[韓]李載賢

關(guān)鍵字：東盟；議事決策；非典型性；非正式性

東盟的議事政策過程具有非典型性和非正式性的特點(diǎn)。與制度化和規(guī)范化水平較高的歐盟相比，東盟議事決策過程缺乏透明性和規(guī)范性，諸多政策的制定過程和協(xié)商內(nèi)幕往往不為人知。

為深化韓國—東盟的關(guān)系、加強(qiáng)雙方合作，了解東盟的議事決策過程十分必要且十分重要。在新南方政策影響下，近期韓國駐東盟代表部的地位顯著提升，作用大大加強(qiáng)。為使韓國駐東盟代表部更加充分地發(fā)揮其影響力，有必要詳細(xì)掌握韓方提案在東盟審議的一般流程。雖然各提案具體的處理過程有所不同，但對(duì)一般流程的了解程度和對(duì)東盟各機(jī)構(gòu)職能的掌握程度仍會(huì)對(duì)工作推進(jìn)帶來很大影響。本文首先梳理東盟議事決策過程的基本原則、一般流程以及主要機(jī)構(gòu)的作用和權(quán)限。在簡(jiǎn)要介紹韓國—東盟關(guān)系以及相關(guān)議事決策流程后，提出有利于促進(jìn)合作和深化雙方關(guān)系的方案。本文所闡釋的東盟議事決策過程僅針對(duì)一般議題，個(gè)別議事決策過程可能與此有很大不同。另外，本文所述的議事決策過程相關(guān)內(nèi)容主要根據(jù)幾位專家和內(nèi)部人員所提供情況整理而成，存在一定局限。即使如此，在與東盟進(jìn)行合作的過程中，了解有關(guān)東盟必要決策過程最簡(jiǎn)化的一般理論也是有意義的。

東盟進(jìn)行議事決策的基本原則

協(xié)商與合議的原則

東盟方式（ASEAN Way）是維持東盟運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則，它不僅規(guī)范東盟各國之間的關(guān)系，還是指導(dǎo)議事決策的最基本原則。該原則大致由協(xié)商與合議（consultation and consensus）、尊重主權(quán)—不干涉內(nèi)政（respect for sovereignty and non-intervention）兩部分組成。①關(guān)于東盟的協(xié)商與合議原則、尊重主權(quán)原則以及不干涉內(nèi)政原則的總體性說明，參見Rodolfo C.Severino,Southeast Asia in Search of an ASEAN Community, Singapore:Institute of Southeast Asian Studies 2006,Chapter 1.其中，協(xié)商與合議(consultation and consensus)原則對(duì)議事決策影響更大。東盟內(nèi)部的一切決定都以成員國之間的緊密協(xié)商為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上形成眾議和決策。這一原則在東盟憲章第20 條中有明確規(guī)定。②東盟憲章參見http://asean.org/storage/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，其中第20條規(guī)定，作為一項(xiàng)基本原則，東盟的決策應(yīng)該建立在協(xié)商與合議的基礎(chǔ)上。

東盟內(nèi)部協(xié)商不順導(dǎo)致計(jì)劃或政策中途夭折的情況并不少見。最具代表性的事件是1991 年時(shí)任馬來西亞首相的馬哈蒂爾（Mahathir Mohamed）提出的東亞經(jīng)濟(jì)集團(tuán)（East Asia Economic Group,EAEG）倡議。馬哈蒂爾在沒有經(jīng)過東盟內(nèi)部協(xié)商的情況下，率先向中國提議并進(jìn)行公開討論。雖然東盟成員國沒有對(duì)此提出明確反對(duì)，但印度尼西亞、新加坡等不滿馬方此種處理方式的成員國并未積極參與該計(jì)劃，EAEG 計(jì)劃也逐漸變得有名無實(shí)。③Kai He,Institutional Balancing in the Asia Pacific:Economic Interdependence and China’s Rise,New York:Routledge,2009,pp.139-141.

協(xié)商與合議原則通常被解釋為各國協(xié)商至“全場(chǎng)一致同意”，但更確切地說，將協(xié)商原則理解為東盟內(nèi)部“不存在反對(duì)”或“不存在強(qiáng)烈的反對(duì)”更為妥當(dāng)。針對(duì)某一提案，如果沒有國家表示強(qiáng)烈反對(duì)則視為全體同意。這一原則與東盟創(chuàng)設(shè)時(shí)的情況有關(guān)。東盟各國國力差別較大，小國擔(dān)心本國利益會(huì)被大國所犧牲，因此需要建立保障自身利益底線的機(jī)制。協(xié)商和合議機(jī)制保證了小國的否決權(quán)（veto power），使弱小國家能夠不犧牲本國利益并維護(hù)其重大利益，在此基礎(chǔ)上東盟各成員國能夠相對(duì)平等地進(jìn)行協(xié)商。

協(xié)商與合議原則有時(shí)會(huì)使議事決策陷入困境。④一直不乏有人指責(zé)東盟的協(xié)商與合議原則使得東盟長期難以進(jìn)行快速高效的決策。對(duì)此，東盟內(nèi)部也曾試圖進(jìn)行改革，2007 年，東盟召集有聲望的人士組建“名人小組（Eminent Persons Group）”來起草東盟憲章草案，作為東盟的根本性文件?！懊诵〗M”起草的憲章草案曾提出，廢棄合議原則，采用投票和多數(shù)裁定原則，2008 年該草案在政府間協(xié)商過程中被否決，2008 年末最終通過的東盟憲章放棄了投票制與多數(shù)裁定制。東盟的決策方式存在獨(dú)特的隱性壓力，各國難以明確表明反對(duì)立場(chǎng)。在議事決策時(shí)，東盟各國如同坐在設(shè)有“反對(duì)—贊成”兩個(gè)按鈕的椅子上，圍坐一圈，依次按下“反對(duì)”或“贊成”鍵，若沒有明確按下“反對(duì)”鍵則視為贊成。在這種情況下，如果某國認(rèn)為議案不符合自身利益而按下“反對(duì)”鍵，就如同投票后直接將自己的票面公開，相當(dāng)于立時(shí)當(dāng)眾宣布否定立場(chǎng)。這種制度使得部分國家在進(jìn)行決策時(shí)受到無形的壓力，如果A 國的提案被B 國否定，那么可以預(yù)見今后B 國的提案也很可能更容易受到A 國的否定，因此各國對(duì)于明確表明反對(duì)立場(chǎng)這一行為不得不非常慎重。

東盟內(nèi)部表示“反對(duì)”的常用方式是拖延法。通常表現(xiàn)為，針對(duì)某一提案不斷提出問題并要求加以完善。例如，部分國家以提案內(nèi)容措辭模糊或說明不準(zhǔn)確為由不斷提出問題拖延時(shí)間，這種做法即為不同意該提案的信號(hào)。因此要特別地注意和判斷究竟是確實(shí)需要完善提案條目?jī)?nèi)容，還是應(yīng)撤回提案。在東盟，持續(xù)要求補(bǔ)充完善內(nèi)容很可能就是要求撤回提案的委婉信號(hào)。⑤任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（A）采訪內(nèi)容。

合議原則的例外情況

雖然協(xié)商與合議原則是東盟進(jìn)行議事決策的基礎(chǔ)，但也并非適用于東盟的一切制度設(shè)置或決策過程。脫離這一原則的代表性問題是經(jīng)濟(jì)政策決定。東盟憲章規(guī)定，如果成員國同意，在經(jīng)濟(jì)政策方面允許包括“東盟-X”的靈活參與原則。①東盟憲章第21 條第2 項(xiàng)。也就是說，如果某些國家不同意東盟的某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，可以僅由表示同意的國家參與，推動(dòng)政策落實(shí)。

另一個(gè)不適用該原則的例外情況是東盟峰會(huì)（ASEAN Summit）主席聲明和《東南亞無核武器區(qū)條約》（Treaty on the Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone,SEANWF）。雖然東盟峰會(huì)的大部分決策都根據(jù)協(xié)商和合議原則進(jìn)行，②東盟峰會(huì)和外長會(huì)議的主席聲明分別根據(jù)不同的原則起草，內(nèi)容來自任職于馬來西亞I 戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（A）采訪內(nèi)容。但每屆東盟峰會(huì)最后發(fā)表的東盟輪值主席國聲明權(quán)限完全屬于輪值主席國。原則上聲明草案由輪值主席國起草，反映各成員國意見建議，然而主席聲明并非必須取得全體成員一致同意，也就是說即使有成員國表示反對(duì)，主席國也可以按照自身意愿起草聲明。在有成員國強(qiáng)烈反對(duì)的情況下，主席國考慮到東盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)也不會(huì)執(zhí)意勉強(qiáng)，但原則上主席聲明是由主席國斟酌定奪的。也就是說，東盟主席國聲明更強(qiáng)調(diào)協(xié)商原則而非達(dá)成合議的要求。

東盟外長會(huì)議的大部分決策和主席聲明建立在全體一致通過的基礎(chǔ)上。東盟外長會(huì)議（ASEAN Ministerial Meeting,AMM）主席聲明的起草原則是，如果個(gè)別國家存有異議，主席國不得強(qiáng)行貫徹本國意志。2012 年，第45 屆東盟外長會(huì)議在柬埔寨舉行，部分國家意欲將南中國海問題寫入主席聲明，遭到了柬埔寨的反對(duì)，這是東盟歷史上首次出現(xiàn)就主席聲明問題未能形成合議的情況，也是東盟首次取消發(fā)布主席聲明。大部分成員國對(duì)這一草案表示贊成，但由于柬埔寨始終表示強(qiáng)烈反對(duì)，最終主席聲明未能發(fā)布。此后，對(duì)東盟團(tuán)結(jié)（ASEAN Unity）產(chǎn)生質(zhì)疑的聲音不斷出現(xiàn)。③關(guān)于2012 年第45 屆東盟外長會(huì)議的詳情，參見Luke Hunt,“ASEAN Summit Fallout Continues”,The Diplomat,July 20,2012,https://thediplomat.com/2012/07/asean-summit-falloutcontinues-on/。

1995 年東南亞各國簽署的“東南亞無核武器區(qū)條約”中有關(guān)于投票議事的條款，即，如果成員國之間不能達(dá)成共識(shí)，可以通過投票進(jìn)行決定。這是東盟相關(guān)制度規(guī)定中唯一與投票有關(guān)的條款。條約明確規(guī)定如下：成員國之間可通過互相協(xié)商形成合議，若無法達(dá)成一致，可以通過投票決定。在成員國無法完全達(dá)成一致的情況下，無核武器區(qū)條約委員會(huì)中超過2/3 的成員同意即可形成決議。④任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（B）采訪內(nèi)容，該專家曾長期擔(dān)任東盟秘書處政治安全負(fù)責(zé)人。但是從嚴(yán)格意義上說，“東南亞無核武器區(qū)條約”并不能視為東盟的規(guī)章制度，條約名稱為“東南亞無核武器區(qū)條約”而不是“東盟無核武器區(qū)條約”，各國以獨(dú)立國家身份而非東盟成員國身份簽署該條約。

東盟的議事決策程序：提案與審議過程

政策提案

有資格向東盟進(jìn)行政策或議程提案的主體有東盟成員國、輪值主席國、東盟常駐代表部委員會(huì)（Committee of Permanent Representatives,CPR）和東盟認(rèn)可的相關(guān)機(jī)構(gòu)①目前公認(rèn)的東盟相關(guān)機(jī)構(gòu)共有69 個(gè)，包括2 個(gè)議會(huì)—司法部相關(guān)機(jī)構(gòu)，15 個(gè)商貿(mào)相關(guān)機(jī)構(gòu)，2個(gè)智庫和學(xué)術(shù)團(tuán)體，43 個(gè)市民社會(huì)團(tuán)體，7 個(gè)其他團(tuán)體，等等。這里包括東盟議會(huì)聯(lián)盟（ASEAN Interparliamentary Assembly）、東盟ISIS（Institute of Strategic and International Studies）聯(lián)盟、東盟和平與和解研究所（ASEAN Institute for Peace and Reconciliation）、東南亞研究地區(qū)交流團(tuán)體（Southeast Asian Studies Regional Exchange Program,SEASREP）等。，等等。東盟各成員國權(quán)利平等，原則上各成員國對(duì)政策或議程具有同等權(quán)限，任何一方都可以提起議案。各國進(jìn)行提案的機(jī)構(gòu)有，東盟峰會(huì)、負(fù)責(zé)相關(guān)議題的主管部長會(huì)議、高級(jí)別官員會(huì)議（Senior Officers Meeting,SOM）、負(fù)責(zé)特定主題或議題的東盟下級(jí)委員會(huì)等，根據(jù)提案內(nèi)容性質(zhì)不同，進(jìn)行提案的機(jī)構(gòu)也有所不同。

輪值主席國負(fù)責(zé)根據(jù)其認(rèn)為的重點(diǎn)領(lǐng)域選定當(dāng)年峰會(huì)的主題口號(hào)。考慮到擔(dān)任主席國會(huì)留下政治“遺產(chǎn)（legacy）”，主席國往往比一般成員國對(duì)選定議題和進(jìn)行提案更加主動(dòng)。主席國會(huì)利用其十年一次的主席國地位積極推進(jìn)對(duì)本國有利的制度建設(shè)，對(duì)于其認(rèn)為有利或必要的政策提案也更加積極。②任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家采訪內(nèi)容。例如，印尼在擔(dān)任輪值主席國時(shí)，積極推動(dòng)?xùn)|盟宣言、東盟協(xié)議等重要文件簽署進(jìn)程，最終促成了給東盟帶來重要影響的“巴厘第一協(xié)約”“巴厘第二協(xié)約”“巴厘第三協(xié)議”的簽訂，這一系列協(xié)約都是印尼在擔(dān)任主席國時(shí)以本國地名命名的。③截至目前，巴厘協(xié)約共簽署3 次，其中“巴厘第一協(xié)約”于1976 年（當(dāng)時(shí)主席國為印度尼西亞）簽訂，協(xié)約規(guī)定了東盟峰會(huì)的定期化和正規(guī)化，制定了東盟一系列發(fā)展方案；“巴厘第二協(xié)約”于2012年簽訂，宣告東盟將通過建設(shè)東盟政治安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化共同體來實(shí)現(xiàn)東盟一體化，這是繼1976年之后又一里程碑式的文件。該文件具體工作自2011 年印尼作為主席國時(shí)開始推動(dòng)，直到2012 年柬埔寨擔(dān)任主席國才完成簽署，柬埔寨因尊重印尼提出倡議的首創(chuàng)性工作，將該協(xié)約命名為“巴厘第二協(xié)約”。

此外，根據(jù)“東盟2025 年愿景”，東盟常駐代表委員會(huì)（CPR）可以在東盟秘書處的協(xié)助下向東盟提出政策議題。東盟常駐代表委員會(huì)由東盟各國向東盟派遣的大使組成，其主要職能有：（1）協(xié)助組織東盟部長會(huì)議；（2）協(xié)調(diào)部長會(huì)議與各國外交部東盟秘書處之間的工作；（3）負(fù)責(zé)東盟與對(duì)話伙伴國之間的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)和交流溝通；（4）履行東盟協(xié)調(diào)理事會(huì)（ASEAN Coordinating Council）委任的各項(xiàng)工作。雖然各國之間有所差異，但總的來說，總統(tǒng)或國家元首更傾向于通過自己任命的東盟大使來推進(jìn)某項(xiàng)政策或議案，而非通過政府組織中外交部下屬的東盟協(xié)商部門，因此常駐代表部會(huì)議的政策提案職能不可忽視。

議事決策過程

東盟對(duì)各領(lǐng)域議題的討論和決策都遵循類似的程序。政策討論過程通常從高級(jí)別會(huì)議（SOM）開始，審議后議案提交部長會(huì)議，最后由峰會(huì)決定。在東盟，議案從提出到?jīng)Q定的整個(gè)過程通常按照以下程序進(jìn)行（見附錄1）。④下列關(guān)于東盟議事決策過程的內(nèi)容根據(jù)任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（B）采訪內(nèi)容整理而成。

1.當(dāng)某一成員國希望就某一政策進(jìn)行提案時(shí)，需通過本國高級(jí)別會(huì)議（SOM）代表向輪值主席國負(fù)責(zé)該領(lǐng)域的相關(guān)部門高級(jí)別會(huì)議代表提交提案，接收提案的輪值主席國高級(jí)別會(huì)議代表與其他成員國高級(jí)別會(huì)議代表要求提案國提供概念文件或資料文件，以獲取進(jìn)一步說明。

1.1 若提案詳細(xì)情況難以在提案發(fā)起國提供的文件中具體說明，輪值主席國和成員國可以繼續(xù)要求提案發(fā)起國以書面形式補(bǔ)充相關(guān)信息。

1.2 政策提案根據(jù)主題內(nèi)容（經(jīng)濟(jì)、國防等）交給相應(yīng)的主席國負(fù)責(zé)部門（ministry）高級(jí)別代表，而不是提交單一歸口。

2.在成員國要求提案相關(guān)補(bǔ)充信息以及進(jìn)行討論期間，東盟輪值主席國高級(jí)別會(huì)議代表可要求東盟秘書處就該提案進(jìn)行討論并向成員國提供相關(guān)補(bǔ)充信息。

3.經(jīng)過上述程序后，東盟召開相應(yīng)部門高級(jí)別會(huì)議，會(huì)議代表就具體提案進(jìn)行討論，收集各方意見，就該提案作出初步?jīng)Q定。

3.1 大部分提案的通過與否在部長會(huì)議召開前就已經(jīng)在高級(jí)別會(huì)議中有了實(shí)質(zhì)性結(jié)論（通過或否決），但也存在各成員國代表針對(duì)某提案分歧嚴(yán)重難以決斷，繼續(xù)提交部長會(huì)議討論的情況。

4.高級(jí)別會(huì)議的討論結(jié)果交由部長級(jí)會(huì)議作最后審議。大部分議案都由部長級(jí)會(huì)議作出最終決策，經(jīng)由高級(jí)別會(huì)議審議的議案必須得到部長級(jí)會(huì)議的批準(zhǔn)方可正式公布實(shí)施。

4.1 無法達(dá)成全體一致的議案大部分由部長級(jí)會(huì)議解決分歧。

4.2 部長級(jí)會(huì)議審議的議案中被認(rèn)為較為重大或影響深遠(yuǎn)的，以及部長級(jí)會(huì)議難以決斷的，最終交由峰會(huì)決策。

4.3 即使部長級(jí)會(huì)議作出最終決定，若該議案被認(rèn)為應(yīng)作為正式內(nèi)容納入主席聲明，需在部長級(jí)會(huì)議決策后呈交峰會(huì)，供峰會(huì)參考。

5.議案被呈交峰會(huì)并非立即列入峰會(huì)議程，需經(jīng)由東盟協(xié)調(diào)委員會(huì)呈交峰會(huì)。

6.近年來，高級(jí)別會(huì)議議程有逐漸形成三方討論結(jié)構(gòu)的傾向，即由東盟常駐代表部委員會(huì)（CPR）、東盟秘書處、東盟各國的東盟秘書處三方共同參與討論。

6.1 就個(gè)別議案的國家間討論、贊成與否、內(nèi)容修正等環(huán)節(jié)大部分在上述三方討論架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)，三方討論過后的議案繼續(xù)提交高級(jí)別會(huì)議審議。

6.2 國家之間、各國東盟秘書處和主席國之間、各國東盟秘書處之間的交流討論在高級(jí)別會(huì)議之前就已經(jīng)在上述的三方討論中完成。

圖1 東盟決議過程中的三方討論結(jié)構(gòu)

然而，并不是所有東盟決策工作都遵循這一典型流程進(jìn)行，不少改變東盟歷史進(jìn)程的重大議案都發(fā)端于首腦間的非正式討論，在這種情況下，決策一般以自上而下（top-down）的方式進(jìn)行。例如，在1997 年舉行的首屆東盟+3 非正式峰會(huì)上，馬來西亞總理馬哈蒂爾首先與各國首腦通過私下交流達(dá)成共識(shí)，之后決策從上級(jí)向下級(jí)傳達(dá)，而不是由高級(jí)別會(huì)議、部長級(jí)會(huì)議向上呈報(bào)。①任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（A）采訪內(nèi)容。

過去，東盟核心國家的國家領(lǐng)導(dǎo)人之間個(gè)人關(guān)系密切，此種政策制定方式屢見不鮮。代表人物包括印度尼西亞前總統(tǒng)蘇哈托（Haji Mohammad Suharto）、新加坡國父李光耀（Lee Kuan Yew）、馬來西亞總理馬哈蒂爾等。個(gè)人關(guān)系密切的領(lǐng)導(dǎo)人往往通過小范圍非正式會(huì)議（retreat）或私下交換意見等方式進(jìn)行事前討論，后將結(jié)果傳達(dá)給下級(jí)。然而，當(dāng)今各國領(lǐng)導(dǎo)人更換頻繁，能夠發(fā)揮地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者逐漸減少，此種決策方式也逐漸式微。

不同主題的不同決策流程

東盟內(nèi)部進(jìn)行議事決策過程的動(dòng)態(tài)邏輯相似，但討論審議的效率和東盟原則的適用程度因領(lǐng)域而有所不同。例如，相較于處理其他領(lǐng)域事務(wù)的部長級(jí)會(huì)議或高級(jí)別會(huì)議，東盟外長會(huì)議（AMM）、東盟高級(jí)別會(huì)議（ASEAN SOM，東盟外交部高級(jí)別官員會(huì)議）、東盟經(jīng)濟(jì)部長會(huì)議、東盟經(jīng)濟(jì)部門高級(jí)別官員會(huì)議等歷史更久，經(jīng)驗(yàn)更豐富，處理工作也更加?jì)故旄咝А?/p>

從內(nèi)容看，在政治、安全、國防等與主權(quán)緊密相關(guān)的領(lǐng)域，東盟更傾向于全體一致的原則。政治、安全、國防問題涉及國家主權(quán)核心內(nèi)容，與此相關(guān)的事務(wù)不僅要考慮協(xié)商與合議原則，還要考慮主權(quán)尊重與不干涉內(nèi)政原則，因此東盟各國在與政治、安全、國防相關(guān)的議題上很難輕易達(dá)成共識(shí)。而在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化合作等非政治領(lǐng)域，東盟內(nèi)部的協(xié)商方式相對(duì)較為靈活。在非政治領(lǐng)域，東盟允許“東盟-X”或“默認(rèn)式同意”等較為靈活的原則，而非嚴(yán)格的全體一致同意原則，因此各國更容易達(dá)成共識(shí)，也更容易形成決策。

人們往往認(rèn)為，若東盟各國就某一議題達(dá)成一致，則該決策代表的是東盟整體的利益。事實(shí)上，隨著東盟各國自治程度不斷提高，東盟的決策更大程度上反映的是東盟大部分國家自身的利益。②Chiou Yi-hung,“Unravelling the Logic of ASEAN’s Decision-Making:Theoretical Analysis an d Case Examination”,Asian Politics and Policy,No.2,Vol.3 (2010),pp.371-393.也就是說，如果某一決策使東盟部分國家利益受損，但在長遠(yuǎn)來看或東盟整體范圍看是有益的，這樣的決策也很難通過。即使只有一個(gè)國家在短期內(nèi)有較大可能遭受損失，這一國家也傾向于放棄長期的集體利益，強(qiáng)烈反對(duì)該議案。相反，如果某議案一定程度上違背東盟整體的長期利益，但各個(gè)國家自身都將受益或至少?zèng)]有國家受到損失，那該議案將更容易獲得通過。

各國特點(diǎn)會(huì)極大地影響東盟的議事決策。資格較老的東盟成員國（馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、新加坡、泰國等東盟五國和文萊）和相對(duì)較新的成員國（柬埔寨、老撾、越南和緬甸）存在一定的利益沖突和決策方式差異。老成員國更習(xí)慣東盟以往商定議事的方式和慣例，新成員國對(duì)此并不熟悉。此種經(jīng)驗(yàn)差異會(huì)影響提案、協(xié)商、審議和最終決策全過程。

此外，大部分老成員國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，而新加入東盟的國家（除越南）在經(jīng)濟(jì)上比較落后，對(duì)東盟其他更為強(qiáng)大的國家缺乏足夠的信任。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東盟老國對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化態(tài)度更為積極，而經(jīng)濟(jì)落后的國家更關(guān)注經(jīng)濟(jì)一體化的速度和節(jié)奏，擔(dān)心自身實(shí)力難以趕上經(jīng)濟(jì)一體化步伐，對(duì)于經(jīng)濟(jì)一體化相關(guān)政策也更加保守。

區(qū)域領(lǐng)土爭(zhēng)端、南中國海問題、對(duì)華態(tài)度是影響東盟內(nèi)部決策的3 個(gè)重要因素。特別是南中國海問題，各國立場(chǎng)各異，與中國關(guān)系親疏不一，有主張南中國海是本國領(lǐng)土且立場(chǎng)強(qiáng)硬的國家（菲律賓、越南），參與糾紛但立場(chǎng)溫和的國家（文萊、印度尼西亞、馬來西亞），沒有領(lǐng)土糾紛問題的國家（泰國、柬埔寨、老撾和緬甸），沒有領(lǐng)土要求但強(qiáng)調(diào)對(duì)大國獨(dú)立性自治性的國家（新加坡），。由于領(lǐng)土問題、對(duì)華態(tài)度問題涉及國家核心利益，東盟各國越來越難以達(dá)成共識(shí)。

各國政治制度特點(diǎn)也是影響東盟內(nèi)部協(xié)商的因素之一。東盟各國政治制度各異，有較為民主的國家（印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞、新加坡），也有權(quán)威主義國家（柬埔寨），一黨體制國家（老撾、越南），還有處于政改過渡期的國家（緬甸、泰國）和君主制國家（文萊）。因此，東盟各國在人權(quán)、民主主義、法治等問題上立場(chǎng)各異，難以達(dá)成一致。另外，不同的政治制度也影響著國內(nèi)的決策過程（國家領(lǐng)導(dǎo)人單方?jīng)Q策、行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)治、國民共同參與）。由于東盟各項(xiàng)議案最終由各個(gè)成員國決定，因此各個(gè)國家國內(nèi)的決策特點(diǎn)和速度也影響著各國對(duì)東盟議案進(jìn)行表態(tài)的進(jìn)程。

語言是另一個(gè)影響因素。東盟的官方語言是英語，①東盟憲章第34 條。因此更熟悉英語的國家在討論議案過程中更容易成為主導(dǎo)。在撰寫各類協(xié)議、聲明等書面文件時(shí)，必須要逐字逐句斟酌考量，熟悉英語的國家具有明顯優(yōu)勢(shì)，能夠在文件起草中占主導(dǎo)地位，其他國家的意志就可能無法在文件中得到完全明確的體現(xiàn)。擅長使用英語的國家有文萊、馬來西亞、新加坡和菲律賓等。

柬埔寨、老撾、緬甸（CLM）加入東盟較晚，經(jīng)濟(jì)上較為落后，他們對(duì)于在東盟決策過程中發(fā)出自己的聲音或反映自己的利益并不積極，他們影響東盟決策的形式更多的是對(duì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的議案行使否決權(quán)。②任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（B）采訪內(nèi)容。原則上，東盟分?jǐn)偨o會(huì)員國的財(cái)政負(fù)擔(dān)相等，例如，在2018 年，東盟秘書處預(yù)算為2100 萬美元，每個(gè)國家分別支付210 萬美元。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)脆弱的國家常常對(duì)于涉及費(fèi)用的問題持反對(duì)立場(chǎng)。

主要機(jī)構(gòu)的作用與權(quán)限：輪值主席國、秘書處、秘書長

東盟輪值主席國的作用與權(quán)限

外界通常認(rèn)為，東盟制度化程度不高，現(xiàn)存制度的實(shí)際效力也并不明顯，因此人們對(duì)東盟輪值主席國的作用、權(quán)限及其重要性的評(píng)價(jià)也較低。實(shí)際上，東盟主席國擁有很重要的權(quán)限，能夠發(fā)揮相當(dāng)大的作用。

東盟主席國兼任全年各類會(huì)議的主席。①根據(jù)東盟憲章第31 條規(guī)定，東盟主席國由東盟成員國按照國家名稱字母順序輪流擔(dān)任，任期1年。然而這一順序并不是完全確定的，各國之間可以通過協(xié)商進(jìn)行調(diào)整，例如，某國在本應(yīng)擔(dān)任主席國的年份因國內(nèi)問題或承擔(dān)其他較大國際事務(wù)而沒有余力時(shí)，可以與其他國家協(xié)商調(diào)整順序。本應(yīng)于2013 年擔(dān)任主席國的印度尼西亞因同年要承辦APEC 會(huì)議而與文萊（應(yīng)于2011 年擔(dān)任主席國）調(diào)換順序，于是2011 年由印尼擔(dān)任主席國，2013 年由文萊擔(dān)任主席國。2006 年，按順序本應(yīng)由緬甸擔(dān)任主席國，但當(dāng)時(shí)緬甸因軍事獨(dú)裁被外界質(zhì)疑是否適合擔(dān)任主席國，于是緬甸主動(dòng)放棄了擔(dān)任主席國的機(jī)會(huì)，由菲律賓接任。參見“Burma Will not Take ASEAN Chair”,BBC News,July 26,2005,http://news.bbc.c o.uk/2/hi/asia-pacific/4715283.stm。根據(jù)東盟憲章的規(guī)定，東盟輪值主席國兼任：1）東盟峰會(huì)及相關(guān)峰會(huì)（ASEAN+3、EAS、ARF 等）主席國；2）東盟協(xié)調(diào)委員會(huì)（ASEAN Coordinating Council）主席國；3）東盟共同體委員會(huì)（ASEAN Community Councils-政治安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化）主席國；4）與其相關(guān)的東盟各部門部長會(huì)議和高級(jí)別會(huì)議（SOM）主席國；5）常駐代表部委員會(huì)（CPR）主席國。②東盟憲章第31 條規(guī)定了東盟主席國的權(quán)限和義務(wù)。根據(jù)東盟憲章第32 條，東盟主席國有下列責(zé)任：1）通過提案、協(xié)調(diào)、合議、協(xié)商促進(jìn)東盟的團(tuán)結(jié)與合作，增進(jìn)東盟利益；2）維持東盟中心性（ASEAN Centrality）；3）通過仲裁等恰當(dāng)方式妥善處理對(duì)東盟產(chǎn)生影響的各項(xiàng)事務(wù)；4）強(qiáng)化東盟與外界的關(guān)系；5）根據(jù)東盟憲章的規(guī)定，發(fā)揮其作用，完成相應(yīng)的工作。主席國擁有起草并發(fā)布主席聲明的權(quán)限，即使東盟遵循全體一致原則，主席國的權(quán)限也遠(yuǎn)大于其他普通成員國。

相較于主席國正式名義下的作用與權(quán)限，其非正式的權(quán)限在實(shí)際工作過程中的意義更加重要。雖然東盟各國名義上遵循各成員國相互平等的原則，但實(shí)際上主席國占據(jù)了“同儕之首（first among equals）”的特別地位。由于主席國兼任各級(jí)會(huì)議的主席，可以決定每場(chǎng)會(huì)議給予哪些國家發(fā)言權(quán)，在一定程度上影響著議案的通過或否決。

東盟憲章規(guī)定，主席國應(yīng)維護(hù)東盟的形象，增進(jìn)東盟的利益。各成員國應(yīng)積極支持主席國工作，維護(hù)主席國權(quán)威。各成員國出于若干年后本國擔(dān)任主席國時(shí)難以推進(jìn)工作的擔(dān)憂，即使不積極支持主席國工作，至少也會(huì)做到不對(duì)主席國的地位造成威脅或進(jìn)行挑戰(zhàn)。③任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（B）采訪內(nèi)容。

主席國更加關(guān)注對(duì)東盟發(fā)展具有關(guān)鍵作用的議案決策。大部分東盟國家在擔(dān)任十年一次的主席國時(shí)，都希望能夠在東盟歷史上留下長久的“遺產(chǎn)（legacy）性成果”。因此很多政策或宣言都是在主席國的提案或主導(dǎo)下協(xié)商成功的。在東盟歷史上，有很多以某國國名或地名命名的東盟倡議書，例如巴厘宣言（Bali concord）、吉隆坡宣言（Kuala Lumpur Declaration）④2005 年（印度尼西亞擔(dān)任主席國）東盟各國在吉隆坡宣言中宣布通過東盟憲章。等，這些文件都是在主席國的主導(dǎo)下簽訂的，也以主席國本國地名命名。

東盟國防部長會(huì)議（ASEAN Defense Ministers’ Meeting,ADMM）就是在當(dāng)時(shí)輪值主席國的推動(dòng)下發(fā)起的。這一會(huì)議在2006 年首次舉辦，距1967 年東盟成立已40 年。如前所述，東盟會(huì)員國往往對(duì)國防等涉及國家主權(quán)核心內(nèi)容的議案較為敏感，缺乏合作意愿，因此在很長一段時(shí)間里，東盟在國防領(lǐng)域的合作遲滯不前。2003 年，在時(shí)任輪值主席國印度尼西亞的積極努力下，各成員國就進(jìn)行東盟國防部長會(huì)議一事達(dá)成共識(shí)，并將此決定寫入2003 年東盟峰會(huì)發(fā)表的“巴厘第二協(xié)約”中。⑤參 見 Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers’ Meeting,https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Concept%20Paper%20for%20the%20Establishment%20of%20a n%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.此后，經(jīng)過東盟各國政府間的協(xié)調(diào)，2006年舉辦了第一屆東盟國防部長會(huì)議。①任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家采訪內(nèi)容。

東盟秘書處與東盟秘書長，協(xié)調(diào)國

東盟秘書處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)幫助各國進(jìn)行協(xié)商合作，并非是掌管東盟一切事務(wù)的總管性機(jī)構(gòu)。東盟與歐盟不同，歐盟機(jī)構(gòu)凌駕于各國之上，負(fù)責(zé)對(duì)政策進(jìn)行提議、立案和決策，最后強(qiáng)制各國施行。而東盟秘書處是協(xié)助處理東盟各項(xiàng)事務(wù)的輔助性機(jī)構(gòu)，無權(quán)獨(dú)立提出議案或進(jìn)行決策，其權(quán)限僅限于在東盟范圍內(nèi)進(jìn)行會(huì)議記錄、文件管理、事務(wù)協(xié)調(diào)等。

東盟秘書處長期存在預(yù)算不足、人力緊缺的問題。各國提供給秘書處的經(jīng)費(fèi)有限且數(shù)額固定，難以供秘書處補(bǔ)充人力。②S.Simon,“ASEAN and Multilateralism:The Long,Bumpy Road to Community”,Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2 (2008),pp.264-292.秘書處負(fù)責(zé)東盟全年舉辦的各級(jí)會(huì)議共1000 多場(chǎng)，再加上近年來東亞地區(qū)多邊會(huì)議的增加和東亞共同體建設(shè)議題的提出，秘書處負(fù)責(zé)的會(huì)議數(shù)量急劇增加。由于人力和預(yù)算不足，秘書處力量十分有限。

東盟秘書長（(ASEAN Secretary-General）的作用也非常有限，可以說東盟秘書長的作用和定位更接近于“Secretary”而不是“General”。雖然東盟秘書長可以與各國首腦共同參與峰會(huì)，且可以享受與各國首腦同級(jí)別的待遇，但秘書長的級(jí)別實(shí)質(zhì)上低于各國首腦而高于各國部長，相當(dāng)于“部長+”。秘書長的職責(zé)是協(xié)助東盟輪值主席國履行其義務(wù)，協(xié)助主席國組織各項(xiàng)會(huì)議，確保東盟各項(xiàng)會(huì)議保持一貫性，順利按照傳統(tǒng)規(guī)制進(jìn)行。

東盟秘書長的作用大小和重要程度隨具體擔(dān)任者的不同而在一定范圍內(nèi)變化。雖然秘書長的作用較為單一且有限，但由于具體個(gè)人的性格和意志不同，有時(shí)也存在秘書長為積極消除分歧提出創(chuàng)造性方法或提出創(chuàng)新性方案的情況。③相對(duì)較為積極的東盟秘書長典型代表有Rodolfo Severino（菲律賓，1998—2002）、Ong Keng Yong（新加坡，2003—2007）、 Surin Pitsuwan（泰國，2008—2012）等。對(duì)于已提出的議案，秘書長可以補(bǔ)充意見，也可以非正式向主席國提出議案，或靈活發(fā)揮其他作用。

東盟協(xié)調(diào)國由各成員國輪流擔(dān)任，協(xié)調(diào)國的職能包：（1）代表東盟，在相互尊重和互利互惠基礎(chǔ)上加強(qiáng)東盟同對(duì)話對(duì)象國的關(guān)系；（2）與主席國一同負(fù)責(zé)東盟與外部國家或機(jī)構(gòu)之間的相關(guān)會(huì)議；（3）接收對(duì)話對(duì)象國和對(duì)話機(jī)構(gòu)對(duì)東盟委員會(huì)的幫助。東盟協(xié)調(diào)國在東盟國家和區(qū)域外國家之間的協(xié)調(diào)方面非常重要，區(qū)域外國家的東盟代表部首先與東盟協(xié)調(diào)國進(jìn)行接觸協(xié)商，之后通過協(xié)調(diào)國將本國意見反映至東盟。④根據(jù)作者對(duì)早期曾被派往東盟代表部的韓國研究人員（C）的采訪內(nèi)容，區(qū)域外國家與東盟的交流，除了通過東盟秘書處，還可以通過負(fù)責(zé)協(xié)商當(dāng)事國與東盟之間合作事項(xiàng)的官方正式渠道。例如韓國可以依次通過東盟—韓國聯(lián)合合作委員會(huì)（ASEAN-Korea Joint Cooperation Committee）、東盟—韓國對(duì)話（ASEAN-Korea Dialogue）、東盟—韓國首峰會(huì)（ASEAN-Korea Summit）來實(shí)現(xiàn)與東盟的溝通。關(guān)于這些機(jī)構(gòu)的具體功能，參見Lee Jaehyon,“25 Years of ASEAN-Korea Relations and Beyond:From a Slow Start to a Solid Partnership”in Lee Choong Lyon et.al.,ASEAN-Korea Relations:Twenty five Years of Partnership and Friendship,Seoul:KISEAS and KASEA,pp.193-196.

東盟與區(qū)域外國家之間進(jìn)行協(xié)商時(shí)，正式協(xié)商與非正式協(xié)商同時(shí)進(jìn)行的情況很多，在正式協(xié)商時(shí)往往還伴隨著外部其他壓力。例如2015 年東盟通過的關(guān)于治理人口販賣的相關(guān)協(xié)約（convention），這一協(xié)約是由馬來西亞帶頭提案的，它與一般的主席聲明或宣言不同，在東盟內(nèi)部國家之間乃至東盟與外部國家之間都具有法律約束力，但該協(xié)約的討論遇到了很大阻力。當(dāng)時(shí)，美國針對(duì)菲律賓提出強(qiáng)烈要求，希望東盟通過這項(xiàng)關(guān)于人口販賣問題的協(xié)約，馬來西亞是美國方面的協(xié)調(diào)國，在進(jìn)行提案討論時(shí)，馬來西亞正與美國就加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership,TPP）進(jìn)行商討。在這種情況下，馬來西亞難免受到美國在人口販賣治理相關(guān)協(xié)約問題上的壓力，最終，美國要求的這一協(xié)約在馬來西亞的帶頭推動(dòng)下得以通過。①任職于馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所的東盟問題專家（A）采訪內(nèi)容。這體現(xiàn)了外部壓力對(duì)東盟內(nèi)部協(xié)商的影響，也體現(xiàn)了協(xié)調(diào)國的作用與重要性。

在東盟內(nèi)部有效推動(dòng)議事決策的方法

建設(shè)韓國與東盟之間的合作制度，不僅需要韓國的意愿與努力，還需要東盟的認(rèn)可與協(xié)助。韓國需要積極與東盟進(jìn)行溝通說明，在所用資源最小化的同時(shí)充分獲取東盟的支持，為此，韓國應(yīng)制定明確清晰的計(jì)劃。以上述東盟議事決策過程和特點(diǎn)為基礎(chǔ)，本文針對(duì)“在東盟有效地推動(dòng)議事決策”問題列出以下五條建議以供參考。

第一，加強(qiáng)與韓國進(jìn)行直接接觸的東盟對(duì)話協(xié)調(diào)國（coordinating）之間的關(guān)系，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)國的作用。協(xié)調(diào)國是連接?xùn)|盟與對(duì)話國的橋梁，是直接負(fù)責(zé)雙方信息傳遞的重要窗口，協(xié)調(diào)國決定了韓國的信息能否高校準(zhǔn)確地傳達(dá)至東盟。正如前文所述，協(xié)調(diào)國在整個(gè)協(xié)商過程中能夠發(fā)揮很大的影響，態(tài)度友好真誠的協(xié)調(diào)國對(duì)于韓國與東盟的交流是十分有利的。

協(xié)調(diào)國的任期是3 年，接下來若干年的輪換計(jì)劃也會(huì)提前制定。名義上東盟各國一律平等，但各國能力不同，在東盟內(nèi)部的影響力也有差別。韓國政府應(yīng)該根據(jù)不同協(xié)調(diào)國的不同地位和特點(diǎn)制定不同的策略。如果韓國計(jì)劃與東盟建設(shè)新的制度模式，或向東盟提出長期性課題等較大的議題，最好在東盟內(nèi)影響力較大的國家擔(dān)任協(xié)調(diào)國時(shí)提出，否則，即使是好的提案也可能因?yàn)閰f(xié)調(diào)國工作不力而難以推動(dòng)。

在影響力較小的國家擔(dān)任協(xié)調(diào)國時(shí)，韓國需要自身更加積極主動(dòng)地行動(dòng)。韓國應(yīng)在提案中明確展示相關(guān)材料，闡明理論邏輯以及該提案中協(xié)調(diào)國和東盟的利益所在，以便于協(xié)調(diào)國向東盟闡釋韓國的立場(chǎng)，獲得更多的支持。不同國家偏好的提案主題不同，例如部分發(fā)展中國家對(duì)于合作開發(fā)相關(guān)議題更加積極，當(dāng)對(duì)這些議題感興趣且與韓國有合作意愿和合作能力的國家擔(dān)任協(xié)調(diào)國時(shí)，深化經(jīng)濟(jì)合作或ITC 技術(shù)相關(guān)合作的提案就更可能順利推動(dòng)。

第二，向東盟進(jìn)行提案時(shí)，要盡可能使東盟內(nèi)部反對(duì)意見最小化，減少反對(duì)比爭(zhēng)取積極的支持更重要。正如前文所述，東盟遵循協(xié)商與合議原則，以“全體一致同意”的方式通過決議，其實(shí)質(zhì)是“不存在反對(duì)意見”，因此，強(qiáng)烈反對(duì)比強(qiáng)烈支持對(duì)于東盟決策的影響更大，與9 國強(qiáng)烈支持但1 國強(qiáng)烈反對(duì)的情況相比，1 國支持但9 國不發(fā)表意見（不反對(duì)）更有利于議案通過。

韓國在提案時(shí)要做好具體準(zhǔn)備。在提案前要了解各國的要求和態(tài)度，梳理各國可能贊成和可能反對(duì)的關(guān)鍵點(diǎn)。特別是對(duì)于可能持反對(duì)意見的國家（例如在朝鮮問題上柬埔寨等國），應(yīng)提前準(zhǔn)備提供給該國的利益作為補(bǔ)償。

第三，為使韓國的意志在東盟得到體現(xiàn)，韓國應(yīng)制定長期計(jì)劃和方針。雖然根據(jù)提案性質(zhì)不同，審議過程有所差別，但一般情況下東盟內(nèi)部協(xié)商過程都?xì)v時(shí)較長。韓國所關(guān)注的國防和安全議題涉及國家主權(quán)，較為敏感，將需要更多時(shí)間。

韓國作為區(qū)域外國家，與東盟商討有關(guān)國防安全合作問題時(shí)，應(yīng)首先與關(guān)系較好的若干國家建立非正式協(xié)商渠道，在這一過程中與其他東盟國家建立信任關(guān)系，明確為東盟各國帶來的具體利益。日本為準(zhǔn)備與東盟的國防長官會(huì)議，在10 年間舉行了若干次非正式國防次官會(huì)晤，在建立了信任關(guān)系的基礎(chǔ)上，直至南中國海問題尖銳化才正式開始定期舉行日—東盟國防部長會(huì)議。①日本自2009 年起開始舉辦日本—東盟國防副部長級(jí)論壇，直至2017 年已舉辦9 屆。在多年努力的基礎(chǔ)上，2014 年日本與東盟在緬甸舉辦了第一屆東盟—日本非正式國防部長會(huì)議（ASEAN-Japan Defence Ministers Informal Meeting），2016 年舉辦了第二屆，2018 年該會(huì)議正式成為例行會(huì)議。ASEAN,“Overview of ASEAN-Japan Dialogue Relations”,http://asean.org/storage/2012/05/OverviewASEAN-Japan-Relations-As-of-8-March-2017.pdf.在國防等敏感問題上，韓國應(yīng)先實(shí)現(xiàn)兩者或多者間的小范圍溝通，建立與這些國家緊密合作的基礎(chǔ)，此后再以逐漸積累（building block process）的方式投入時(shí)間發(fā)展合作關(guān)系，同時(shí)通過非正式合作證明部分東盟國家正在受益，從而逐步獲得擴(kuò)大合作乃至實(shí)現(xiàn)制度化的空間。

第四，通過一定的財(cái)政支援和正式提案前的會(huì)議來擴(kuò)大東盟專家、政府人員的共識(shí)，形成支持基礎(chǔ)。當(dāng)韓國意欲提出或促進(jìn)某一提案時(shí)，不應(yīng)急于正式提出議案，而應(yīng)該首先在東盟范圍以東盟專家、政府負(fù)責(zé)人為對(duì)象舉行雙軌或1.5 軌專家會(huì)議，針對(duì)項(xiàng)目或制度的具體執(zhí)行、設(shè)計(jì)方案、預(yù)期效果等進(jìn)行前期交流，加深與會(huì)者對(duì)于提案必要性的認(rèn)識(shí)、爭(zhēng)取積極的支持群體，擴(kuò)大共識(shí)基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一定程度的財(cái)政投入。通過此類會(huì)議和一定的財(cái)政支持，在各國形成能夠支持韓國立場(chǎng)的專家團(tuán)體和政府人士團(tuán)體，進(jìn)而在韓國正式提出相關(guān)議案時(shí)使其成為積極的支持力量。

第五，東盟秘書處雖然正式權(quán)限較小，但可以施加非正式的影響力，韓國對(duì)此應(yīng)有足夠的重視；此外，加強(qiáng)東盟代表部的力量也很有必要。正如前文所述，東盟秘書處正式的權(quán)限僅限于組織會(huì)議、文件管理、協(xié)助主席國與各國進(jìn)行交流等。事實(shí)上東盟秘書處還擁有一些非正式規(guī)定的隱性職能。議案提交至東盟高級(jí)別會(huì)議時(shí)，主席國會(huì)要求秘書處相關(guān)部門進(jìn)行討論并提交相關(guān)資料。東盟秘書處雖然沒有決策權(quán)，但能夠以討論意見的形式向主席國提出專家意見或遵循東盟慣例的重要建議，這也會(huì)對(duì)主席國產(chǎn)生重要影響。因此，有必要明確掌握東盟秘書處各領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的情況，加強(qiáng)溝通，使其充分認(rèn)識(shí)到韓國的立場(chǎng)，保持緊密的合作關(guān)系。

最近，韓國因推行“新南方政策”大大強(qiáng)化了韓國駐東盟代表部的組織力量，不僅擴(kuò)大了人員規(guī)模，還賦予了代表部更大的裁量權(quán)，任命副部級(jí)官員為代表部大使，使駐東盟代表部實(shí)質(zhì)上起到韓國駐東南亞使館總部的作用。在此基礎(chǔ)上，韓國駐東盟代表部的工作還包括：1）對(duì)東南亞地區(qū)大使館進(jìn)行調(diào)整；2）在地區(qū)多邊合作事務(wù)中代表韓國進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)，駐東盟代表部原有職能也得到了強(qiáng)化，包括維持與東盟秘書處的關(guān)系，了解各領(lǐng)域高級(jí)別會(huì)議情況和各國負(fù)責(zé)人情況，保持與東盟協(xié)調(diào)國的緊密合作關(guān)系等。扎實(shí)建立與東盟秘書處的人際網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于在東盟順利推進(jìn)韓國提案非常必要。

第六，韓國在向東盟提起議案時(shí)，建議事先參考以下清單就提案進(jìn)行討論檢查。該清單建立在前文所述的東盟議事決策特征和傳統(tǒng)、決策程序、各機(jī)構(gòu)正式或非正式權(quán)限等相關(guān)內(nèi)容的討論基礎(chǔ)上，僅作為參考資料使用，具體負(fù)責(zé)該事務(wù)的部門可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行修改補(bǔ)充。

1.一般事項(xiàng)

韓國的提案是否有損于東盟中心性（ASEAN Centrality）？是否可能會(huì)使人認(rèn)為該提案是由大國間接主導(dǎo)的？

提案是否就東盟整體利益以及各國各自利益進(jìn)行了明確說明？

東盟各國目前以及將來需要負(fù)擔(dān)的費(fèi)用是否過多？

具體的負(fù)責(zé)部門是否支持韓國的提案？（例如，即使同樣是經(jīng)濟(jì)問題，負(fù)責(zé)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的部長會(huì)議或高級(jí)別會(huì)議往往不愿參與加重本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)負(fù)擔(dān)的自由貿(mào)易協(xié)定討論，而對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)的討論則可能十分積極。）

2.議題相關(guān)

在與外交安全國防等敏感話題相關(guān)的提案中，東盟各國能夠獲取的利益是否有明確說明？

韓國的提案是否含有影響各國國內(nèi)政治（潛在的干涉內(nèi)政）的含義？在此情況下是否充分說明了東盟各國能夠獲得的利益？

在與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的提案中，東盟較發(fā)達(dá)國家是否也能獲得足夠的利益？

在較為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)一體化或FTA 等經(jīng)濟(jì)議題中，技術(shù)性說明（資料）是否準(zhǔn)備充分？

在與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的合作項(xiàng)目中，“東盟-X”的原則是否適用？

3.主題相關(guān)

是否與負(fù)責(zé)韓國方面的東盟協(xié)調(diào)國進(jìn)行了充分的討論和前期交流？

與東盟各國和主要國家的前期協(xié)商是否充分？

與東盟各國在前期協(xié)商時(shí)，是否與該國負(fù)責(zé)東盟事務(wù)的部門以及負(fù)責(zé)涉及韓國提案中具體事務(wù)的部門進(jìn)行了充分交流？（例如，在談?wù)搰篮献鲉栴}時(shí)，不僅要與當(dāng)事國外交部的東盟負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)協(xié)商，還要與該國國防部進(jìn)行充分的業(yè)務(wù)交流。）

在東盟內(nèi)是否有穩(wěn)固的支持國家團(tuán)體？

東盟內(nèi)是否有國家強(qiáng)烈反對(duì)？

與東盟CPR 的交流是否充分？能否達(dá)成共識(shí)？

提案是否能夠引起東盟主席國充分的關(guān)注？是否與東盟主席國的業(yè)績(jī)或遺產(chǎn)（legacy）有所關(guān)聯(lián)？

與東盟秘書處的交流是否充分？東盟秘書處是否充分理解該提案的重要性以及對(duì)東盟的利益？是否理解其中的技術(shù)性內(nèi)容？

附錄1 東盟內(nèi)議事決策流程圖

附錄2 東盟共同體各部門會(huì)議