韓永文　梁云鳳　郭迎鋒　崔璨

摘要：近年來，國際社會對我國政府補貼的質(zhì)疑甚囂塵上，政府補貼特別是對國有企業(yè)的補貼，在世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則下面臨變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定及做法。推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對政府補貼提出了進一步規(guī)范的要求。本文通過梳理分析世界主要經(jīng)濟體的補貼情況，從理論和實踐角度討論補貼在國際范圍內(nèi)所具有的客觀性和普遍性，得出補貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場活力的重要政策工具。對我國政府補貼和對國有企業(yè)補貼的情況進行梳理研究，結(jié)合國際實踐經(jīng)驗，探索符合WTO規(guī)則的，促進我國市場經(jīng)濟健康快速發(fā)展的補貼政策體系，并針對補貼中存在的問題提出深化改革的對策建議。

關(guān)鍵詞：WTO改革 政府補貼 補貼政策體系

作者簡介：

韓永文，中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長;

梁云鳳，中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部研究員;

郭迎鋒，中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副研究員;

崔 璨，中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部助理研究員。

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，經(jīng)濟全球化、世界多極化加速推進，世界經(jīng)濟格局正發(fā)生深刻變化，國際秩序正處于轉(zhuǎn)型期，國際規(guī)則面臨一系列重大挑戰(zhàn)和不確定性。在這些變化中，最突出的是美國的單邊主義，以及其逐步加強的對中國的遏制和打壓行為。特朗普政府上臺以來美國經(jīng)濟政策發(fā)生重大變化，執(zhí)行“美國優(yōu)先”的單邊主義政策，與世界主要國家摩擦不斷，一系列“退群”行動對多邊主義造成嚴(yán)重?fù)p害。特別是其引導(dǎo)的對中國發(fā)展的“質(zhì)疑”和補貼政策的“詬病”，將世界主要經(jīng)濟體和國際組織的目光聚集到我國補貼政策及對國有企業(yè)的補貼問題上，引發(fā)發(fā)達國家和發(fā)展中國家貿(mào)易公平問題爭端。從國內(nèi)看，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期。經(jīng)濟發(fā)展開始從高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷劇烈而深刻的變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。因此，對我國補貼情況進行梳理研究，對國有企業(yè)補貼問題進行深入分析，改革現(xiàn)有補貼政策，探索符合國際規(guī)則的促進我國市場經(jīng)濟健康快速發(fā)展的補貼政策體系，既是有效應(yīng)對國際貿(mào)易爭端和積極參與經(jīng)濟全球化的外部需求，更是新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制和實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、WTO背景下補貼問題成為焦點

近年來，國際社會對我國政府補貼的質(zhì)疑甚囂塵上。政府補貼，特別是對國有企業(yè)的補貼，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下面臨變革。另一方面，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對政府補貼提出了進一步規(guī)范的要求。對改革補貼政策的研究，正是基于這一背景展開的。

（一）從國際上來看，補貼日益成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則爭論焦點

2001年12月11日中國正式加入WTO，成為該組織第143個成員，《中國加入世貿(mào)組織議定書》正式生效。入世18年來，中國為世界經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟全球化起到了顯著的推動作用。但是，一些發(fā)達經(jīng)濟體在獲得我國入世給世界經(jīng)濟發(fā)展帶來的經(jīng)濟正效益的同時，對我國產(chǎn)業(yè)補貼政策和國有企業(yè)補貼橫加指責(zé)，認(rèn)為補貼扭曲了市場，造成不公平競爭。美國自20世紀(jì)90年代起，就啟動了對進口我國產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查。在2007年3月，宣布對我國公司應(yīng)用反補貼法;2018年5月，美歐日貿(mào)易部長發(fā)布聯(lián)合聲明，提出針對第三國的國有企業(yè)補貼所造成的市場扭曲要制定新的貿(mào)易規(guī)則;2019年7月，美國再次就發(fā)展中國家在WTO享受更優(yōu)惠差別待遇發(fā)難，引發(fā)新一輪WTO改革辯論高潮。我國的政府補貼，特別是對國有企業(yè)的補貼，日益成為國際貿(mào)易和國際投資往來中的爭論焦點。

1.WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》

《補貼與反補貼措施協(xié)議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱《反補貼協(xié)議》）是WTO管轄下的一項多邊貿(mào)易協(xié)議，是對關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條“反補貼稅和反傾銷稅條款”、第16條“一般補貼條款”內(nèi)容的具體化。按照WTO《反補貼協(xié)議》第2.1條的規(guī)定，凡屬對授予機關(guān)管轄范圍內(nèi)的某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)、一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補貼即屬專向性補貼。具體包括法律上的專向性、事實上的專向性、地區(qū)專向性和推定專向性（禁止性補貼被視為具有專向性）。專向性補貼實質(zhì)上是指那些僅提供給“有限范圍的企業(yè)和/或產(chǎn)業(yè)”的補貼。專向性標(biāo)準(zhǔn)的目的在于區(qū)分政府的正當(dāng)功能與那些不公平的或有貿(mào)易扭曲效果的功能。WTO認(rèn)為，普遍適用的補貼政策對正常經(jīng)濟秩序和國際貿(mào)易的扭曲作用較小，而針對特定企業(yè)、部門或行業(yè)的補貼則會干擾資源配置的合理分配，嚴(yán)重扭曲競爭和市場導(dǎo)向以及正常的經(jīng)濟秩序，造成國際貿(mào)易中的不公平。存在專向性補貼并不意味著違反WTO規(guī)則，只有在專向性補貼對其他成員造成不利影響時才被認(rèn)為是違反WTO規(guī)則。但是，由于對是否造成不利影響的判斷往往是在其他成員采取反補貼措施或在WTO爭端解決程序中才會做出，補貼是否具有專向性，成為是否符合《反補貼協(xié)議》的首要關(guān)注點。就我國國有企業(yè)補貼政策來說，專向性補貼廣泛存在，有違反WTO規(guī)則的潛在風(fēng)險。

2.美歐日《關(guān)于工業(yè)補貼、市場導(dǎo)向（市場扭曲）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的三方聯(lián)合聲明》

2018年，美國、歐盟和日本聯(lián)合簽署了《關(guān)于工業(yè)補貼、市場導(dǎo)向（市場扭曲）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的三方聯(lián)合聲明》（以下簡稱《三方聯(lián)合聲明》）?！度铰?lián)合聲明》旨在建立以美歐日三方為核心的國際貿(mào)易新秩序、新體系，包括第三國非市場化政策、第三國對國有企業(yè)進行補貼、第三國強制轉(zhuǎn)讓技術(shù)和改革WTO等內(nèi)容?！度铰?lián)合聲明》強調(diào)，以市場為導(dǎo)向是建立一個公平、互利的全球貿(mào)易體系的關(guān)鍵?！肮健笔窃撀暶饕辉購娬{(diào)的全球貿(mào)易的原則。其認(rèn)為，國有企業(yè)獲取大量的補貼使得西方企業(yè)面臨著“不公平”的競爭。近年來，美國、英國和歐盟等國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員在談到我國“非市場經(jīng)濟國家”相關(guān)問題時，將焦點從國際貿(mào)易的“自由”轉(zhuǎn)向了“公平”問題。

3.美日在對中國反傾銷調(diào)查中超期沿用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條的規(guī)定，在無法證明具備“市場經(jīng)濟”的產(chǎn)品領(lǐng)域，某一WTO成員可以使用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)，來判斷中國的生產(chǎn)者是否存在傾銷行為。但這種做法的過渡期是15年。2016年12月11日到期之后，WTO成員不能再采用第三國價格來計算傾銷幅度。因此，2016年12月11日之后，再針對中國展開反傾銷調(diào)查使用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)的做法即失去多邊框架下的法律支撐。

但是，2016年12月11日之后，美國和日本依然繼續(xù)采用“替代國”做法，對中國實行“歧視性”的貿(mào)易政策。2017年10月美國商務(wù)部依據(jù)《1930年關(guān)稅法》中有關(guān)反傾銷的“非市場經(jīng)濟國家”的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布報告稱，中國是非市場經(jīng)濟體，因為中國經(jīng)濟并沒有以市場原則為基礎(chǔ)運行，目前不應(yīng)賦予中國“市場經(jīng)濟地位”，因此將維持對華反傾銷的“替代國”做法。（中國商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局：《美方：中國尚未達到“市場經(jīng)濟國家”標(biāo)準(zhǔn)》，http：//gpj.mofcom. gov.cn/article/zuixindt/201711/20171102666543.shtml。）日本在2016年12月提出中國依然是“非市場經(jīng)濟國家”，原因在于中國尚未解決國有企業(yè)等產(chǎn)能過剩問題，日本將維持對不當(dāng)傾銷征收高關(guān)稅的“反傾銷稅”機制。

4.歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和新貿(mào)易防御規(guī)則

歐盟采用“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和新貿(mào)易防御規(guī)則對中國實行“歧視性”貿(mào)易政策。歐盟委員會在2016年11月9日向歐洲議會及歐洲理事會正式提交修改其反傾銷法律制度的提案，后經(jīng)28個歐盟成員國達成一致。該提案不再默認(rèn)中國為“非市場經(jīng)濟國家”，但對反傾銷提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，即“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)不再區(qū)分市場經(jīng)濟體或者非市場經(jīng)濟體，認(rèn)定只要存在由國家干預(yù)所導(dǎo)致的“市場扭曲”，就可以進行反傾銷訴訟。事實上，這是用新標(biāo)準(zhǔn)來代替“非市場經(jīng)濟”國家標(biāo)準(zhǔn)，變相延用原有做法。

2017年12月20日，歐盟委員會在正式發(fā)布反傾銷法律制度提案的同時，發(fā)布了認(rèn)為中國存在“市場扭曲”的報告。該報告從三個方面對“中國市場的重大扭曲現(xiàn)象”進行了分析，認(rèn)為“各種生產(chǎn)要素的配置和定價受國家的影響非常明顯”。

2018年6月8日歐盟新的貿(mào)易防御規(guī)則正式生效。所有在此日或之后啟動的新反傾銷和反補貼調(diào)查都根據(jù)新規(guī)則來進行。該規(guī)則在某些方面使得歐盟能對傾銷產(chǎn)品征收更高關(guān)稅，其中“取消‘低稅率原則”，規(guī)定在存在原材料扭曲的情況下取消低稅率原則。結(jié)合歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和涉及中國的相關(guān)報告，可以看出這一新規(guī)則針對中國的意圖較為明顯。

5.在中美貿(mào)易摩擦中，國有企業(yè)補貼問題是重要爭論點

近兩年來，中國面臨的國際環(huán)境發(fā)生深刻變化，中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈，美國對華戰(zhàn)略由“接觸”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案偁帯币殉啥ň?，遏制中國崛起已成為美國共和黨和民主黨的共識。特朗普主政以來高舉“美國優(yōu)先”、單邊主義、孤立主義大旗，在全球頻繁挑起貿(mào)易摩擦。從2018年3月開始，陸續(xù)發(fā)起對華“貿(mào)易戰(zhàn)”“企業(yè)戰(zhàn)”“人才戰(zhàn)”等，矛頭直指中國高科技行業(yè)，企圖遏制中國經(jīng)濟、科技發(fā)展。西方發(fā)達國家中也不乏美國的追隨者，與中國在貿(mào)易、科技領(lǐng)域的沖突以及是否公平對待不同所有制企業(yè)的規(guī)則之爭頻繁出現(xiàn)。在已經(jīng)舉行的數(shù)輪經(jīng)貿(mào)高級別磋商中，競爭中性原則是中美貿(mào)易談判中雙方重要關(guān)切點之一。

（二）推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展迫切需要進一步界定和規(guī)范補貼

伴隨中國特色社會主義進入新時代，我國對外開放新格局建設(shè)也有了新的內(nèi)涵。應(yīng)對全球化逆流為世界經(jīng)濟帶來更多不確定性時，我國從積極融入走向參與引領(lǐng)，倡導(dǎo)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟，推動全球化進入合作、包容、普惠的新階段。我國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，要實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強國，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，改革補貼政策、深入推進國有企業(yè)改革是需要深入研究的重大課題。

1.我國正逐步形成全面開放新格局

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展開始進入增速換檔、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來我國對世界經(jīng)濟增長的平均貢獻率每年達到30%以上，超過美國、歐元區(qū)和日本貢獻率的總和，居世界第一位，成為世界經(jīng)濟增長的主要動力源和穩(wěn)定器。我國進出口貿(mào)易發(fā)展迅速，在國際貿(mào)易格局中占有重要地位。根據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)計，2018年，我國外貿(mào)進出口總值30.51萬億元人民幣，比2017年增長9.7%，是1978年的859倍。在2008年全球金融危機爆發(fā)之后全球貿(mào)易額增長率長期處于低位的背景下，中國進出口貿(mào)易相對穩(wěn)定的增長態(tài)勢為全球貿(mào)易的穩(wěn)定增長做出了積極貢獻。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）2019年8月發(fā)布的2018年全球外資限制指數(shù)（FDI Regulatory Restrictiveness Index）顯示，中國2018年對外資限制大幅放松，對外資開放程度進一步提升。世界銀行2019年11月發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，由于大力推進改革議程，我國已經(jīng)連續(xù)兩年躋身全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟體排名前十，并且在總排名中繼續(xù)獲得大幅提升——由2018年的46位上升至31位，位列東亞太平洋地區(qū)第7位，僅次于日本。此外，自2016年10月1日起，人民幣正式被納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)（SDR）新的貨幣籃子，獲得國際主要貨幣的地位。

2.產(chǎn)業(yè)政策正積極融入國際經(jīng)濟格局

我國產(chǎn)業(yè)補貼政策對內(nèi)服務(wù)于從產(chǎn)業(yè)大國向產(chǎn)業(yè)強國跨越的目標(biāo)，以改善營商環(huán)境為核心，結(jié)合對特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、對象的結(jié)構(gòu)性安排，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。對外積極把握國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內(nèi)配置資源，促進國際產(chǎn)業(yè)分工與合作。這就要求政府補貼政策，一方面要重視有關(guān)產(chǎn)業(yè)補貼政策的國際標(biāo)準(zhǔn)，積極應(yīng)對國際社會相關(guān)責(zé)難，完善制度設(shè)計與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);另一方面要加強產(chǎn)業(yè)政策的國際協(xié)調(diào)，立足于提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

3.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正持續(xù)推進

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，短期內(nèi)經(jīng)濟增長下行明顯，長期內(nèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整面臨重重困難。在此背景下，為主動適應(yīng)新的經(jīng)濟金融環(huán)境，迎接新的挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記在2015年11月提出實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一重大政策主張。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，讓新的需求不斷催生新的供給，讓新的供給創(chuàng)造新的需求，使供給與需求在互相推動中實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在這個過程中，推動國有企業(yè)積極落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，持續(xù)推進聯(lián)合重組、去產(chǎn)能，扎實開展“處僵治困”“降杠桿”和“壓減”工作，有效提升國有經(jīng)濟整體功能和效率。

二、理論和實踐：補貼的客觀性和普遍性

補貼屬于政府與市場的關(guān)系問題，從理論和國際歷史實踐看，政府利用補貼形式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有客觀性和普遍性。

（一）從理論上來看，補貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具

1.WTO界定的補貼概念

國際上對產(chǎn)業(yè)補貼（或財政補貼）的定義較為權(quán)威的是WTO。為了維護世界貿(mào)易中非歧視、自由透明和公平競爭的秩序，WTO《補貼和反補貼措施協(xié)議》將其定義為：一成員政府或任何公共機構(gòu)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供財政補助或?qū)r格或收入的支持，結(jié)果直接或間接增加從其領(lǐng)土輸出某種產(chǎn)品或減少向其領(lǐng)土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者因此對其他成員利益造成損害的政府性行為或措施，是一種促進出口限制進口的國際貿(mào)易手段。

2.補貼的背景——市場機制存在固有缺陷

在處理政府與市場關(guān)系的過程中，市場機制有其固有的缺陷。首先，表現(xiàn)在公共物品產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場失靈上。公共物品具有外部性，具有消費上的非排他性和獲利上的非競爭性，會導(dǎo)致公共物品的私人供給不足以及“搭便車”現(xiàn)象。其次，市場競爭會形成壟斷，造成不充分競爭。第三，信息不充分和不對稱。產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險問題，影響市場的公平競爭。政府需要通過制度建設(shè)和政策制定來規(guī)范經(jīng)濟主體的活動。第四，收入分配不公和經(jīng)濟波動。收入差距的拉大會引發(fā)社會不穩(wěn)定進而影響市場效率。政府可以通過對財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整來維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。

3.補貼的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)以來各學(xué)派圍繞政府與市場的關(guān)系展開了激烈的詰難和論戰(zhàn)。20世紀(jì)30年代以前的學(xué)派觀點更傾向于自由放任，這主要是因為20 世紀(jì)30 年代以前這段歷史時期是資本主義原始積累的重要階段，資本主義的發(fā)展迫切需要自由流通、完全競爭以及靈活配置的經(jīng)濟環(huán)境;20世紀(jì)30年代至70年代的學(xué)派觀點更傾向于政府干預(yù)，這是由于1929—1933年的資本主義經(jīng)濟危機暴露出自由經(jīng)濟模式下的諸多弊端，如壟斷、信息不對稱以及負(fù)外部性等，政府必須采取一些必要的干預(yù)手段引導(dǎo)市場經(jīng)濟回歸到正確的運行方向上來;20世紀(jì)70年代以后的學(xué)派觀點強調(diào)政府與市場關(guān)系的嵌入和融合，這一時期新凱恩斯主義學(xué)派、后凱恩斯主義學(xué)派占據(jù)主導(dǎo)地位，強調(diào)通過積極發(fā)揮政府的作用，尋求能促使政府與市場共生互補、協(xié)同創(chuàng)新的突破性策略。

隨著以政府干預(yù)為基礎(chǔ)的凱恩斯主義學(xué)派占據(jù)主導(dǎo)地位，補貼政策也逐漸被廣泛運用，且力度不斷增強。較為典型的是庇古補貼理論。庇古提出，在存在正外部性的情況下，政府應(yīng)通過補貼來還原市場的激勵功能，從而使正外部性的供給達到社會最優(yōu)水平?！翱赡懿扇〉墓膭钆c限制的最顯著的形式當(dāng)然是補貼與稅收。”迄今為止，庇古的這種思路仍然指導(dǎo)著很多國家政府政策的制定，如對正外部性的制造者提供支持，具體為對高新技術(shù)企業(yè)的研究活動給予補貼等。

（二）從實踐上來看，世界各國普遍存在政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與補貼

在全球經(jīng)濟發(fā)展中，補貼在世界各國的應(yīng)用越來越廣泛，補貼形式也日趨多樣。從宏觀層面看，政府干預(yù)方式由傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全社會保障體系為主的需求管理政策，演化為集價格政策、就業(yè)政策、貨幣政策、信貸政策等于一體的調(diào)節(jié)政策;從產(chǎn)業(yè)與企業(yè)層面看，世界各國的補貼方式由最初的財政補貼、稅收減免等舉措，不斷豐富完善，發(fā)展到通過贈與、合約、稅收減讓等形式對航空航天、農(nóng)業(yè)、汽車、化學(xué)能源等行業(yè)提供補貼，有的國家還對出口融資提供支持計劃、技術(shù)研發(fā)。20世紀(jì)70年代以來，發(fā)達的資本主義國家對國有企業(yè)進行了私有化改造。目前雖然沒有了“國有企業(yè)”，但一些有政府背景的企業(yè)類似于國有企業(yè)，承擔(dān)一定的公共任務(wù)，政府對這些企業(yè)也有專門的補貼。

1.美國對企業(yè)補貼的概況

美國對企業(yè)的補貼，除了軍事安全方面外，其他多集中于運輸、航空、港口和電訊等基礎(chǔ)行業(yè)。美國政府對科研的重視及投資程度較高，其補貼方式多體現(xiàn)為研發(fā)投入，基本上政府對科研的投入占到了社會全部科研投入的60%以上。

對承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)，美國政府除了補貼，還會有其他的支持手段。如在資本市場為企業(yè)提供政府擔(dān)保、創(chuàng)辦銀行貸款和資本市場連接環(huán)節(jié)的二級市場金融機構(gòu)（如房地美、房利美等）、稅收優(yōu)惠、提供信用額度、業(yè)務(wù)特許證和低風(fēng)險債券，甚至隱形的債務(wù)擔(dān)保，以支持企業(yè)的市場化運營。

2.英國對企業(yè)補貼的概況

在英國，企業(yè)補貼資金來源主要有四個方面：國家貸款基金、向國內(nèi)外資本市場發(fā)行債券、發(fā)行“公共紅利資本”、企業(yè)留利等。

英國國有經(jīng)濟具有較為悠久的歷史，第一次世界大戰(zhàn)之后，因戰(zhàn)時經(jīng)濟的需要和凱恩斯主義的盛行，類似國有的企業(yè)有了進一步的發(fā)展，中央電力局、倫敦客運局、海外航空公司等都是這一時期的產(chǎn)物。大規(guī)模的國有化不僅促進了英國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)定，推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且這些承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)在緩解經(jīng)濟周期性波動、確保財政收入增長、推動技術(shù)進步、抑制物價上漲、維護社會安定等方面也發(fā)揮了巨大的作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國的國有資產(chǎn)管理政策多變，呈現(xiàn)國有經(jīng)濟大起大落的現(xiàn)象。二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)80年代期間國有化企業(yè)一度有較大的發(fā)展，之后企業(yè)產(chǎn)權(quán)以私有化為主。

3.德國對企業(yè)補貼的概況

在德國，財政補貼是重要的財政政策工具。國家采取聯(lián)邦與地方州的聯(lián)合財政補貼機制。

從補貼方式來看，德國政府是通過影響再生產(chǎn)過程的國家財政資助實現(xiàn)的。聯(lián)邦、州和地方支出的救濟金、低息貸款和稅收優(yōu)惠等是德國對企業(yè)補貼的主要方式。盡管德國是市場經(jīng)濟國家，但是德國政府同樣會出臺相關(guān)的補貼政策來彌補市場失靈。這些補貼政策不僅包括長期補貼，也包括短期補貼。長期補貼指住房補貼、國家投資建房補貼、貧困家庭住房補貼等。短期補貼一般基于政治原因，針對某些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出臺，包括農(nóng)業(yè)補貼、采掘業(yè)補貼和鐵路補貼等。多年來，德國政府的短期補貼呈現(xiàn)了不降反升的趨勢，是促進經(jīng)濟發(fā)展的不可忽視的因素。

對承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)，財政補貼范圍較廣，不僅包括給予投資、信貸補助，而且還有抵償聯(lián)邦鐵路經(jīng)營中的政策性虧損等措施。德國的財政補貼政策對承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的發(fā)展和保護環(huán)境都具有重大的意義。在環(huán)境保護方面，政府制訂了環(huán)境保護領(lǐng)域的投資補貼以及利用特別折舊法等具體措施，為承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)提供環(huán)境保護投資補貼和稅收優(yōu)惠，并重點關(guān)注與環(huán)境保護工作緊密聯(lián)系的木材加工、鑄造、化工和塑料等具體行業(yè)。政府對興建環(huán)保設(shè)施承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)給予財政補貼和貸款優(yōu)惠，補貼數(shù)額相當(dāng)于投資總額的1%，貸款利率低于市場利率，償還條件也優(yōu)于市場條件;對企業(yè)建造節(jié)能設(shè)施所耗費用，按其費用的25%給予補貼，并設(shè)立專項資金，提供優(yōu)惠貸款。

為了確保補貼資金使用符合目標(biāo)和避免低效益，德國對補貼的監(jiān)督也非常重視。對于接受補貼的單位，貸款銀行對企業(yè)資金使用過程進行監(jiān)督，以監(jiān)督企業(yè)是否將資金用于補貼的項目。政府還專門規(guī)定了具體的補貼資金使用限制。比如投資補貼，規(guī)定只有20%的補貼可用于購買設(shè)備或者其他固定資產(chǎn)。購買固定資產(chǎn)的貸款只能夠通過銀行匯款到設(shè)備供貨商，接受資助的企業(yè)得到的僅僅是設(shè)備。對企業(yè)補貼中最大的部分為一般性補貼，占26.1%，一般性補貼是指不區(qū)分企業(yè)產(chǎn)業(yè)類型的適用于所有企業(yè)的補貼，基本上是對中小企業(yè)的補貼;其次是對礦業(yè)補貼，占10%;第三位的是地區(qū)結(jié)構(gòu)性補貼，占8%;其余項目為合理利用能源和再生能源補貼，技術(shù)更新補貼、對特定的工業(yè)部門的補貼。

4.日本對企業(yè)補貼的概況

日本政府對企業(yè)提供的補貼具體有以下幾方面：對企業(yè)引進先進的利用能源設(shè)備予以補貼，補貼金額的上限為2億日元，補貼率高達30%以上;對廢棄物再利用的化工設(shè)備生產(chǎn)者給予其相當(dāng)于生產(chǎn)、實驗費用的補助;對于循環(huán)經(jīng)濟，由于其投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，日本政府設(shè)立了專項基金，并利用非營利性的金融機構(gòu)為循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)提供優(yōu)惠利率的中長期貸款;為了鼓勵企業(yè)從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的研究與投資，日本在《廢棄物處理與清潔法》中規(guī)定，對修建廢棄物處理設(shè)施提供財政補貼等。

全球金融危機之后，日本分別在2013年、2015年、2016年和2017年制定了《日本復(fù)興戰(zhàn)略》《機器人新戰(zhàn)略》《第五期科學(xué)技術(shù)基本計劃（2016—2020）》等相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和《人工智能發(fā)展路線圖》。其中，2013年的《日本復(fù)興戰(zhàn)略》提出“產(chǎn)業(yè)投資立國計劃”，計劃投入13.1萬億日元為刺激方案提供啟動資金。成立了兩支基金，其中一支用于鼓勵日本企業(yè)開發(fā)新科技以及新業(yè)務(wù)合作的基金，規(guī)模大概1500億日元;一支用于鼓勵日本企業(yè)海外并購的基金，規(guī)模大概2000億日元，同時，對相關(guān)的3D打印技術(shù)在研發(fā)端和需求端進行了補貼?！兜谖迤诳茖W(xué)技術(shù)基本計劃（2016—2020）》的最大亮點是首次提出“超智能社會5.0”這一概念，在整個日本政府的科技總概算9538億日元中，冠以“社會5.0”名稱的政府預(yù)算共1148億日元。其中，“實現(xiàn)新型經(jīng)濟社會‘社會5.0的平臺”方向預(yù)算462億日元;“‘社會5.0基礎(chǔ)技術(shù)的強化”方向預(yù)算686億日元。

5.北歐國家對企業(yè)補貼的概況

瑞典等北歐四國以高端制造業(yè)和國際價值鏈頂端分工體系而備受各國推崇。其經(jīng)濟發(fā)展被統(tǒng)稱為民主社會主義模式。政府對企業(yè)的支持主要是以下幾個方面。

（1）政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并適時調(diào)整。

瑞典的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)行業(yè)有機械制造、汽車、化工、通訊等，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有生物、信息通訊、航天、醫(yī)藥等。政府對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進行扶持，在政府的支持下瑞典成為這些領(lǐng)域的世界高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)國之一。

（2）政府強力打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

一方面采取創(chuàng)建科技園區(qū)推進科技與生產(chǎn)結(jié)合的方式，支持中小公司的創(chuàng)新研發(fā)，這使瑞典成為全球研發(fā)（R&D）投入最大的國家之一。同時也有效發(fā)展了現(xiàn)代高新產(chǎn)業(yè)，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。另一方面為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)。瑞典有專門的政府機構(gòu)為企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)，為企業(yè)提供經(jīng)濟預(yù)測，并研究科技的發(fā)展如何對企業(yè)產(chǎn)生影響。

（3）國有企業(yè)參與正常競爭。

不同于德國的不以財務(wù)收益為目的，瑞典的國有企業(yè)要完全平等地參與到市場競爭。瑞典法律嚴(yán)格規(guī)定政府和官員不得直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有企業(yè)管理局派出董事會代表，通過董事會參與和決策企業(yè)的重大事項。

（4）對國有企業(yè)的補貼從直接給予企業(yè)補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造良好的外部條件。

20世紀(jì)70年代，瑞典政府對競爭能力下降的造船、鋼鐵等傳統(tǒng)優(yōu)勢部門給予補貼或收歸國有管理，以提高其競爭力，但后來證明這種直接干預(yù)微觀經(jīng)濟的行為是無效的。20世紀(jì)80年代以后，政府改為提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建造先進的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造良好的研究開發(fā)條件，讓企業(yè)自由發(fā)展，而不再采取傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策。并關(guān)閉了一些不符合市場競爭優(yōu)勢和社會發(fā)展的老、舊企業(yè)，保證新的企業(yè)和新的有競爭力的產(chǎn)品的發(fā)展。

（三）從國際上來看，政府補貼政策的實施效果較為顯著

一個國家的補貼政策是否合理，在學(xué)界和政界歷來存在一定的爭議。但不可否認(rèn)的是，無論是美國、歐洲還是日本和韓國都有指向清晰的產(chǎn)業(yè)補貼政策，政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中的重要作用已經(jīng)被歷史反復(fù)驗證。發(fā)生于1929年的經(jīng)濟大蕭條、2008年的世界經(jīng)濟危機均表明，單純依靠市場的力量無法保證經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，政府在適當(dāng)范圍內(nèi)的干預(yù)有助于抵御市場失靈、維持經(jīng)濟的穩(wěn)定。大量的實踐結(jié)果也表明，政府補貼不僅能夠顯著提升企業(yè)的生存率，同時也有助于企業(yè)進行規(guī)模擴張。此外，政府補貼還是重要的戰(zhàn)略競爭手段，政府針對某一特定產(chǎn)業(yè)的補貼還有助于其在世界范圍內(nèi)迅速取得領(lǐng)先優(yōu)勢。如美國在20世紀(jì)90年代的興建“信息高速公路”計劃，專注于因特網(wǎng)的改進和普及，保持了美國長期領(lǐng)跑世界經(jīng)濟。在東亞，韓國和日本政府通過加大對汽車產(chǎn)業(yè)、新興電子產(chǎn)業(yè)的扶持，使其在激烈的競爭中占據(jù)有利位置。在德國，財政補貼對于德國改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，提高了就業(yè)率。

世界金融危機之后以美國為首的西方發(fā)達國家均制訂了配套措施完備的產(chǎn)業(yè)補貼政策體系，其中用政府采購預(yù)算等措施來推進“再工業(yè)化”等新型國家經(jīng)濟戰(zhàn)略實施。在這些政策的實施過程中，發(fā)達國家的“國有企業(yè)”發(fā)揮著不可替代的作用，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期或初始產(chǎn)業(yè)的培育過程中，以及公共服務(wù)領(lǐng)域，其作用都是不可或缺的。

（四）發(fā)達國家對企業(yè)實施補貼的經(jīng)驗和啟示

理論和國際歷史實踐證明，補貼是政府處理與市場關(guān)系，彌補市場失靈，激勵市場恢復(fù)的一種政策手段。國際社會普遍存在對承擔(dān)公共職能的企業(yè)的專門補貼。發(fā)達國家對企業(yè)的補貼對象、方式以及機制，可為我國進一步規(guī)范對國有企業(yè)進行補貼以及補貼規(guī)范方式、提高補貼使用效率、減少貿(mào)易摩擦提供經(jīng)驗借鑒。

1.補貼對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要作用

（1）發(fā)達國家對制造業(yè)以產(chǎn)業(yè)政策為核心。

發(fā)達國家支持實體產(chǎn)業(yè)的普遍經(jīng)驗是：制定適合本國的產(chǎn)業(yè)政策，在相關(guān)配套機制和法律法規(guī)的保障下，通過市場化的資源配置方式，促進資金向這些產(chǎn)業(yè)投資，不斷培育并壯大這些產(chǎn)業(yè)。金融危機后這些國家明確新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，推動相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)突破，加快培育新的經(jīng)濟增長點，促進經(jīng)濟復(fù)蘇的同時努力搶占全球科技產(chǎn)業(yè)競爭制高點、培育新動能，紛紛出臺國家層面的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）工業(yè)制造領(lǐng)域的做大做強是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。

德國、瑞典是發(fā)展實體經(jīng)濟并保持經(jīng)濟健康、持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的代表。美國以金融業(yè)及房地產(chǎn)為代表，但美國“再工業(yè)化”戰(zhàn)略如果能順利實施，會推動新一輪以新技術(shù)為特征的制造業(yè)發(fā)展，形成美國實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟新的平衡關(guān)系。

（3）良好的營商環(huán)境是工業(yè)制造領(lǐng)域發(fā)展的重要支撐。

一是有完善制度與法律環(huán)境。美國《美國復(fù)蘇和再投資法案》和《制造業(yè)促進法案》推進了美國實體經(jīng)濟回歸;德國《國家高技術(shù)戰(zhàn)略2020》推動“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略落實到具體實施計劃。二是完善的基礎(chǔ)設(shè)施是實體經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，也是加快實體經(jīng)濟發(fā)展的“潤滑劑”。三是政府角色要適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境。金融危機后，發(fā)達國家開始重視構(gòu)建創(chuàng)新型政府和社會環(huán)境，開始運用新思維、新方法支持實體經(jīng)濟發(fā)展。如《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略（2015）》把創(chuàng)新型政府建設(shè)作為主題，德國提出“創(chuàng)新德國”理想藍(lán)圖。

2.對承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)進行專項補貼

（1）制度環(huán)境尤其重要，對承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補貼需要立法先行。

發(fā)達國家對承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補貼通常要通過立法的形式確定，而較少依靠行政命令。一方面可以保證這些企業(yè)所承擔(dān)的公共任務(wù)，以及其所代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期性，給企業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期;另一方面明確專項補貼的規(guī)模、申請程序、補貼方式等具體細(xì)則，從而避免實施過程中的隨意性，減少甚至避免尋租行為。

（2）金融危機后戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是補貼的重點領(lǐng)域。

高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域是發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)補貼的又一重要領(lǐng)域。雖然這些領(lǐng)域較少存在國有企業(yè)，但會以承擔(dān)公共任務(wù)的屬性，對這些企業(yè)實行與國有企業(yè)相類似的產(chǎn)業(yè)補貼。由于新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)科學(xué)研究和共性技術(shù)具有公共物品的性質(zhì)，因而會產(chǎn)生顯著的正外部性，兼之新興產(chǎn)業(yè)市場潛力巨大，直接影響一國產(chǎn)業(yè)競爭力，因此成為各國產(chǎn)業(yè)補貼政策的重點。

（3）主要采取普遍性補貼方式。

發(fā)達國家對承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補貼往往是普遍性的補貼，較多采用價格補貼的方式。產(chǎn)業(yè)補貼只選定需要支持的產(chǎn)業(yè)，政府并不會替代市場選定被補貼的企業(yè)，也不幫助企業(yè)設(shè)定具體的技術(shù)路線。近年來，發(fā)達國家在光伏、風(fēng)電新能源領(lǐng)域主要針對最終消費者進行直接補貼，而非重點支持新能源企業(yè)。通過政府投入引導(dǎo)新能源消費，加快終端市場形成，從而為新能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供市場支持。這些產(chǎn)業(yè)補貼政策不僅具有普遍性，而且也更加公平透明。

（4）金融危機后補貼力度增強，西方國家的國有經(jīng)濟成分有所增長。

國際金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家重新審視實體經(jīng)濟的地位。美國等國家相繼提出了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，并對產(chǎn)業(yè)政策的作用進行反思。“去虛擬化”的思路引發(fā)了世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用新一輪熱潮，主要發(fā)達國家紛紛加大對科技創(chuàng)新的投入，加快對新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局，搶占新一輪經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略制高點。在“再工業(yè)化”“低碳經(jīng)濟”與“智慧地球”等新型國家經(jīng)濟戰(zhàn)略推動下，發(fā)達國家大力扶持以新能源、新材料、高端制造、網(wǎng)絡(luò)信息、生物醫(yī)藥、航空航天等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在這些新興領(lǐng)域，政府干預(yù)普遍有所增強。

三、中國特色社會主義市場經(jīng)濟中的國有企業(yè)補貼

發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，一個國家在國際產(chǎn)業(yè)競爭格局中依據(jù)本國實際情況，科學(xué)設(shè)計并正確實施補貼政策是其獲得成功的關(guān)鍵。國企補貼本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)補貼政策，符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，具有歷史必然性和客觀性，其對中國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大貢獻。

（一）我國對企業(yè)補貼的概況

由于財政支出數(shù)據(jù)披露的缺失，我國財政補貼的規(guī)模暫時沒有權(quán)威統(tǒng)計。隨著會計準(zhǔn)則的完善，上市公司對政府補助數(shù)據(jù)的披露日益規(guī)范，可以利用上市公司數(shù)據(jù)對企業(yè)補貼情況進行簡要的了解。截至2018年12月，滬深兩市上市公司總數(shù)為3666家，其中，上市A股3567家，上市B股99家，總市值434924.02億元。獲得政府補助的公司共3612個，總額1551.09億元。按照萬德的行業(yè)分類口徑，政府補助金額前十的行業(yè)依次是資本貨物，技術(shù)硬件與設(shè)備，材料，汽車與汽車零部件，能源，制藥、生物科技與生命科學(xué)，耐用消費品與服裝，運輸，食品、飲料與煙草，多元金融行業(yè);從獲得政府補助的上市公司數(shù)量來看，前十行業(yè)依次為資本貨物，材料，技術(shù)硬件與設(shè)備，制藥、生物科技與生命科學(xué)，軟件與服務(wù)，耐用消費品與服裝，食品、飲料與煙草，汽車與汽車零部件，房地產(chǎn)，運輸。

（二）我國補貼政策特點

1.中央與地方兩級體系

當(dāng)前我國的補貼政策由中央和地方兩級構(gòu)成。中央補貼政策由國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布，國家發(fā)展改革委在項目補貼、工信部在產(chǎn)業(yè)補貼、科技部在研發(fā)投入補貼等方面具有審批權(quán)，財政部通過專項資金的方式對企業(yè)進行補貼。地方性補貼政策由地方政府部門根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況制定，除了落實中央相關(guān)部門的補貼政策之外，招商引資促進地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，出臺相應(yīng)補貼政策。

2.補貼政策設(shè)計不存在所有制傾斜

我國補貼政策主要從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，對同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)補貼政策相同，不存在所有制傾斜。以《中國制造2025》的9大類產(chǎn)業(yè)政策為例，其中沒有針對國有企業(yè)的特殊照顧。

3.特殊時期對企業(yè)的解困扶持，對象主要是國有企業(yè)

1995—2000年，涉及1.8萬億元資金的企業(yè)解困和壞賬核銷主要針對國有企業(yè)，包含5000億元的壞賬核銷和債務(wù)剝離，以及1300億元的債轉(zhuǎn)股。

4.在執(zhí)行層面存在偏好國有企業(yè)的現(xiàn)象

補貼政策設(shè)計雖然未對國有企業(yè)有所傾斜，但在具體執(zhí)行過程中相關(guān)主體存在偏好國有企業(yè)的情況。如銀行傾向?qū)衅髽I(yè)發(fā)放更多的貸款，以降低風(fēng)險。

（三）我國國有企業(yè)補貼存在的問題

習(xí)近平總書記強調(diào)，國有企業(yè)是中國特色社會主義經(jīng)濟的“頂梁柱”。新中國成立70年來，國有企業(yè)承擔(dān)著保障地方就業(yè)、提供地方性公共物品等公共任務(wù)，是發(fā)揮政府作用、彌補市場失靈的重要媒介，對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了重要作用，也背負(fù)了較大的資金負(fù)擔(dān)，需要政府給予一定補貼。

1.對國有企業(yè)進行補貼的方式

（1）國家直接給予國有企業(yè)補貼。

為穩(wěn)定基本物價，國有企業(yè)產(chǎn)出價格多低于市場價格，生產(chǎn)成本難以彌補，長期存在虧損?；趪衅髽I(yè)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中發(fā)揮的特殊作用，為了彌補國有企業(yè)虧損，促使其繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮公共職能，政府長期對國有企業(yè)直接進行不同類別的補貼。加入WTO之后，中國政府根據(jù)協(xié)議取消了虧損補貼。

（2）國有企業(yè)享受一定優(yōu)惠的稅負(fù)。

雖然國有企業(yè)繳納稅收的總額一直處于增長狀態(tài)，但是相對于其享受的國家政策和有利條件，其稅負(fù)水平仍然偏低。

（3）國有企業(yè)享受較低的資源租金。

從很多國有企業(yè)的發(fā)展歷程來看，其享受的較低的土地租金在很大程度上降低了國有企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。多年以來，在國家給予國有企業(yè)的租賃費用偏低的情況下，國有企業(yè)應(yīng)交未交的土地租金數(shù)額一路攀升。其他資源也是如此，如石油、天然氣等稅率較低。

（4）國有企業(yè)融資成本較低。

國有企業(yè)可以獲得更為優(yōu)惠的實際利息。國有企業(yè)不僅可以享受較低的貸款利率，而且更容易獲得金融機構(gòu)貸款。在通貨膨脹率高過利率的情況下，國有企業(yè)實際上享受的是“負(fù)利率”式的補貼，這種低利率和容易獲得貸款本身就是政府對國有企業(yè)的一種補貼。國有企業(yè)不僅少支付了利息費用，而且會通過這種利息優(yōu)惠將資源所有者的收益轉(zhuǎn)移到國有企業(yè)中來。

（5）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。

政府引導(dǎo)基金作為目前政府引導(dǎo)、市場化運作的方式，借鑒了西方國家的風(fēng)險投資產(chǎn)業(yè)基金運作模式，在聚焦培育新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、緊密結(jié)合發(fā)展新動能方面正逐步發(fā)揮作用。通過早期投入，大力支持重要領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過補短板的方式，把市場和政府需求結(jié)合起來，并吸引其他社會資本進入，切實解決融資難問題。經(jīng)調(diào)研，目前中央政府層面的基金有17支，總量已超過8000億元;全國有1000多支基金，總規(guī)模預(yù)計超3萬億元。

2.國有企業(yè)補貼存在的問題

從總體上看，我國對國有企業(yè)的財政補貼，無論是政策制定和實施本身，還是補貼對象、內(nèi)容和形式等，都存在一定的問題，對資源配置效率、公平競爭和參與全球經(jīng)濟治理造成了一定的影響。

（1）國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則銜接不夠。

近十幾年來，中國是全球遭“雙反”調(diào)查最多的國家，這既有地區(qū)貿(mào)易保護主義的因素，也有國內(nèi)政策特別是產(chǎn)業(yè)政策與WTO相關(guān)規(guī)則銜接不到位的問題。政府部門、企業(yè)、專家學(xué)者對學(xué)習(xí)研究國際規(guī)則的認(rèn)識和投入不足，部分政策制定未考慮WTO規(guī)則，產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策“兩張皮”現(xiàn)象愈發(fā)突出。

（2）部門間政策協(xié)同性不足，缺乏整體規(guī)劃和政策統(tǒng)籌。

國有企業(yè)補貼交叉重復(fù)現(xiàn)象較為突出，降低了補貼效率。一方面，中央和地方政府補貼政策不協(xié)調(diào)。許多國有企業(yè)的項目往往既享受中央財政資助，又從地方政府獲取補貼。相較于中央補貼，地方補貼較為散亂，片面追求招商引資，補貼政策不規(guī)范。另一方面，部門在制定補貼政策時，都認(rèn)為自己管理的領(lǐng)域是短板，都傾向于擴大所管轄補貼規(guī)模。部門制定政策時往往各自為政，缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，存在政策“打架”、補貼“疊羅漢”的情況。

（3）政策制定缺乏科學(xué)論證，預(yù)期管理不足。

有些補貼政策設(shè)計不科學(xué)，為什么補、怎么補、補多少、補給誰、補多久，缺少充分論證和科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致許多補貼政策剛一出臺，眾多企業(yè)“一哄而上”，國有企業(yè)利用自身的資源優(yōu)勢迅速獲取財政補貼。而政策退坡或取消時，則“一哄而散”，不利于行業(yè)長期健康發(fā)展。政策實施缺乏預(yù)期管理，未給市場預(yù)留必要緩沖期。有些主管部門重補貼發(fā)放輕評估監(jiān)管，專注于補給誰、何時補，而忽視補貼對象是否具備資格、補貼資金使用是否合規(guī)等。

（4）對企業(yè)補貼的覆蓋面過寬，資源配置效率低下。

補貼對象主要集中在能源、電力、汽車、電子信息、航空等工業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域都有涉及。政府補貼增強了受益企業(yè)的競爭優(yōu)勢，但也使得不少經(jīng)營效率低下、長期虧損甚至瀕臨破產(chǎn)的“僵尸”企業(yè)，在政府補貼的蔭庇下，仍能繼續(xù)生存，降低了資源配置效率。

（5）國有企業(yè)占據(jù)更多資源，有損市場公平競爭。

據(jù)證券市場披露信息，每年獲取政府補貼較多的主要是國有企業(yè)，民營、外資企業(yè)則較少。財政補貼過度向國有企業(yè)傾斜，疊加其在準(zhǔn)入、融資、權(quán)益保護等方面的優(yōu)惠待遇，無疑增強了其在國內(nèi)市場的競爭力，民營、外資企業(yè)難以與國有企業(yè)展開公平競爭。另一方面，政府補貼以及其他優(yōu)惠政策，弱化了國有企業(yè)面臨的外在市場壓力，助長了其粗放經(jīng)營行為，造成創(chuàng)新意識和動力明顯不足。

（6）補貼方式不科學(xué)，偏離預(yù)期目標(biāo)。

這是財政補貼在我國的共性問題，既包括對國有企業(yè)的補貼，也包括對相關(guān)民營企業(yè)的補貼。補貼主要針對產(chǎn)業(yè)鏈的中間部分，即商品和服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對兩端的設(shè)計研發(fā)和市場培育投入不夠，政策外溢效應(yīng)差。對第三方主體利用不夠，如公共研發(fā)平臺、社會組織、金融機構(gòu)等。補貼政策缺乏明確的路線圖，導(dǎo)致一些行業(yè)和企業(yè)不追求創(chuàng)新發(fā)展，把工夫主要用在了如何爭取政府補貼上。一些補貼標(biāo)準(zhǔn)和條件設(shè)置不合理，不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展規(guī)律;補貼對象過于分散，有限資金撒胡椒面，補貼效果偏離政策預(yù)期。

（7）政策宣傳存在偏差，引起國際社會誤解與指責(zé)。

有些部門和地方政府為提振行業(yè)熱情和彰顯政績，出臺政策脫離客觀實際，拔高優(yōu)惠政策預(yù)期，宣傳過度，但實際執(zhí)行卻經(jīng)常雷聲大、雨點小。有些補貼因為披露機制不合理，給人造成認(rèn)識錯覺。比如，根據(jù)滬深交易所規(guī)定，上市公司從入選政府補貼名錄到實際拿到資金，需要進行多次披露，很容易造成重復(fù)計算。一些不當(dāng)宣傳和解讀，引發(fā)了國際社會對中國政府過度補貼產(chǎn)業(yè)的誤解和擔(dān)憂。

四、完善我國國有企業(yè)補貼的對策建議

應(yīng)對WTO規(guī)則和美國對我國政府補貼相關(guān)質(zhì)疑，需立足于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個大前提。既要認(rèn)清政府對企業(yè)進行補貼在國際上的客觀性和普遍性，又要認(rèn)清西方國家針對我國以補貼為由進行貿(mào)易摩擦是為了抑制我國發(fā)展這一實質(zhì)。全面深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，主動順應(yīng)國際慣例和國際規(guī)范并積極參與國際規(guī)則改革，加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，加快改革和調(diào)整相關(guān)國有企業(yè)補貼政策及實施方式，形成既能適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟需要，又能與國際通行規(guī)則相協(xié)調(diào)的補貼政策。

（一）完善國有企業(yè)補貼及相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的基本原則

對我國國有企業(yè)補貼及相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策進行改革是當(dāng)前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段過程中的必要內(nèi)容，但也應(yīng)該看到，這些改革是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該進行系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌規(guī)劃。

1.堅持競爭中性原則，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

補貼政策應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不應(yīng)在所有制上有所傾斜。凡是市場能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以及能用經(jīng)濟杠桿手段調(diào)節(jié)的，不應(yīng)進行補貼;對缺乏核心技術(shù)的領(lǐng)域，可在一定時期內(nèi)給予適當(dāng)補貼，以助力企業(yè)的技術(shù)研發(fā);對不能完全依靠市場機制的領(lǐng)域，比如公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可按市場化的原則給予一定補貼支持。

2.堅持法治原則，對國有企業(yè)補貼全流程做到有法可依

加快制度建設(shè)步伐，對國有企業(yè)的補貼要實現(xiàn)政策制定和實施都有法可依，補給誰、補多少、補多久、怎么補等都要由制度說了算，避免拍腦袋決策，杜絕人情補貼。對國有企業(yè)的補貼要依法加強監(jiān)管，確保補貼實施落實到位。定期對國有企業(yè)的補貼政策進行評估，不斷完善國有企業(yè)的補貼政策，提高補貼效率。

3.堅持公開公平公正原則，避免出現(xiàn)歧視性補貼政策

公開就是把補貼的對象、標(biāo)準(zhǔn)條件、實施進展、效果評估等都公開透明。公平就是對不同所有制企業(yè)一視同仁，無論是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)、外資企業(yè)，禁止歧視性、選擇性規(guī)定。公正就是要求國有企業(yè)和民營企業(yè)的補貼政策實施要堅持程序正義，對所有市場主體的合法權(quán)益做到應(yīng)保盡保。

4.堅持與國際通行規(guī)則銜接的原則，樹立負(fù)責(zé)任的大國形象

盡快建立健全與國有企業(yè)補貼相關(guān)的財政補貼政策的WTO規(guī)則審查機制，將合規(guī)要求融入補貼政策制定和實施的每個環(huán)節(jié)，確保與國際規(guī)則不發(fā)生原則性沖突。努力對接“競爭中性”原則，主動作為，在WTO改革中發(fā)出中國聲音。

5.堅持有所為有所不為的原則，采取合理有效的方式對國有企業(yè)進行補貼

對國有企業(yè)的補貼要注意平衡和協(xié)調(diào)，不能撒胡椒面，應(yīng)瞄準(zhǔn)發(fā)展短板、具有較強正外部性、核心技術(shù)、人才培養(yǎng)和公共產(chǎn)品及服務(wù)等領(lǐng)域，集中有限資源支持重點領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。這些做法，是發(fā)達國家長期實踐證明了的有效經(jīng)驗，符合現(xiàn)行國際慣例。

6.堅持一般性與特殊性相統(tǒng)一的原則，對不同類型的國有企業(yè)采取不同的補貼方式

一般而言，在工業(yè)制造領(lǐng)域，首先，要在制度設(shè)計上避免給予國有企業(yè)額外補助，確保民營企業(yè)與國有企業(yè)具有同等待遇;其次，在中央與地方的兩級體系上，對國有企業(yè)和民營企業(yè)的補貼要保持一致性;第三，要逐步糾正在減稅降費與融資等領(lǐng)域執(zhí)行層面出現(xiàn)的向國有企業(yè)傾斜的情況。在特殊性上，一方面要注意對承擔(dān)一定公共職能國有企業(yè)進行補貼的合理性，要有政策依據(jù)，且保證全流程信息透明;另一方面，在特殊時期，對個別國有企業(yè)進行經(jīng)營性虧損補貼，可借鑒我國1995—2000年的企業(yè)解困和壞賬核銷過程中相關(guān)做法，如當(dāng)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能中解決僵尸企業(yè)問題等。

（二）我國國有企業(yè)補貼改革措施建議

發(fā)達國家從是否新興產(chǎn)業(yè)、是否提供公共服務(wù)、是否承擔(dān)公共任務(wù)等方面對相關(guān)企業(yè)進行不同程度的補貼，大多已形成相對穩(wěn)定的符合國際規(guī)定的補貼體系，對推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展起到了一定作用。我國可吸取相關(guān)成功經(jīng)驗，結(jié)合我國基本國情，針對補貼存在的范圍不清、力度不足、方式不規(guī)范和資金效益不明確等問題，從以下幾方面進一步完善補貼政策。

1.改革方向

加強與國際規(guī)則銜接。在WTO改革勢在必行背景下，我國應(yīng)該主動作為，深化補貼改革，釋放中國善意，從最大發(fā)展中國家的定位出發(fā)，堅持公平競爭、平等互利原則，推動構(gòu)建公平貿(mào)易關(guān)系的WTO規(guī)則，提升我國在WTO改革中的話語權(quán)。對標(biāo)WTO規(guī)則相關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)有補貼政策做出適當(dāng)調(diào)整。加強WTO規(guī)則的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，加快培養(yǎng)精通國際規(guī)則的人才。建立新設(shè)補貼政策WTO規(guī)則合規(guī)性審查機制，在補貼領(lǐng)域、補貼方式、補貼規(guī)模等方面與WTO等國際規(guī)則銜接。對那些國際規(guī)則不允許補貼，但出于國家戰(zhàn)略考慮需要補短板的領(lǐng)域，學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，特別是美國經(jīng)驗和模式，采取靈活方式，實行間接補貼。此外，上市公司的財政補貼披露應(yīng)與國際規(guī)則接軌，避免造成誤解。

統(tǒng)籌財政補貼政策的制定與實施。建議由國家發(fā)展改革委牽頭，各相關(guān)部門配合，統(tǒng)籌制定財政補貼的整體規(guī)劃，盡快建立財政補貼的“正面清單”，確定補貼領(lǐng)域、條件、內(nèi)容、期限、方式等。清單應(yīng)集中在那些有利于解決區(qū)域發(fā)展差距、促進行業(yè)公平競爭、支持綠色低碳發(fā)展、提高關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)能力的領(lǐng)域。禁止各級政府對清單外的任何項目實施財政支持。部門分工上，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)抓總，有關(guān)行業(yè)主管部門配合實施，財政部門專司資金的撥付和跟蹤評估。逐步建立新的財政補貼辦法和規(guī)章制度。同時，加快推進預(yù)算體制改革。完善預(yù)算編制體制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。加強財政部門的預(yù)算執(zhí)行職能，做好資金的撥付和跟蹤評估。健全全方位、多層次的監(jiān)督體系，確保預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)。加強預(yù)算公開，打造“透明錢柜”。增強預(yù)算完整性，將政府所有收入鎖進預(yù)算的籠子。

突出市場性、公共性、時效性、普惠性和通用性。市場性，就是強調(diào)補貼政策要以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，補貼的實施以不扭曲市場、不影響競爭為準(zhǔn)則。公共性，就是突出補貼的目的是彌補市場自身的不足，維護公共利益，促進基本公共服務(wù)均等化。時效性，就是明確補貼具有臨時性，不是固定和長期不變的，要避免形成壟斷，待市場發(fā)育比較充分、形成競爭態(tài)勢后，及時縮減和退出。普惠性，就是要宣示補貼政策適用于所有符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的主體，不分所有制類型，不存在任何差別和歧視性待遇。通用性，就是明確補貼政策符合國際通行規(guī)則，不尋求形成不合理的國際競爭優(yōu)勢。

增強中央與地方補貼的互補性及協(xié)同性。中央補貼要著眼全局，聚焦建立統(tǒng)一公平的市場競爭環(huán)境，支持國防軍工產(chǎn)業(yè)，促進事關(guān)全局的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究領(lǐng)域的關(guān)鍵共性技術(shù)取得突破等。地方補貼要考慮地方發(fā)展實際和能力，更多是補短板，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平和質(zhì)量，為企業(yè)減輕發(fā)展壓力。各地補貼政策應(yīng)盡快規(guī)范化、透明化，按照既定規(guī)則和程序使用補貼，地區(qū)間不得惡意競爭，造成資源浪費。地方政府要加強對補貼的審計、監(jiān)督和評估，提高補貼資金使用效率。

完善國有補貼的第三方評估體系。建議由財政部門牽頭，加快建立健全財政補貼政策的第三方評估體系，包括對財政補貼政策本身的事前評估、財政補貼實施過程的中期評估和最終效果的事后評估，依托外部力量促進補貼政策的制定和實施不斷完善。建立第三方評估機構(gòu)庫。根據(jù)評估任務(wù)差異，選擇合適的評估機構(gòu)，保證評估工作的獨立性。

2.調(diào)整補貼對象

對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)進行補貼。對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)實施必要的補貼是國際通行做法。比如，國際社會普遍對本國農(nóng)業(yè)給予財政補貼，以助其克服自然和市場風(fēng)險。新興產(chǎn)業(yè)一方面存在技術(shù)發(fā)展路線和技術(shù)攻關(guān)的不確定性，另一方面市場規(guī)模小且不成熟。這種技術(shù)和市場的雙重風(fēng)險，僅靠市場的力量發(fā)展較慢，需要政府給予企業(yè)在研發(fā)環(huán)節(jié)或者市場采購方面進行支持。

對軍工產(chǎn)業(yè)的補貼。采用軍民融合、以軍促民的途徑：一是對成熟的國防軍工技術(shù)，通過適當(dāng)方式轉(zhuǎn)移和擴散，促進民用產(chǎn)業(yè)技術(shù)加快進步;二是通過以高于市場的價格，大量采購民用產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是對創(chuàng)辦初期的高技術(shù)企業(yè)和先進制造業(yè)，增強其持續(xù)發(fā)展的能力。具體而言，對軍工產(chǎn)業(yè)可以分成國家戰(zhàn)略投入領(lǐng)域和市場化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分別予以補貼。軍工類的國家戰(zhàn)略投入領(lǐng)域本身就是政府補貼;開放性的市場化競爭領(lǐng)域，既有國有企業(yè)也有民營企業(yè)，通過政府采購方式實行同等待遇的補貼。

對基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)的投資與運營。規(guī)范政府的投資行為，既有政府的基建投資，也有民營經(jīng)濟的參與。為吸引投資，發(fā)達國家通常會在基礎(chǔ)設(shè)施方面給予企業(yè)支持，如提供低價或零價格土地、免費的通用廠房以及便利的交通和水電氣供應(yīng)條件等，為企業(yè)節(jié)省大量投資，以更多地吸引企業(yè)入駐和經(jīng)營。

對公共服務(wù)的領(lǐng)域要補貼。對水電氣、甚至包括通訊等公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府可以補貼，對老百姓的收費不宜過高，政府采購可以彌補企業(yè)成本，也是一種對企業(yè)的補貼。公共服務(wù)的企業(yè)既可以是國有的，也可以是民營的，也可以通過公私合作（PPP）的方式開展，實行同等國民待遇。

圍繞國有企業(yè)，對上下游的中小企業(yè)進行補貼。中小企業(yè)競爭能力弱，但創(chuàng)新機制活、原創(chuàng)性發(fā)明多，吸納就業(yè)能力強。對中央或地方的國有企業(yè)上下游中小企業(yè)，政府應(yīng)實施普惠性的補貼政策，包括稅收減免、貸款貼息等，特別要重點支持那些產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“隱形冠軍”企業(yè)，鼓勵國有企業(yè)作為供應(yīng)鏈的核心企業(yè)對這些中小企業(yè)提供保理、擔(dān)保等融資服務(wù)。

對綠色產(chǎn)品與工藝進行補貼。高質(zhì)量發(fā)展階段，綠色生態(tài)是永久的發(fā)展主題，但同時，綠色產(chǎn)品與生產(chǎn)工藝的成本支出壓力較大。因此，要加大對綠色技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化、綠色產(chǎn)品開發(fā)、綠色工藝、節(jié)能降耗改造、綠色消費等領(lǐng)域的財政支持力度，使市場機制發(fā)揮正向激勵作用，引導(dǎo)市場主體綠色生產(chǎn)和綠色消費。

開列補貼的負(fù)面清單。凡是列入清單的名錄，無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都不允許補貼。這個負(fù)面清單，一方面要基本符合自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和WTO改革的要求，另一方面也要體現(xiàn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟基本國情。

3.完善補貼方式

在進一步深化國有企業(yè)補貼改革過程中，堅持公平競爭、減少扭曲原則，在符合國際慣例的同時堅持中國特色，在普惠基礎(chǔ)上把握好內(nèi)外有別分寸，在補貼方式方法上更多采用市場化手段，由以直接補貼為主改為以間接補貼為主。具體采取以下幾種方式。

更多采用減稅的方式。對重點扶持的新興產(chǎn)業(yè)、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，采取普遍性和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合的優(yōu)惠政策，對這些產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)和民營企業(yè)一視同仁。這樣既有利于避免扭曲市場，讓真正有技術(shù)實力和市場前景的企業(yè)在競爭中脫穎而出，也可以減少稅收征繳和財政支出成本，壓縮補貼尋租空間。

合理推廣產(chǎn)業(yè)基金的方式。梳理各部委的科技進步類（或產(chǎn)業(yè)政策類）補貼，整合為產(chǎn)業(yè)基金，對民企和國企同等待遇進行產(chǎn)業(yè)注入式補貼。目前科技進步類產(chǎn)業(yè)補貼雜、散、小，工信部和科技部等都有所涉及。協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、工信部和科技部等部門，將這些補貼合并為產(chǎn)業(yè)基金，積少成多，對產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)的國有企業(yè)和民營企業(yè)執(zhí)行同等國民待遇的產(chǎn)業(yè)補貼。

補貼研發(fā)與消費端。將直接補貼生產(chǎn)端改為對研發(fā)與消費端的資金支持。一端是研發(fā)和設(shè)計。一方面，補貼直接用于支持企業(yè)加大研發(fā)投入;另一方面，建立符合公共需求——包括國有企業(yè)和民營企業(yè)的公共技術(shù)研發(fā)平臺、人才培訓(xùn)機制等。政府可直接支持國有企業(yè)成立公共技術(shù)研發(fā)平臺，再由這些研發(fā)平臺與相關(guān)的上下游企業(yè)開展合作，實現(xiàn)知識和技術(shù)成果共享;通過支持大學(xué)、培訓(xùn)機構(gòu)等，為國有企業(yè)提供免費或低成本人才培訓(xùn);針對有關(guān)新興行業(yè)出臺貸款貼息、保險費減免等金融扶持政策，對國有企業(yè)和民營企業(yè)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);通過支持國防軍工行業(yè)發(fā)展，帶動民用產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。這些措施，既可以避免影響市場公平競爭，也符合國際慣例。另一端是消費。可以通過對使用特定產(chǎn)品的補貼，培育和引導(dǎo)市場需求，帶動行業(yè)發(fā)展;通過消費者的自主選擇，可以避免直接補貼企業(yè)帶來的扭曲市場機制和“騙補”等問題。

發(fā)揮政府采購服務(wù)的積極作用。對需要扶持的企業(yè)，特別是那些技術(shù)和產(chǎn)品性能不成熟、尚未得到市場普遍認(rèn)可的創(chuàng)新型產(chǎn)品，應(yīng)采取靈活方式，發(fā)揮政府采購的積極作用。一方面，政府采購形成的龐大市場需求，能夠增加企業(yè)的資金實力;另一方面，通過政府用戶的試用和檢驗，也有利于促進企業(yè)改進產(chǎn)品性能和技術(shù)進步。

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