【提??要】“政府?dāng)?shù)據(jù)”是一個(gè)不斷演進(jìn)的概念，與技術(shù)變革緊密聯(lián)系在一起。在這個(gè)過(guò)程中，“政府?dāng)?shù)據(jù)”先后與如下幾個(gè)問(wèn)題聯(lián)系在一起：信息公開(kāi)、政府專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)部共享與對(duì)外開(kāi)放一直是電子政務(wù)與政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展所追求的目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系的發(fā)展趨勢(shì)、借鑒國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展實(shí)踐，要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，我們必須對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)方面進(jìn)行整合;政府?dāng)?shù)據(jù)整合是實(shí)現(xiàn)其共享、開(kāi)放的技術(shù)基礎(chǔ);只有解決了整合問(wèn)題，共享、開(kāi)放才能得以有效進(jìn)行和展開(kāi)。政府?dāng)?shù)據(jù)整合包含四個(gè)方面的內(nèi)容：架構(gòu)整合、業(yè)務(wù)整合、數(shù)據(jù)整合、系統(tǒng)整合。

【關(guān)鍵詞】??政府?dāng)?shù)據(jù);共享;開(kāi)放;整合

一、認(rèn)識(shí)“政府?dāng)?shù)據(jù)”

目前，人們對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)”尚無(wú)權(quán)威統(tǒng)一的定義。一般來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)是指各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及依法行使行政職權(quán)的組織在其管理或提供公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲得或擁有的數(shù)據(jù)。不過(guò)，在政府文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，與“政府?dāng)?shù)據(jù)”相近的概念有“政府信息資源”“政務(wù)信息資源”“政府信息”“政務(wù)信息”“政務(wù)數(shù)據(jù)”等，因此有人甚至認(rèn)為，“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“政府信息資源”或“政務(wù)信息資源”含義基本一致，可以等同使用。從這個(gè)意義上講，我們可以采用《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)）對(duì)政府信息資源的定義，即“政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門(mén)直接或通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等”。因此，我們也可以此作為“政府?dāng)?shù)據(jù)”的具體定義。

盡管如此，“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“政務(wù)信息資源”等說(shuō)法之間仍然還是存在著一些細(xì)微的差別的。這種差別來(lái)自這樣幾個(gè)方面：

首先，“數(shù)據(jù)”與“信息”之間存在著一個(gè)梯次關(guān)系，如圖1所示（圖1也被稱為DIKW模型）。圖1所示的遞進(jìn)關(guān)系，表明“數(shù)據(jù)”比“信息”更為根本，“數(shù)據(jù)”強(qiáng)調(diào)“信息”的一種更加原始的狀態(tài)，保留了更多原始的“信息”，人們通過(guò)“數(shù)據(jù)”可以挖掘更多的“信息”。《德國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃與展望——G8開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章的實(shí)施》就認(rèn)為，“信息”是所有數(shù)據(jù)的集合，“數(shù)據(jù)”是純粹的“事實(shí)”，具有無(wú)修飾的、獨(dú)立的性質(zhì)，通過(guò)上下文和周?chē)h(huán)境的相互作用，這些“數(shù)據(jù)”（或“事實(shí)”）在一個(gè)具體的、特定的背景環(huán)境下，進(jìn)行釋義后成為人類所定義的“信息”。

從這個(gè)意義上講，相較于“政府信息”，“政府?dāng)?shù)據(jù)”更適合作為大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用對(duì)象。因此，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)從政府信息公開(kāi)向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放轉(zhuǎn)型，就是強(qiáng)調(diào)由公眾的“知情權(quán)”向政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)變，要讓社會(huì)公眾能夠應(yīng)用更加基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)。

G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的五大原則，特別強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)通用性，要求盡可能多地支持各種數(shù)據(jù)格式，支持多類型用戶的廣泛、無(wú)障礙的使用。

其次，“政府信息”和“政府?dāng)?shù)據(jù)”往往指向不同的內(nèi)涵。“政府信息”強(qiáng)調(diào)一種更加直觀、提供給人們的行政管理內(nèi)容。如各種各樣的政府文件、規(guī)章制度等。這些跟人們的權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)，因而必須直白明確。而“政府?dāng)?shù)據(jù)”則強(qiáng)調(diào)基于上述“政府信息”而進(jìn)行的行政業(yè)務(wù)處理的條件、依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果的數(shù)字化材料。例如，加拿大《開(kāi)放政府指令》就認(rèn)為，“開(kāi)放數(shù)據(jù)”中的“數(shù)據(jù)”指結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，“開(kāi)放信息”中的“信息”則指非結(jié)構(gòu)化的文檔和多媒體素材等。

再次，大數(shù)據(jù)豐富深化了“政府?dāng)?shù)據(jù)”的內(nèi)涵。大數(shù)據(jù)具有“4V”的特征，即數(shù)據(jù)規(guī)模大（Volume），數(shù)據(jù)種類繁多（Variety），數(shù)據(jù)處理速度快（Velocity），數(shù)據(jù)價(jià)值密度低（Value）。近年來(lái)，人們將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府行政管理及其數(shù)據(jù)處理工作，這也使得更多政府業(yè)務(wù)過(guò)程被數(shù)字化并被納入“政府?dāng)?shù)據(jù)”的范疇。

第四，近來(lái)“政府?dāng)?shù)據(jù)”被大量使用，也與當(dāng)前流行“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的說(shuō)法有密切關(guān)系。

因此，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)“政府?dāng)?shù)據(jù)”的具體含義時(shí)，在認(rèn)識(shí)到其與“政府信息資源”等相關(guān)概念的相同之處時(shí)，也應(yīng)該注意到這些細(xì)微差別。

二、“政府?dāng)?shù)據(jù)”的演變

我們只有通過(guò)“政府?dāng)?shù)據(jù)”的演變歷程，才能夠真正地看清其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

（一）“政府?dāng)?shù)據(jù)”的發(fā)展階段

近年來(lái)，如何認(rèn)識(shí)、處理政府?dāng)?shù)據(jù)成為全球其他各國(guó)的政治、行政管理以及電子政務(wù)建設(shè)的重要問(wèn)題，政府?dāng)?shù)據(jù)引起人們的廣泛關(guān)注。同時(shí)，人們對(duì)其也有著各種不同的說(shuō)法和理解。例如，就我國(guó)的情況來(lái)看，人們常常將政府?dāng)?shù)據(jù)與“開(kāi)放”“共享”聯(lián)系在一起，有時(shí)甚至是將政府?dāng)?shù)據(jù)與“開(kāi)放共享”統(tǒng)一在一起。這些不同的要求給人們帶來(lái)很多困惑，也給電子政務(wù)建設(shè)帶來(lái)一些困難。但實(shí)際上，政府?dāng)?shù)據(jù)本身是一個(gè)特定歷史時(shí)期的概念，其歷史并不長(zhǎng)。從各國(guó)發(fā)展實(shí)際來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.信息公開(kāi)。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，政府?dāng)?shù)據(jù)最初是以“政府信息公開(kāi)”的面目出現(xiàn)的，主要是美國(guó)等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在“知情權(quán)”“透明政府”“陽(yáng)光政府”等訴求、要求下而提出的一項(xiàng)政策措施;在互聯(lián)網(wǎng)逐步得到應(yīng)用之后，政府信息公開(kāi)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，并被賦予更多的功能要求。

2.政府專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。隨著信息化的深入發(fā)展和電子政務(wù)的日益普及，政府信息公開(kāi)工作日益深化并逐漸成為電子政務(wù)建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，從而使得政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，成為支撐政府行政管理的重要內(nèi)容，政府?dāng)?shù)據(jù)日益成為一個(gè)獨(dú)立的關(guān)鍵內(nèi)容受到人們的關(guān)注。在這個(gè)階段，各政府職能部門(mén)開(kāi)始基于各自的職能業(yè)務(wù)，建設(shè)與其電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)的專題數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合。職能業(yè)務(wù)部門(mén)的電子政務(wù)建設(shè)在改進(jìn)服務(wù)社會(huì)公眾效能的同時(shí)，也帶來(lái)諸多新的問(wèn)題，例如重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島等。這些問(wèn)題讓人們意識(shí)到業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合的重要性。

整合重點(diǎn)包括兩個(gè)方向：首先是試圖通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站去整合各職能業(yè)務(wù)系統(tǒng)。政府門(mén)戶網(wǎng)站是指一級(jí)政府在各部門(mén)的信息化建設(shè)基礎(chǔ)之上，建立起跨部門(mén)、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關(guān)政府部門(mén)的政務(wù)信息與業(yè)務(wù)應(yīng)用，使合適的人能夠在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。因此，從政府門(mén)戶網(wǎng)站的這個(gè)定義，我們可以看出其整合的方向是各職能業(yè)務(wù)部門(mén)的電子政務(wù)建設(shè)系統(tǒng)。其次是基礎(chǔ)信息資源的整合。在電子政務(wù)發(fā)展初期，為了解決信息孤島問(wèn)題、提高電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的效率，人們提出了建設(shè)所謂的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的思路。但是，在如何認(rèn)識(shí)、建設(shè)、管理、運(yùn)維基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的問(wèn)題上，一直未能找到有效的理論認(rèn)識(shí)和操作方法。

從這個(gè)過(guò)程來(lái)看，業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合與政府?dāng)?shù)據(jù)的整合是兩回事兒，不能混為一談。政府?dāng)?shù)據(jù)本身并不是憑空出現(xiàn)的，而是伴隨電子政務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要而出現(xiàn)、并在發(fā)展過(guò)程中慢慢地獨(dú)立出來(lái)的。因此，我們不能只顧著政府?dāng)?shù)據(jù)談?wù)撜當(dāng)?shù)據(jù)，而必須將其置于電子政務(wù)發(fā)展的大環(huán)境下去分析、對(duì)待。從這個(gè)意義出發(fā)，我們所談?wù)摰恼當(dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)該是電子政務(wù)頂層框架下的政府?dāng)?shù)據(jù)。因此，電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)就成為我們認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)屬性的一個(gè)基礎(chǔ)要素。

盡管如此，政府?dāng)?shù)據(jù)的獨(dú)立性也日益凸顯。因此，一些國(guó)家建立了專門(mén)的數(shù)據(jù)公開(kāi)網(wǎng)站。

4.大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府被認(rèn)為是掌控全社會(huì)數(shù)據(jù)資源最全面的對(duì)象，所以政府?dāng)?shù)據(jù)一直被人們寄予更多期望。但是，對(duì)于如何進(jìn)行深入開(kāi)發(fā)利用，國(guó)內(nèi)外有著不同的認(rèn)識(shí)和做法。國(guó)外的做法是建立專門(mén)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站;我國(guó)的做法則比較曲折，最初有專門(mén)的所謂“信息資源開(kāi)發(fā)利用”的計(jì)劃，并出臺(tái)了專門(mén)的文件，但是并沒(méi)有得到很好的實(shí)施、更沒(méi)有取得有效的成果。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展給各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用發(fā)展方向帶來(lái)了巨大轉(zhuǎn)變。這也使得政府?dāng)?shù)據(jù)真正地超越了政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)本身，而成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。在這種情況下，我們思考政府?dāng)?shù)據(jù)，又多了一個(gè)維度，即大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

然而，政府?dāng)?shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不僅面臨傳統(tǒng)的政府部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題，也遇到了嚴(yán)峻的法律、政策與技術(shù)等多方面的障礙，例如隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、產(chǎn)權(quán)歸屬等，這也使得政府?dāng)?shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化舉步維艱。

5.數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)。政府?dāng)?shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化路徑也給政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放問(wèn)題提供了科學(xué)的理論方法和實(shí)現(xiàn)路徑，特別是數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系為人們破解政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享問(wèn)題提供了最為有力的指導(dǎo)工具。

長(zhǎng)期以來(lái)，盡管人們一直強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化開(kāi)發(fā)應(yīng)用的巨大價(jià)值，但卻一直無(wú)法從技術(shù)上落實(shí)、展開(kāi)。雖然美國(guó)在其聯(lián)邦政府組織架構(gòu)（Federal?Enterprise?Architecture，F(xiàn)EA）中，專門(mén)安排了數(shù)據(jù)參考模型（Data?Reference?Model，DRM），但是DRM所采用的技術(shù)方法卻無(wú)法解釋諸多業(yè)務(wù)問(wèn)題，因而其實(shí)效并不顯著。我國(guó)也在政府?dāng)?shù)據(jù)的體系架構(gòu)建設(shè)方面進(jìn)行了諸多的努力，早在2002年就提出了電子政務(wù)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)與電子政務(wù)信息資源目錄體系與交換體系，試圖從技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)范統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)的共享應(yīng)用，然而將近二十多年過(guò)去了，很多核心問(wèn)題仍然存在。

出現(xiàn)這些情況的主要原因，在于我們沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)據(jù)屬性、沒(méi)有建立科學(xué)合理的數(shù)據(jù)管理體系。可喜的是，近些年來(lái)，隨著有關(guān)數(shù)據(jù)屬性相關(guān)的理論、技術(shù)和信息系統(tǒng)架構(gòu)的成熟，有些內(nèi)容甚至是建立了相應(yīng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)了。例如，多年前已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)完善的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，自2008年開(kāi)始有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理特別是主數(shù)據(jù)管理的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（ISO8000）體系開(kāi)始陸續(xù)發(fā)布。一些國(guó)際專業(yè)機(jī)構(gòu)（如國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)，DAMA）和大型IT企業(yè)（如IBM等）也逐步地建立起規(guī)范、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理（或數(shù)據(jù)治理）知識(shí)體系。雖然這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放問(wèn)題，但是卻為我們構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理體系提供了科學(xué)的數(shù)據(jù)管理理論和方法論。

6.政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理。要真正地促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享，還必須解決數(shù)據(jù)責(zé)任與數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放而展開(kāi)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)問(wèn)題的討論。盡管已經(jīng)具備了政府?dāng)?shù)據(jù)管理知識(shí)體系，但要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理，仍然還存在很多的技術(shù)、制度障礙。這成為當(dāng)前人們大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化研究的一個(gè)熱門(mén)話題。

隨著人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)的深入發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)在加強(qiáng)政府行政管理、促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面將進(jìn)一步發(fā)展重要作用;同時(shí)，數(shù)據(jù)智能的應(yīng)用也將帶給政府行政管理以更多的創(chuàng)新、發(fā)展，并將進(jìn)一步帶來(lái)國(guó)家治理體系的深刻變革。

（二）“政府?dāng)?shù)據(jù)”的演變特征

首先，從上述演變歷程來(lái)看，“政府?dāng)?shù)據(jù)”的內(nèi)涵與技術(shù)變革緊密聯(lián)系在一起?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，“政府?dāng)?shù)據(jù)”是以紙面的文字出現(xiàn)的，政府信息公開(kāi)是政府政策文件及行政記錄的公開(kāi);有了互聯(lián)網(wǎng)之后，“政府?dāng)?shù)據(jù)”的內(nèi)涵變得更加豐富，不但是形式上包含紙質(zhì)和電子方式，而且內(nèi)容上也要求共享更多的原始政府?dāng)?shù)據(jù)如空間地理信息、各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表格、視頻音頻數(shù)據(jù)等;而大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，則給政府?dāng)?shù)據(jù)的管理帶來(lái)挑戰(zhàn)，要求從元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)管理等技術(shù)層面加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理，并在此基礎(chǔ)上逐步建立完善的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系。

其次，不同的國(guó)家在“政府?dāng)?shù)據(jù)”的發(fā)展方式和過(guò)程上存在顯著的不同。美國(guó)政府在紙質(zhì)時(shí)代的“政府?dāng)?shù)據(jù)”建設(shè)上經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)間，形成了系統(tǒng)、完整的政府信息公開(kāi)制度體系，因此在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以及大數(shù)據(jù)時(shí)代，其政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享以及對(duì)外開(kāi)放方面相對(duì)比較完整地經(jīng)歷了上述發(fā)展歷程。我國(guó)從2008年開(kāi)始發(fā)布實(shí)施政府信息公開(kāi)條例，但是近年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，政府?dāng)?shù)據(jù)被看作是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，因而近年來(lái)我國(guó)在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)整合共享方面進(jìn)展迅速，出臺(tái)了一系列政策文件，也取得了令人矚目的成績(jī)。

第三，“政府?dāng)?shù)據(jù)”往往以多重表現(xiàn)形式出現(xiàn)。例如，盡管根據(jù)DIKW模型，數(shù)據(jù)和信息之間存在遞進(jìn)關(guān)系，但在平時(shí)的表述中，政府?dāng)?shù)據(jù)往往與其他概念交叉使用，在政務(wù)公開(kāi)場(chǎng)合用“政府信息”、在其他一些場(chǎng)合又用政府?dāng)?shù)據(jù)，人們對(duì)此似乎并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)的整合：共享、開(kāi)放，治理、管理

如何充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)（信息）的價(jià)值，一直是個(gè)重大問(wèn)題。在信息化之前的時(shí)代，該問(wèn)題只牽扯政治和行政層面，人們所在乎的是政府?dāng)?shù)據(jù)或信息的公開(kāi)、開(kāi)放;但在進(jìn)入信息化時(shí)代后，這個(gè)問(wèn)題變得更復(fù)雜了，不再僅僅是個(gè)政治或行政效能的問(wèn)題，還牽扯到更為底層的技術(shù)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題;而且，從實(shí)踐上來(lái)講，如果不解決這些技術(shù)問(wèn)題，政府?dāng)?shù)據(jù)或信息的開(kāi)放就無(wú)法有效實(shí)施或高效運(yùn)行。為此，近年來(lái)人們提出了很多的概念、說(shuō)法和期望。從當(dāng)前的情況來(lái)看，我們可以將這些說(shuō)法和愿望劃分為以下兩組情況。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、政府?dāng)?shù)據(jù)共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享

從國(guó)外的發(fā)展情況來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是政府信息公開(kāi)深入發(fā)展的產(chǎn)物。因此，世界銀行在2012年發(fā)表的《如何認(rèn)識(shí)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提高政府的責(zé)任感》報(bào)告認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是指政府產(chǎn)生、收集和擁有的數(shù)據(jù)、在知識(shí)共享許可下發(fā)布、允許共享、分發(fā)、修改，甚至對(duì)其進(jìn)行商業(yè)使用，并強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)具有三個(gè)特性：非專有性（非歧視性）、機(jī)器可讀性和開(kāi)放授權(quán)性（自由使用、重復(fù)使用、操作和傳播）。

從我國(guó)的發(fā)展情況來(lái)看，2008年5月1日頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》之后，隨著2015年8月31日國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)文），“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”便受到人們的高度關(guān)注。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)所使用的政府信息共享也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢當(dāng)?shù)據(jù)共享”。

而且，人們往往將“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”界定為政府機(jī)構(gòu)向社會(huì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù);而將“政府?dāng)?shù)據(jù)共享”界定為政府機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)提供。根據(jù)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，數(shù)據(jù)開(kāi)放是指，在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放，開(kāi)放主體是政府部門(mén)和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)，開(kāi)放對(duì)象是社會(huì)公眾，開(kāi)放目的是為了保障民生、釋放商業(yè)增值潛力。而關(guān)于數(shù)據(jù)共享，這份文件規(guī)定的是政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享，側(cè)重政府各部門(mén)之間，主要是金稅、金關(guān)、金財(cái)、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享和交換，目的在增強(qiáng)政府公信力，提高行政效率，提升服務(wù)水平。再比如，《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》便認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是指行政機(jī)關(guān)因履行職責(zé)需要使用其他行政機(jī)關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)或者為其他行政機(jī)關(guān)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為;而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，是指行政機(jī)關(guān)面向公民、法人和其他組織提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。因此，依據(jù)《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》，“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”應(yīng)該是“政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)外開(kāi)放”，“政府?dāng)?shù)據(jù)共享”應(yīng)該是“政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)部共享”。

盡管上述法律法規(guī)或政策文件對(duì)于“共享”“開(kāi)放”規(guī)定了諸多的差異性要求，但是這些差異性要求都必須落實(shí)到具體的技術(shù)架構(gòu)層面去解決和實(shí)現(xiàn)。這種思維為我們深入思考政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用路徑提供了新的支點(diǎn)，即尋找能夠支撐政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放的底層整合架構(gòu)框架。

（二）數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理

為了明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理、政府?dāng)?shù)據(jù)管理的具體含義和區(qū)別，我們有必要先明確一下數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理的含義和區(qū)別。

從當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)語(yǔ)境來(lái)看，人們對(duì)于“治理”一詞有著相對(duì)特別的偏好，例如“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”是人們慣常使用的一個(gè)宏大論述中的常用詞，而“管理”一詞因?yàn)閷?shí)在是應(yīng)用得太普遍了，反倒不被人們所喜好。而且，目前，人們普遍認(rèn)為，“治理”主要強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)，發(fā)揮企業(yè)、市場(chǎng)等各方面的積極性，強(qiáng)調(diào)政府與其他利益主體之間的互動(dòng)性;而“管理”則是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于企業(yè)、市場(chǎng)的單方面的行政作用。

然而，“治理”“管理”在應(yīng)用于數(shù)據(jù)資源領(lǐng)域時(shí)，其含義和關(guān)系則大為不同：數(shù)據(jù)管理包含數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)管理的一個(gè)組成部分。國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA，Data?Management?Association?International）在2009年發(fā)布的數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系（DBMOK1.0）中，將數(shù)據(jù)管理界定為10個(gè)管理職能，即數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構(gòu)管理、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、參考數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)和商務(wù)智能管理、文檔和內(nèi)容管理、元數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，數(shù)字治理是其核心內(nèi)容;我國(guó)的數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型（DCMM）（GB/T?36073-2018）將數(shù)據(jù)管理能力定義為數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)生存周期8個(gè)核心能力域，其中就包含數(shù)據(jù)治理。因此，DAMA認(rèn)為，數(shù)據(jù)管理是規(guī)劃、控制和提供數(shù)據(jù)及信息資產(chǎn)的一組業(yè)務(wù)職能，包括開(kāi)發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)督有關(guān)數(shù)據(jù)的計(jì)劃、方案、項(xiàng)目、流程、方法和程序，從而控制、保護(hù)、交付和提高數(shù)據(jù)和信息資產(chǎn)的價(jià)值;而數(shù)據(jù)治理是在數(shù)據(jù)管理和使用層面上進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督和控制。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)的整合

政府?dāng)?shù)據(jù)管理特別是DAMA的數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系（DBMOK1.0）、數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型（DCMM）（GB/T?36073-2018）為我們探尋政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享、開(kāi)放的底層整合架構(gòu)框架提供了很有價(jià)值的技術(shù)參考與實(shí)踐方法。

盡管如此，在應(yīng)用這些技術(shù)和方法時(shí)，仍然還有許多需要我們結(jié)合政府業(yè)務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)的獨(dú)特性進(jìn)行修改完善、融合深化之處。實(shí)際上，上述方法和標(biāo)準(zhǔn)，都是圍繞一個(gè)獨(dú)立的企業(yè)或機(jī)構(gòu)而展開(kāi)的，但就政府而言，其邊界則過(guò)于龐大和復(fù)雜;而且，就政府?dāng)?shù)據(jù)而言，除了自身的數(shù)據(jù)屬性分析、數(shù)據(jù)架構(gòu)構(gòu)建外，還必須充分地與電子政務(wù)總體架構(gòu)相統(tǒng)一。就我國(guó)的電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)來(lái)看，其中的很多基礎(chǔ)工作仍然不夠充分，一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題也沒(méi)有得到統(tǒng)一。例如，就電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)而言，目前各級(jí)政府都在強(qiáng)調(diào)所謂的頂層設(shè)計(jì)，也都設(shè)計(jì)類似的內(nèi)容。這顯然是一種不合理的狀態(tài)。實(shí)際上，根據(jù)Zachman框架，針對(duì)一個(gè)復(fù)雜的信息系統(tǒng)，不同的利益相關(guān)者應(yīng)該分工處理不同的問(wèn)題，而不是各層級(jí)主體都關(guān)心同一個(gè)問(wèn)題，特別是都去關(guān)心最核心、最基礎(chǔ)的問(wèn)題。

因此，參考上述有關(guān)數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系，并結(jié)合我國(guó)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放，必須構(gòu)建電子政務(wù)總體架構(gòu)框架、政府業(yè)務(wù)參考模型、政府?dāng)?shù)據(jù)參考模型等并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的政府業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)整合。也就是說(shuō)，共享、開(kāi)放是我們實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，我們必須對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)方面進(jìn)行整合;只有解決了整合問(wèn)題，共享、開(kāi)放才能得到有效地進(jìn)行和展開(kāi)。政府?dāng)?shù)據(jù)整合是實(shí)現(xiàn)其共享、開(kāi)放的技術(shù)基礎(chǔ)。

政府?dāng)?shù)據(jù)整合其實(shí)應(yīng)該是信息化時(shí)代的產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的紙媒時(shí)代，“政府?dāng)?shù)據(jù)”并不存在所謂的整合問(wèn)題。然而，從制度建設(shè)上講，紙媒時(shí)代的政府信息公開(kāi)的各類相關(guān)配套法律法規(guī)等為大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放提供了基礎(chǔ)性制度依據(jù)和參考，是確保政府?dāng)?shù)據(jù)得到正確合理應(yīng)用的重要條件。

四、美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐

美國(guó)政府開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)管理建設(shè)的時(shí)間相對(duì)最長(zhǎng)、也最為系統(tǒng)完整，一些探索和做法為世界很多國(guó)家所效仿和學(xué)習(xí)。不過(guò)，目前國(guó)內(nèi)外專門(mén)分析闡述美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐的材料很少，更多的是分析和介紹美國(guó)政府信息公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享等。在這里，我們根據(jù)“整合”的要求，去梳理美國(guó)政府開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)整合的做法和經(jīng)驗(yàn)。

我們可以從以下三個(gè)階段去認(rèn)識(shí)美國(guó)政府的數(shù)據(jù)整合實(shí)踐。

（一）政府信息公開(kāi)

作為移民國(guó)家，美國(guó)最早開(kāi)展了政府信息公開(kāi)活動(dòng)。美國(guó)憲法很早就要求公開(kāi)政府信息;1789年頒布《管家法》，要求各政府部門(mén)發(fā)布政務(wù)信息;1946年通過(guò)《聯(lián)邦行政程序法》，要求聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)必須讓社會(huì)公眾能夠獲取政務(wù)信息和行政資料。不過(guò)，由于這些早期的政務(wù)信息公開(kāi)規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、粗糙，效果并不明顯。

1966年之后，政府信息公開(kāi)的這種初級(jí)狀況開(kāi)始得到改觀。這一年通過(guò)了《信息自由法》，在信息公開(kāi)的立法上有不少的創(chuàng)新發(fā)展，例如提出了“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”“任何人享有平等的公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)”和“司法救濟(jì)原則”等。該法第一次從成文法上提供了公眾獲得政府信息的權(quán)利，是美國(guó)當(dāng)代行政法中有關(guān)公民知情權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度。為彌補(bǔ)《信息自由法》的不足，1974年又通過(guò)了《隱私權(quán)法》，其宗旨是限制政府機(jī)構(gòu)在公開(kāi)政務(wù)信息時(shí)泄露個(gè)人隱私，為此《隱私權(quán)法》規(guī)定，任何個(gè)人都可以查看聯(lián)邦政府保存的有關(guān)其本人的信息，聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)保存的個(gè)人信息必須準(zhǔn)確、全面、及時(shí)、合理相關(guān);聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)必須直接從信息的主人處獲得相關(guān)信息。1977年開(kāi)始實(shí)施的《陽(yáng)光下的政府法》將政府信息公開(kāi)的范圍擴(kuò)大到政府會(huì)議公開(kāi)，允許任何人觀看和旁聽(tīng)政府會(huì)議。

上述的《信息自由法》《隱私權(quán)法》和《陽(yáng)光下的政府法》構(gòu)成了一套相對(duì)完整的美國(guó)聯(lián)邦政府信息公開(kāi)制度體系，不僅將法律法規(guī)、政府文件和政府會(huì)議都納入政府信息公開(kāi)范疇，而且注意維持信息公開(kāi)與隱私保護(hù)之間的微妙平衡。這些制度安排為后來(lái)的政府?dāng)?shù)據(jù)整合提供了制度保障。

（二）電子政務(wù)總體架構(gòu)設(shè)計(jì)

首先是構(gòu)建美國(guó)聯(lián)邦政府的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)框架。

為此，美國(guó)總統(tǒng)辦公廳管理和預(yù)算辦公室（OMB）于2002年提出了“Federal?Enterprise?Architecture，F(xiàn)EA”，并從2006和2007財(cái)政年度開(kāi)始，將其用于美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算編制。FEA已經(jīng)成為聯(lián)邦政府行政管理的日常工作內(nèi)容與操作工具。

FEA是一種基于業(yè)務(wù)與績(jī)效的、用于某級(jí)政府的跨部門(mén)的績(jī)效改進(jìn)框架，它為OMB和聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)提供了描述、分析聯(lián)邦政府架構(gòu)及其提高服務(wù)公民的能力的新方式，其目的就是確認(rèn)那些能夠簡(jiǎn)化流程、共用聯(lián)邦I(lǐng)T投資及整合政府機(jī)構(gòu)之間和聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)線之內(nèi)的工作機(jī)會(huì)。FEA由5個(gè)參考模型組成（如圖2），它們共同提供了聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)、績(jī)效與技術(shù)的通用定義和架構(gòu)。如果政府機(jī)構(gòu)要建立理想的組織架構(gòu)，這些參考模型將可以作為系統(tǒng)分析政府的業(yè)務(wù)流程、服務(wù)能力、組織構(gòu)件與所用技術(shù)的基礎(chǔ)。這些模型也是專門(mén)用于幫助跨部門(mén)分析、發(fā)現(xiàn)政府的重復(fù)投資與能力差距、尋找聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)部與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)會(huì)。為了從技術(shù)上進(jìn)行聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)整合，F(xiàn)EA在其5個(gè)模型中專門(mén)設(shè)立一個(gè)數(shù)據(jù)參考模型（DRM）。

其次是建立統(tǒng)一的政府門(mén)戶網(wǎng)站。

在1993-2000年間，美國(guó)政府的電子政務(wù)建設(shè)獲得快速發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)很大的問(wèn)題。因?yàn)槊總€(gè)政府機(jī)構(gòu)都獨(dú)立地建設(shè)自己的網(wǎng)站，有的甚至是每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的每個(gè)業(yè)務(wù)都建立一個(gè)網(wǎng)站，因而政府網(wǎng)站數(shù)量立即膨脹，一度達(dá)到2萬(wàn)多個(gè)。這些政府網(wǎng)站的內(nèi)容非常豐富，頁(yè)面數(shù)量多達(dá)幾千萬(wàn)，一般的公民很難通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索來(lái)準(zhǔn)確快捷地獲得政府服務(wù)。這就需要政府門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行整合和引導(dǎo)，為此克林頓政府于2000年9月開(kāi)通其超級(jí)電子政務(wù)網(wǎng)站（www.firstgov.gov）即美國(guó)聯(lián)邦政府門(mén)戶網(wǎng)站。

（三）基于統(tǒng)一門(mén)戶的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放階段

1.基本情況。當(dāng)前人們對(duì)于歐美國(guó)家開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)提出了諸多觀點(diǎn)和解釋。例如，國(guó)外有人認(rèn)為，“一個(gè)是出于政治考量，植根于民主和信息自由的精神，另一個(gè)則是站在經(jīng)濟(jì)利益的角度，以此拉動(dòng)信息市場(chǎng)增長(zhǎng)”;國(guó)內(nèi)有學(xué)者甚至是從更細(xì)、更廣泛的角度去解釋，認(rèn)為“擴(kuò)大民主參與，推動(dòng)政府治理變革;鼓勵(lì)創(chuàng)新，擴(kuò)大信息再利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;增進(jìn)信息共享，加強(qiáng)執(zhí)法，提高政府工作效率;抑制腐敗，沖擊保密文化，增強(qiáng)政府公信力”?？磥?lái)，這些觀點(diǎn)都沒(méi)有考慮到美國(guó)等國(guó)家在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)之前所開(kāi)展的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)和建立統(tǒng)一的政府門(mén)戶網(wǎng)站對(duì)于整合政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)性作用。

在這些基礎(chǔ)性作用下，美國(guó)的奧巴馬政府于2009年頒布《開(kāi)放政府指令》（US?Open?Government?Directive），要求政府在網(wǎng)上開(kāi)放更多的數(shù)據(jù)，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的三原則“透明、參與、協(xié)作”，并啟動(dòng)建設(shè)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站（www.data.gov）;2012年發(fā)布《數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)21世紀(jì)平臺(tái)以更好地服務(wù)美國(guó)人民》的報(bào)告，指出開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)成為電子政府的支撐，要以信息為中心、以用戶為中心、保障安全和隱私，建立一個(gè)21世紀(jì)的共享平臺(tái)。此外，美國(guó)政府每?jī)赡臧l(fā)布一次“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃”，要求不斷擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域。

2018年12月24日，美國(guó)會(huì)正式投票通過(guò)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》，將向公眾開(kāi)放“非敏感”政府?dāng)?shù)據(jù)。該法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須以“機(jī)器可讀”格式，即以方便公眾在智能手機(jī)或電腦上閱讀的數(shù)據(jù)格式，發(fā)布任何不涉及公眾隱私或國(guó)家安全的“非敏感”信息。該法案還要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任命一名首席數(shù)據(jù)官來(lái)監(jiān)督所有開(kāi)放數(shù)據(jù)的工作。實(shí)際上，早在2012年，美國(guó)紐約市就通過(guò)了《開(kāi)放數(shù)據(jù)法案》，這是美國(guó)歷史上首次將政府?dāng)?shù)據(jù)大規(guī)模開(kāi)放納入立法。該法案要求，到2018年，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)以外，紐約市的政府及分支機(jī)構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)必須對(duì)公眾實(shí)施開(kāi)放，市民們使用這些信息不需要經(jīng)過(guò)任何注冊(cè)、審批的煩瑣程序，使用數(shù)據(jù)也不受限制。

2.具體的整合做法。從加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)整合來(lái)講，美國(guó)政府構(gòu)建了統(tǒng)一的美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站。在開(kāi)通、建設(shè)美國(guó)聯(lián)邦政府電子政務(wù)門(mén)戶網(wǎng)站之后，時(shí)隔九年又開(kāi)通美國(guó)各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站。各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)從后臺(tái)上傳到Data.gov網(wǎng)站，該網(wǎng)站再將所有的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行集中、整合，公眾瀏覽Data.gov網(wǎng)站，可以找到所有聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)，包括經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，Data.gov是美國(guó)聯(lián)邦政府統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)發(fā)源地。這個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)門(mén)戶網(wǎng)站，讓公眾可以非常便捷地查找各類政府信息、數(shù)據(jù)。

五、其他一些國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐

自從2009年美國(guó)率先建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站之后，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放（Open?Government?Data，OGD）作為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始席卷全球，受到各國(guó)與國(guó)際組織的重視。英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家也相繼建立政府?dāng)?shù)據(jù)門(mén)戶網(wǎng)站;2011年9月，巴西、美國(guó)、英國(guó)等8個(gè)國(guó)家聯(lián)合簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)聲明》，建立“開(kāi)放政府合作伙伴計(jì)劃（Open?Government?Partnership，簡(jiǎn)稱OGP，也有人將其稱為“開(kāi)放政府聯(lián)盟”）。根據(jù)相關(guān)決議，新加入OGP的國(guó)家必須簽署《開(kāi)放政府宣言》，制定國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)計(jì)劃并征求公眾意見(jiàn)，并且就行動(dòng)進(jìn)展定期提交獨(dú)立報(bào)告。2013年6月17-18日，美、英、法、德、意、加、日、俄召開(kāi)G8峰會(huì)，發(fā)布G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》。目前，全球已經(jīng)有75個(gè)國(guó)家加入這一計(jì)劃，既包括美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、奧地利、西班牙等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家，聯(lián)合國(guó)、歐盟、經(jīng)合組織、世界銀行等國(guó)際組織也加入了開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)成為一項(xiàng)國(guó)際共識(shí)。

為深入認(rèn)識(shí)和理解國(guó)際政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)中的政府?dāng)?shù)據(jù)整合情況，下面具體介紹英國(guó)和“開(kāi)放政府合作伙伴計(jì)劃”（OGP）的發(fā)展情況。

（一）英國(guó)為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放而開(kāi)展的政府?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐

在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面，英國(guó)一直緊跟美國(guó)步伐，走在國(guó)際前列。根據(jù)“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open?Data?Barometer）和“全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Global?Open?Data?Index）兩項(xiàng)權(quán)威指標(biāo)2013-2014年的排名結(jié)果，英國(guó)的數(shù)據(jù)開(kāi)放程度位列世界首位。

英國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的這種成績(jī)，與其電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)整合有密切的關(guān)系。具體內(nèi)容如下：

1.電子政務(wù)總體架構(gòu)建設(shè)。在美國(guó)進(jìn)行電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，英國(guó)也開(kāi)始了電子政務(wù)系統(tǒng)的整合，并且采取的是與美國(guó)不同的技術(shù)路線。在2005年，英國(guó)政府內(nèi)閣辦公室電子政務(wù)組（e-Government?Unit）就發(fā)布了電子政務(wù)互操作框架（e-Government?Interoperability?Framework，e-GIF）第6.1版，已經(jīng)建立了相對(duì)完善的電子政務(wù)互操作框架（e-GIF）。比較美國(guó)的FEA和英國(guó)的e-GIF（電子政府互操作性模型），可以發(fā)現(xiàn)，兩種方法各有特點(diǎn)，前者注重業(yè)務(wù)流程整合及共享，后者則注意從技術(shù)上保證電子政務(wù)的互操作性。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)整合。早在2009年，英國(guó)政府就提出建設(shè)一站式政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站（data.?gov.uk），以集中公開(kāi)健康醫(yī)療、公共交通、天氣、公共支出等方面的數(shù)據(jù)。作為開(kāi)放數(shù)據(jù)合作伙伴聯(lián)盟的創(chuàng)始國(guó)之一，英國(guó)政府分別在2011年、2013年和2016年連續(xù)發(fā)布了三個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，制定了一系列政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策措施。為促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，英國(guó)還于2012年5月建立了世界上首個(gè)非營(yíng)利性的開(kāi)放數(shù)據(jù)研究所ODI（The?Open?Data?Institute）。這些政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策實(shí)踐，也有力地推進(jìn)了英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享。

（二）“開(kāi)放政府合作伙伴計(jì)劃”（OGP）成員國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)整合實(shí)踐

目前已經(jīng)有眾多國(guó)家加入OGP計(jì)劃，這些國(guó)家都被要求按照OGP的政策開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。OGP不僅僅是一個(gè)由諸多國(guó)家發(fā)起的多邊合作倡議，也是一個(gè)成員國(guó)之間的對(duì)話交流平臺(tái)和改進(jìn)機(jī)制。

對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放都是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅是一項(xiàng)政治、政府改革運(yùn)動(dòng)，也是一項(xiàng)非常具體的公共管理業(yè)務(wù)深化與信息化技術(shù)應(yīng)用。因此，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。

實(shí)際上，就發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)施情況來(lái)看，各國(guó)的表現(xiàn)仍然參差不齊。美國(guó)和英國(guó)因?yàn)樵陔娮诱?wù)建設(shè)方面具備比較充分的技術(shù)、行政管理基礎(chǔ)，在開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)整合上積累了比較扎實(shí)的基礎(chǔ)，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面走在其他成員國(guó)的前列。在開(kāi)放政府國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃方面，美國(guó)已經(jīng)發(fā)布了兩次，英國(guó)發(fā)布了三次，而德國(guó)一直到2015年才發(fā)布第一次國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。

就發(fā)展中國(guó)家的實(shí)施情況來(lái)看，情況卻遠(yuǎn)不如聲明中所期望的那么理想。就這些發(fā)展中國(guó)家的整體來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放仍然處于較低層級(jí)。多數(shù)發(fā)展中國(guó)家仍然停留在政府信息公開(kāi)層面，還沒(méi)有跡象表明開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)在發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)造出多大的企業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。多數(shù)國(guó)家制定了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略框架，但是卻較為松散，而且相應(yīng)的制度體系相對(duì)籠統(tǒng)單一。發(fā)展中國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)仍然任重道遠(yuǎn)。

六、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)整合存在的問(wèn)題

加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)整合一直是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的重要工作。在這個(gè)過(guò)程中，黨中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)都在相關(guān)文件中對(duì)此提出了明確的要求，初步形成了有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)整合的政策體系。根據(jù)這些政策要求，一些地方比較好地開(kāi)展了政府?dāng)?shù)據(jù)整合工作并發(fā)展出比較成功的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。這方面，江西省走在全國(guó)的前列。從2009年開(kāi)始，江西省就開(kāi)始了全省數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的建設(shè)，在思創(chuàng)數(shù)碼科技股份有限公司的技術(shù)支持下，最早在全國(guó)規(guī)劃建設(shè)省市縣三級(jí)交換平臺(tái)。到2018年底，初步建成“江西省政務(wù)數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放平臺(tái)”：從業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接情況來(lái)看，共有22個(gè)單位的49個(gè)系統(tǒng)與共享開(kāi)放平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“系統(tǒng)通”;從數(shù)據(jù)資源匯聚情況來(lái)看，人口庫(kù)匯聚了公安廳、人社廳、民政廳和司法廳等庫(kù)表數(shù)據(jù)共計(jì)1.4億余條，法人庫(kù)匯聚了司法廳、交通廳和信用平臺(tái)等庫(kù)表數(shù)據(jù)超過(guò)2000萬(wàn)條，初步實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)通”;從支撐政務(wù)服務(wù)應(yīng)用情況來(lái)看，“贛服通”實(shí)名用戶累計(jì)總數(shù)超過(guò)320萬(wàn)戶，累計(jì)上線贛服通事項(xiàng)為514項(xiàng)，初步實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)用通”。

政府?dāng)?shù)據(jù)整合是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。從這個(gè)意義上講，我國(guó)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)整合工作還面臨著很多不足，存在不少問(wèn)題。具體情況如下：

（一）原有的信息化認(rèn)知管理體系日益失去其應(yīng)有價(jià)值和功能

雖然我國(guó)早在1997年就從理論上提出了科學(xué)合理的信息化認(rèn)知框架，并構(gòu)建了適合中國(guó)特色的信息化管理體系，為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障;然而，大概從2010年開(kāi)始，我國(guó)原有的信息化認(rèn)知體系和信息化管理體系受到諸多挑戰(zhàn)和困擾，特別是由于沒(méi)有明確信息化與諸如大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、（新型）智慧城市等概念的關(guān)系，我國(guó)多年前行之有效的信息化認(rèn)知管理體系日益失去其應(yīng)有功能和價(jià)值。

這也給我國(guó)各地的電子政務(wù)規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)諸多困擾。一些基礎(chǔ)性工作沒(méi)有得到應(yīng)有的重視或堅(jiān)持，如基礎(chǔ)信息采集與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、云計(jì)算中心的規(guī)劃建設(shè)、數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)、重硬件建設(shè)輕信息資源與環(huán)境建設(shè)，等。這些問(wèn)題阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)的高效整合，使得我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放問(wèn)題無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（二）缺乏頂層設(shè)計(jì)直接阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)的有效整合

當(dāng)前，無(wú)論是整個(gè)國(guó)家信息化建設(shè)還是國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)層面，都缺乏相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，政府?dāng)?shù)據(jù)整合面臨更加復(fù)雜的局面。特別是大家對(duì)于如何認(rèn)識(shí)新一輪信息化條件下的電子政務(wù)總體架構(gòu)仍然存在著很多不同的認(rèn)識(shí)，例如全社會(huì)對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”就有著“千人千面”般的觀點(diǎn)和看法，這也使得人們對(duì)于認(rèn)識(shí)、理解和應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在著各種各樣的認(rèn)識(shí)和做法。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)整合缺乏有效的理論和技術(shù)方法

這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，我國(guó)沒(méi)有建立統(tǒng)一的電子政務(wù)數(shù)據(jù)參考模型，沒(méi)有構(gòu)建明確的政府?dāng)?shù)據(jù)架構(gòu)。美國(guó)、英國(guó)等電子政務(wù)先進(jìn)國(guó)家都已經(jīng)嘗試建立了自己的電子政務(wù)數(shù)據(jù)參考模型及其相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)架構(gòu)。

其次，對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)?002年就明確要建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)（基礎(chǔ)信息庫(kù)），但一直沒(méi)有建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和評(píng)估體系，在實(shí)踐中表現(xiàn)為隨意性較大。因此，無(wú)論是地方還是一些部門(mén)，隨意確定各自的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè);即使是在國(guó)家規(guī)劃層面，我們對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，其內(nèi)容也一再變化（除了人口、法人和空間地理三個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)）。

第三，我們還沒(méi)有建立相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理（治理）體系。建立數(shù)據(jù)治理機(jī)制并在此基礎(chǔ)上建立更加系統(tǒng)完善的數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系，是保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、改進(jìn)和提高數(shù)據(jù)管理效能的基礎(chǔ)性工作，這已經(jīng)成為數(shù)據(jù)管理科學(xué)的重要共識(shí)，也是促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。在這方面，國(guó)際上也已經(jīng)建立了一些相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范（例如，國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)所制定的數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系），而且近年來(lái)越來(lái)越多的行業(yè)、企業(yè)開(kāi)始應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范加強(qiáng)自身的數(shù)據(jù)管理。毫無(wú)疑問(wèn)，這些數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范在應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)管理（治理）時(shí)，還必須根據(jù)我國(guó)的政治和行政管理體制特點(diǎn)進(jìn)行必要的修改完善。

（四）缺乏相關(guān)的法律法規(guī)與制度

無(wú)論是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，還是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，都必須進(jìn)行相應(yīng)的制度體系的整合。就內(nèi)部共享來(lái)說(shuō)，相對(duì)比較好處理;但就政府?dāng)?shù)據(jù)的對(duì)外開(kāi)放來(lái)說(shuō)，制度建設(shè)的內(nèi)容就比較多，也需要花費(fèi)比較長(zhǎng)的時(shí)間。就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放問(wèn)題來(lái)說(shuō)，這方面的制度建設(shè)問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.法律法規(guī)尚不健全。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放比政府信息公開(kāi)的要求更高，問(wèn)題更復(fù)雜，需要在法律法規(guī)層面提供細(xì)致全面的保障。但我國(guó)在這方面所面臨的法律問(wèn)題仍然較多：首先，雖然我國(guó)在2008年頒布實(shí)施了《政府信息公開(kāi)條例》，但是就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放來(lái)說(shuō)，《政府信息公開(kāi)條例》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，我國(guó)對(duì)于個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的保護(hù)面臨來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。歐盟和美國(guó)都就網(wǎng)絡(luò)時(shí)代關(guān)于個(gè)人隱私和商業(yè)秘密保護(hù)制定了具體的法律制度，如歐盟的《通用數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例（GDPR）》。這方面我國(guó)尚沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定只是散布在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》等條款當(dāng)中。2018年5月1日實(shí)施的《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》（GB/T35273-2017）雖然在架構(gòu)上借鑒了歐盟GDPR的立法框架，但這僅僅是一個(gè)推薦性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并不具備強(qiáng)制性。第三，關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬，目前也無(wú)法律規(guī)制，這對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是個(gè)巨大的阻礙。

2.我國(guó)還沒(méi)有制定專門(mén)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)要比公開(kāi)政府信息來(lái)得復(fù)雜，牽扯的內(nèi)容更加廣泛，務(wù)必規(guī)劃清楚。從美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐來(lái)看，這些國(guó)家都制定了相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略與實(shí)施路線圖，并配以相應(yīng)的政策體系作保障。

我國(guó)雖然在多年前就在相關(guān)文件中要求開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，但還沒(méi)有制定專門(mén)的國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略與實(shí)施路線圖。而且，從一些文件來(lái)看，我們?cè)趯?duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的路徑選擇上，還沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。此外，我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的組織體系建設(shè)和必要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面仍然沒(méi)有建立、完善起來(lái)。因此，雖然有關(guān)文件確立了要求在2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)的目標(biāo)，然而由于很多基礎(chǔ)工作沒(méi)有完成，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放仍然任重道遠(yuǎn)。

七、加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)整合、實(shí)現(xiàn)共享開(kāi)放的政策建議

實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享，需要我們超越政府?dāng)?shù)據(jù)本身去規(guī)劃政府?dāng)?shù)據(jù)，從多方面進(jìn)行整合，統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。這些不僅包括網(wǎng)絡(luò)、硬件設(shè)施與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合（硬整合），也包括業(yè)務(wù)分類、業(yè)務(wù)規(guī)范的數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化，以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源庫(kù)的整合（軟整合）。為實(shí)現(xiàn)這些整合，需要我們?cè)诩夹g(shù)、理論和政策上進(jìn)行創(chuàng)新，探索適合我國(guó)實(shí)際的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放模式。

（一）基于輕裝信息化，重構(gòu)和創(chuàng)新信息化建設(shè)格局

長(zhǎng)期以來(lái)，包括電子政務(wù)在內(nèi)的我國(guó)信息化建設(shè)實(shí)踐常常受到各類新名詞、新概念、新說(shuō)法的沖擊，使得我國(guó)20多年前所建立的科學(xué)有效的國(guó)家信息化認(rèn)識(shí)體系即“信息化七要素論”無(wú)法得到深入發(fā)展。為此需要我們?cè)诔浞秩诤闲乱淮畔⒓夹g(shù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行信息化的理論創(chuàng)新。

新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息化由重裝向輕裝的轉(zhuǎn)變。與重裝信息化相比，輕裝信息化在基礎(chǔ)設(shè)施（物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等）、網(wǎng)絡(luò)（移動(dòng)寬帶）、大數(shù)據(jù)以及行業(yè)門(mén)戶網(wǎng)站治理等諸多方面都日益表現(xiàn)出多樣化特征，需要我們加強(qiáng)研究，從不同層面完善、豐富輕裝信息化的理論與實(shí)踐。當(dāng)前，尤其要以輕裝信息化去綜合認(rèn)識(shí)新一代信息技術(shù)對(duì)信息化建設(shè)的各種新作用、新現(xiàn)象、新業(yè)態(tài)、新形式，并根據(jù)輕裝信息化要求優(yōu)化我國(guó)的信息化建設(shè)管理體制。為此，可以考慮以輕裝信息化為理論基礎(chǔ)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為政策總綱，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為發(fā)展方向，構(gòu)建科學(xué)合理的信息化政策框架。

（二）加強(qiáng)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)

這方面包括諸多的建設(shè)、改進(jìn)、完善的建議。就當(dāng)前的情況來(lái)看，主要包括如下若干方面。

1.采取有效措施強(qiáng)制推進(jìn)國(guó)家政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)。電子政務(wù)外網(wǎng)是國(guó)家電子政務(wù)的核心基礎(chǔ)設(shè)施，長(zhǎng)期以來(lái)一直是各類信息化和電子政務(wù)發(fā)展政策、規(guī)劃文件的重要內(nèi)容，但就當(dāng)前情況來(lái)看，電子政務(wù)外網(wǎng)的發(fā)展并不盡如人意，從中央到各省的帶寬只有155M，直接影響到其網(wǎng)絡(luò)使用效益，無(wú)法發(fā)揮其統(tǒng)合業(yè)務(wù)專網(wǎng)的作用和功能。

今后應(yīng)該明確定位電子政務(wù)外網(wǎng)地位，并將其應(yīng)用納入各部門(mén)電子政務(wù)建設(shè)的考核內(nèi)容;增加其帶寬和網(wǎng)絡(luò)功能，促進(jìn)各職能部門(mén)將更多業(yè)務(wù)專網(wǎng)向外網(wǎng)遷移;完善外網(wǎng)應(yīng)用機(jī)制，為應(yīng)用部門(mén)提供更多服務(wù)權(quán)限。

2.研究規(guī)劃政務(wù)云中心建設(shè)。政務(wù)云中心建設(shè)是未來(lái)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)整合的基本方向，在規(guī)劃政務(wù)云時(shí)，必須注意到如下幾個(gè)方面的關(guān)系：與政務(wù)外網(wǎng)的統(tǒng)籌;與地方政務(wù)云建設(shè)的關(guān)系;與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)體系和全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)籌;研究起草可信政務(wù)云建設(shè)與應(yīng)用管理規(guī)范。

3.圍繞全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，簡(jiǎn)化優(yōu)化相關(guān)內(nèi)容。省級(jí)及以下地方政府的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，應(yīng)該依托本級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站統(tǒng)籌建設(shè)，并與各級(jí)辦事大廳（行政服務(wù)中心）緊密結(jié)合，形成統(tǒng)一高效的電子政務(wù)前臺(tái)—后臺(tái)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)政府門(mén)戶網(wǎng)站與行政服務(wù)中心的線上—線下的充分融合。

4.基于行政法和行政管理邏輯關(guān)系，構(gòu)建我國(guó)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型。從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，根據(jù)職責(zé)、職權(quán)、管理手段之間的行政邏輯關(guān)系，研究構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型，并以此修改、完善《政務(wù)信息資源目錄體系第4部分：政務(wù)信息資源分類》（GB/T?21063.4-2007）及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”改革，研究構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)家政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫(kù)和公共信息資源開(kāi)放平臺(tái)的開(kāi)放數(shù)據(jù)集。

5.綜合應(yīng)用合適的技術(shù)方法構(gòu)建我國(guó)的電子政務(wù)數(shù)據(jù)參考模型。

應(yīng)用主數(shù)據(jù)管理的理論和方法，指導(dǎo)我國(guó)的電子政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，構(gòu)建國(guó)家主數(shù)據(jù)，完善我國(guó)電子政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和基礎(chǔ)信息資源庫(kù)建設(shè)運(yùn)維管理機(jī)制。基于元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)的理論和方法，構(gòu)建小數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)框架，深化我們對(duì)于大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)和理解。

（三）建立完善我國(guó)電子政務(wù)數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化

數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系的最大特點(diǎn)，就是推進(jìn)數(shù)據(jù)管理的體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化;建立我國(guó)電子政務(wù)數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系，將深化我們對(duì)于政府信息資源的認(rèn)識(shí)和理解，有助于加快我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化建設(shè)，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放提供科學(xué)合理的理論與技術(shù)支撐。總之，數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系是我們開(kāi)展電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的重要的技術(shù)方法。

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)在建立我國(guó)的電子政務(wù)數(shù)據(jù)知識(shí)體系，陸陸續(xù)續(xù)地開(kāi)展了一些工作。今后應(yīng)該應(yīng)用當(dāng)前正在發(fā)展的有關(guān)數(shù)據(jù)管理（治理）的理論、技術(shù)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;結(jié)合電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型、數(shù)據(jù)參考模型的建設(shè)，梳理、完善我們正在和已經(jīng)開(kāi)展的電子政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、政府信息資源目錄編制、國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)等建設(shè)工作。

（四）明確政府?dāng)?shù)據(jù)（公共信息資源）開(kāi)放戰(zhàn)略路線圖

如前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)需要具備諸多條件做支撐的發(fā)展目標(biāo)。一些先行國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面的實(shí)踐，為我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。盡管如此，我國(guó)也沒(méi)必要加入“開(kāi)放政府合作伙伴”計(jì)劃，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐仍然必須著眼于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)籌發(fā)展。

當(dāng)前，首先是必須明確和統(tǒng)一我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)，明確和統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)（公共信息資源）開(kāi)放的說(shuō)法、概念、內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，研究制定具有中國(guó)特色的政府?dāng)?shù)據(jù)（公共信息資源）開(kāi)放戰(zhàn)略及其路線圖，并發(fā)布相應(yīng)白皮書(shū);明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略實(shí)施步驟、開(kāi)放原則、開(kāi)放內(nèi)容、開(kāi)放機(jī)制等，要以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)，引領(lǐng)各方面工作;要明確多層次的政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)及其門(mén)戶網(wǎng)站的建設(shè)路徑、政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)化使用規(guī)范;明確要求通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，推進(jìn)國(guó)內(nèi)大型互聯(lián)網(wǎng)（電子商務(wù)）平臺(tái)的數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程。

當(dāng)前，尤其需要加強(qiáng)對(duì)一些地方政府開(kāi)展的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)實(shí)踐與公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作的指導(dǎo)、總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上建立推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的一整套組織管理制度。

（五）加強(qiáng)制度建設(shè)

為加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)整合、推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，我們還必須在現(xiàn)有制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)如下三個(gè)方面的制度建設(shè)。

首先是促進(jìn)發(fā)展類制度建設(shè)。例如，政府信息公開(kāi)法及推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略及其配套制度如首席數(shù)據(jù)官制度等。

其次是規(guī)范支撐類制度建設(shè)。例如，有關(guān)公民信息知情權(quán)、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)證、數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬規(guī)定等。

第三是技術(shù)保障類制度建設(shè)。圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期管理，建立完善一整套的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)管理知識(shí)體系，研究起草、建立完善全面、系統(tǒng)的制度體系;建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)安全管理制度等。

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（責(zé)任編輯：王藝璇）

李廣乾，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心研究一處處長(zhǎng)、研究員。