人客觀行為的合理性與否，后一個(gè)屬于主觀性要求，主要考察行為人的主觀動機(jī)以及目的。如果表面要件都符合行政行為，但實(shí)質(zhì)上是為了謀求一己私利從而濫用職權(quán)，那么此種行政行為就屬于違法行為。在新冠肺炎疫情防控中，行政行為的內(nèi)容以及目的不言而喻，小區(qū)“封閉管理”是防控新冠肺炎病毒傳播的最有效手段之一。

最后，行政行為的程序要件要合法。程序是實(shí)體合法的保障，也是實(shí)體公正合理的基石。行政主體在作出這一決定時(shí)需要遵從法律精神，堅(jiān)持信息公開，嚴(yán)格依照正當(dāng)程序進(jìn)行。至于應(yīng)急行政決策是否需要公眾參與，還需要考慮時(shí)間、效率與成本等問題。緊急狀態(tài)下應(yīng)急行政決策的制定必須考慮公眾的態(tài)度與參與度，鑒于新冠肺炎疫情來勢迅猛，來不及實(shí)施與公眾態(tài)度和參與度相關(guān)的調(diào)查，筆者認(rèn)為，未來的應(yīng)急行政決策體系終將把公眾參與要素納入其中。

綜上，從行政法學(xué)基本原則和行政行為合法性的角度論證小區(qū)“封閉管理”這一行為的合法性，得到了肯定的結(jié)論。但需要作出說明的是，此處的合法性論證是在新冠肺炎疫情的特殊狀態(tài)下進(jìn)行的。對于個(gè)別地方的不同做法，需要從疫情的嚴(yán)重程度、當(dāng)?shù)卣墓芾項(xiàng)l件等多方因素進(jìn)行有區(qū)分考量。

（三）其他法律條文視角下的合法性論證

各地小區(qū)“封閉管理”在內(nèi)容和方式上大體相同，都是以限制居民進(jìn)出小區(qū)為核心設(shè)立的，在很大程度上限制了居民的人身自由。在實(shí)行小區(qū)“封閉管理”后，居民不能像往常一樣進(jìn)行來去自由的行動，而是需要按照制度規(guī)定的方式進(jìn)行有條件的、最低限度的行動。

根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府有權(quán)對有可能引發(fā)疾病擴(kuò)散的場所進(jìn)行封閉。小區(qū)物業(yè)性質(zhì)上屬于街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及居委會或村委會。《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“開展群防群治：街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及居委會、村委會協(xié)助衛(wèi)生行政部門和其他部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，做好疫情信息的收集、報(bào)告、人員分散隔離及公共衛(wèi)生措施的實(shí)施工作?！庇缮鲜鲆?guī)定可見，在發(fā)生突發(fā)事件的情況下，縣級以上人民政府有權(quán)對相關(guān)人員進(jìn)行隔離并對傳染區(qū)進(jìn)行封鎖。

綜上，面對突如其來的新冠肺炎疫情，各地政府為了響應(yīng)中央“聯(lián)防聯(lián)控”的號召，切實(shí)阻絕新冠肺炎病毒的傳播擴(kuò)散，賦予各小區(qū)以“自治”方式進(jìn)行封閉管理的權(quán)力，這在當(dāng)前的法律制度框架中是有依據(jù)的。

三、小區(qū)“封閉管理”執(zhí)行中的偏離

小區(qū)“封閉管理”在上文得到合法性論證，但是在實(shí)踐中，對小區(qū)實(shí)施“封閉管理”涉及到的問題十分復(fù)雜。小區(qū)“封閉管理”衍生出的許多“行為”與行政機(jī)關(guān)的本意背道而馳。

（一）外出制度，從“倡導(dǎo)”變成了“強(qiáng)制”

許多地方在封閉小區(qū)的公告中明確說明：倡導(dǎo)每戶每兩天指派1名家庭成員外出采購生活物資?？墒窃趯?shí)際操作中基本上各個(gè)小區(qū)都采取了變相強(qiáng)制的手段，有的小區(qū)甚至強(qiáng)制規(guī)定外出時(shí)間不得超過兩個(gè)小時(shí)?！皟商臁薄皟蓚€(gè)小時(shí)”“一名成員”的硬性要求緣何而來？由于規(guī)則的制定過程并不公開，因此各地政府在作出此項(xiàng)規(guī)定時(shí)所做的考量是普通民眾所不知曉的。此外，政府在通告上明確指出外出限制制度僅為倡導(dǎo)，然而實(shí)踐中許多小區(qū)不僅將其擅自改為強(qiáng)制規(guī)定，有的小區(qū)還會對不服從規(guī)定者進(jìn)行處罰，不合理亦不合法的處罰往往激化物業(yè)管理機(jī)構(gòu)與居民間的矛盾，經(jīng)常造成居民與防疫工作人員在小區(qū)門口發(fā)生爭執(zhí)的情形。

事實(shí)上，對于不同等級的疫情風(fēng)險(xiǎn)，采取小區(qū)“封閉管理”也應(yīng)當(dāng)有所差別。具體而言，對于疫情風(fēng)險(xiǎn)較重的地區(qū)，應(yīng)該采用嚴(yán)格甚至嚴(yán)苛的管理制度，以換取居民長期的人身安全，將居民因接觸外部環(huán)境而受到病毒感染的可能性降到最低。對于疫情風(fēng)險(xiǎn)較低的小區(qū)則不宜采取同樣嚴(yán)格的管理與限制措施。

（二）業(yè)主和住戶居住權(quán)的區(qū)別對待

在封閉管理中，部分小區(qū)規(guī)定：外地租客一律不得返回小區(qū)，業(yè)主要帶上相關(guān)證明、檢測體溫備案即可進(jìn)入小區(qū)。不封城但是封小區(qū)的做法讓許多外地返城工作人員有“家”卻不能回，在外花錢住賓館。同樣是從外地返城，業(yè)主和租客的居住權(quán)卻受到區(qū)別對待。僅以是否為房屋所有權(quán)人來決定是否可以進(jìn)入小區(qū)的做法是荒謬的。對租客而言，履行了正常交付房租的義務(wù)卻不能享有正常居住房屋的權(quán)利，反而需要花費(fèi)額外開支住賓館，很顯然，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利因上述不公正的制度而蒙受雙重?fù)p失。

（三）醫(yī)護(hù)人員不得返回小區(qū)

有小區(qū)業(yè)主在業(yè)主群投票拒絕醫(yī)務(wù)人員返回小區(qū)居住，其原因是擔(dān)心醫(yī)護(hù)人員身上會攜帶病毒而傳染小區(qū)其他居民。醫(yī)護(hù)人員作為房屋的所有權(quán)人，其行使物權(quán)的基本前提是進(jìn)入小區(qū)并使用房屋，從《中華人民共和國憲法》第十三條對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障到《中華人民共和國物權(quán)法》第七十一條對業(yè)主行使建筑物所有權(quán)的規(guī)定，醫(yī)護(hù)人員進(jìn)出小區(qū)是應(yīng)當(dāng)被允許的。除此之外，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第八條、第十五條，業(yè)主大會及業(yè)主委員會的職責(zé)在于維護(hù)業(yè)主權(quán)益、監(jiān)督物業(yè)服務(wù)合同實(shí)施等物業(yè)管理活動，第十五條第五項(xiàng)規(guī)定的兜底條款中，也要求必須由業(yè)主大會賦予其額外的職責(zé)權(quán)力。同時(shí)，第十九條從禁止事項(xiàng)上再次強(qiáng)調(diào)，業(yè)主大會和業(yè)主委員會不得進(jìn)行物業(yè)管理活動以外的活動，否則將受到上一級行政機(jī)關(guān)的處罰。因此，物業(yè)業(yè)主私自作出的禁止醫(yī)護(hù)人員返回小區(qū)的決定是無效的。

醫(yī)護(hù)人員作為在前線辛苦奮戰(zhàn)的疫情防護(hù)者，理應(yīng)受到更多的尊重，行使其應(yīng)有的權(quán)利，法律保護(hù)執(zhí)業(yè)醫(yī)師的人格尊嚴(yán)和人身安全不受侵犯。拒絕醫(yī)護(hù)人員返回小區(qū)不僅侵犯了其應(yīng)有的合法物權(quán)和人身自由權(quán)，亦是對醫(yī)護(hù)人員人格無理的歧視。

（四）快遞、外賣人員不得進(jìn)入小區(qū)配送

疫情發(fā)生后，各個(gè)小區(qū)都禁止快遞、外賣人員進(jìn)入小區(qū)，統(tǒng)一在小區(qū)門口安置外賣或者設(shè)立一個(gè)地點(diǎn)由業(yè)主自行領(lǐng)取快遞和外賣。這一做法的本意是通過減少人員流動及接觸而降低居民感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急條例》及《中華人民共和國傳染病防治法》的立法精神，政府在緊急狀態(tài)下采取強(qiáng)制措施不應(yīng)當(dāng)對保障公民的基本生活需要造成負(fù)面影響，購買快遞、外賣等服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代公民日?；旧罘绞?，對于低風(fēng)險(xiǎn)小區(qū)，外賣或快遞人員在做好防護(hù)的前提下可以實(shí)行無接觸投送，相對于完全禁止快遞員出入，此種措施不失為更高效、更安全、更具有人文關(guān)懷的做法。

（五）用“掛鎖”強(qiáng)制隔離住戶

有網(wǎng)友發(fā)帖稱，某個(gè)社區(qū)采取“硬隔離”措施，要在居民家門外安裝鐵鏈，遭到了部分居民的強(qiáng)烈反對。工作人員表示自己代表街道，并不是執(zhí)法人員，只是來執(zhí)行任務(wù)。同時(shí)表明當(dāng)前處于“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，在客觀情勢需要時(shí)，甚至要使用鏈條鎖上居民的家門，望居民理解和配合。但是，居民辯稱一直以來都在積極配合工作人員，待在家里面并沒有出門。對出現(xiàn)確診病例的地區(qū)，視情況對小區(qū)、村組、住宅樓單元實(shí)行封閉式硬隔離。那么何為硬隔離？硬隔離所對應(yīng)的手段包括哪些？對此官方并沒有給予確切說明，但不難看出，用掛鎖行為強(qiáng)制剝奪居民自由的暴力手段明顯超出了行政強(qiáng)制措施的合理范圍。

根據(jù)《中華人民共和國消防法》，任何單位或個(gè)人都不能占用消防通道。用“鐵鏈、掛鎖”等方式明顯違反了《中華人民共和國消防法》的一般規(guī)定，給居民住戶造成了極大的安全隱患。且在對居民感染病毒情況不加以區(qū)分的情況下采取“一刀切”的做法既損害了居民最基本的人身自由權(quán)，亦是對居民人格權(quán)的不尊重。

四、新冠肺炎疫情防控中小區(qū)“封閉管理”的反思與完善

從上述事例可見，大部分爭議都集中于公權(quán)力在緊急狀態(tài)下的擴(kuò)張與公民權(quán)利在同一時(shí)期的克減所體現(xiàn)出來的不對等，如何平衡此種“不對等”現(xiàn)象是完善疫情防控中小區(qū)“封閉管理”制度的關(guān)鍵問題。

（一）問題的實(shí)質(zhì)：公權(quán)力擴(kuò)張與私權(quán)利克減的抵牾

公權(quán)既是私權(quán)最大的保障，又是私權(quán)最大的威脅[7]163。國家形成之初，公權(quán)力因其內(nèi)在沖動性，在管理公共事務(wù)上具有主導(dǎo)性和壟斷性地位，從而使得公權(quán)力具有與生俱來的擴(kuò)張性。公權(quán)力既可以出于公益保護(hù)之目的維護(hù)社會的正常秩序，也可以借“保護(hù)”之名侵犯個(gè)人的基本權(quán)利和自由。在法治國家，公權(quán)力的擴(kuò)張性受到制度的約束，個(gè)人權(quán)利才有機(jī)會與公權(quán)力進(jìn)行博弈，在二者不斷“失衡——平衡——失衡”的循環(huán)中，最終達(dá)到“權(quán)利本位”的社會理想狀態(tài)。

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，由于事件的突發(fā)性、損害的群體性和社會危害的嚴(yán)重性，國家、社會公共利益是第一價(jià)值，效率是政府作為的第一原則，其必然會因?qū)ν话l(fā)事件的有效控制進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)力擴(kuò)張。法律的滯后性和穩(wěn)定性導(dǎo)致其部分情況下無法為政府行使公權(quán)力提供制度上的規(guī)范和模板，此時(shí)，公權(quán)力如何在無規(guī)則的狀態(tài)下合理地?cái)U(kuò)張，公民權(quán)利在何種幅度內(nèi)可被克減，是使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府實(shí)施措施更加合法、合理而必須思考的問題。

公權(quán)力與公民權(quán)利在一定范圍內(nèi)存在“此消彼長”的關(guān)系，在公權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)，公民權(quán)利必然相對受到減損。對于緊急狀態(tài)下公民的權(quán)利克減問題，國際條約中已經(jīng)有所體現(xiàn)，比如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》提出克減的前提條件是國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。[8]但是對于公民權(quán)利的克減并不是沒有限度的。在探討公權(quán)力的擴(kuò)張與公民權(quán)利的克減時(shí)，首先要明確的就是公民權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)——即使在緊急狀態(tài)之下也要保障公民最低限度的人身權(quán)利。[9]具體而言：第一，對公民人身自由的限制必須在合理限度內(nèi)進(jìn)行;第二，堅(jiān)決保障公民的平等權(quán)，杜絕公權(quán)力對個(gè)別群體產(chǎn)生差別化歧視;第三，加強(qiáng)對公民的人文關(guān)懷，在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，地方政府在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公民的人文關(guān)懷，對存在客觀困難的公民給予必要的物資支持，發(fā)揮志愿者群體的作用，向社區(qū)居民提供基本生活幫助，減小基層防控的壓力，切實(shí)避免公權(quán)與私權(quán)沖突而引發(fā)惡性社會事件。

（二）國外經(jīng)驗(yàn)之借鑒

事實(shí)上，英國、法國等早在20世紀(jì)就通過立法，規(guī)定允許政府權(quán)力在緊急狀態(tài)中適當(dāng)擴(kuò)張。比如，英國的《國內(nèi)緊急狀態(tài)法案》第二十一條規(guī)定，在緊急狀態(tài)中，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策制定者認(rèn)為需要的任何條款都作為應(yīng)急規(guī)章的內(nèi)容。如禁止或者授權(quán)征用、沒收財(cái)產(chǎn)，禁止或授權(quán)禁止進(jìn)、出特定區(qū)域等。法國的《緊急狀態(tài)法》則是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大搜查權(quán)，目的是為了在緊急狀態(tài)下能夠快速抓捕到罪犯。[10]我國可以借鑒這些國家的部分做法與緊急狀態(tài)下的行政理念，調(diào)整緊急狀態(tài)下緊急行政權(quán)的內(nèi)容和范圍，以促使我國政府在突發(fā)衛(wèi)生公共事件下采取的應(yīng)急措施更加合法合理、成熟完善。

日本具有兩大系統(tǒng)和三級政府的特色，從國家到地方，均充分設(shè)有研究所、療養(yǎng)院、保健中心等，以保證對疫情感染者的接納容量。政府通過號召這些民間組織或非官方機(jī)構(gòu)，間接進(jìn)行對民眾的保護(hù)和引導(dǎo)，在一定程度上緩解了因政府的權(quán)力擴(kuò)張而產(chǎn)生的官民沖突。[11]不同于美國、日本的獨(dú)特應(yīng)對體系，新加坡建立了一個(gè)靈活流動的指揮系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)。新加坡衛(wèi)生部門將疫情爆發(fā)的等級按照顏色分為五個(gè)等級，此外，還建立了由關(guān)鍵決策者、臨床醫(yī)生、傳染病專家、公共衛(wèi)生從業(yè)者構(gòu)成的特別小組，負(fù)責(zé)全國公共衛(wèi)生管制措施的實(shí)施，以達(dá)到全國做法的統(tǒng)一。

（三）具體完善措施

1.嚴(yán)格遵循比例原則，保障公民權(quán)利?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定，在存在多種選擇的情況下，要選擇能夠?qū)?、法人、其他組織的權(quán)益給予最大程度保護(hù)的措施。該法條明確表示即使在突發(fā)事件狀態(tài)中也要遵守比例原則的規(guī)定。上文列舉的某些事例反映出個(gè)別居委會在協(xié)助政府工作的過程中違背了比例原則。不同地區(qū)在突發(fā)緊急狀況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際需要采取不同的應(yīng)急措施，應(yīng)急措施的強(qiáng)度也應(yīng)在滿足應(yīng)急處置需要的前提下有所區(qū)別。隨著疫情事態(tài)的發(fā)展與改變，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整應(yīng)急措施，而不是“一刀切”式的一成不變。